Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/3713
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2025 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats 1] , eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag
(gemachtigde: mr. T.J. van der Geer).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghouder]uit [woonplaats 2] (vergunninghouder)
[vergunninghouder]uit [woonplaats 2] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. J. Geelhoed).
Inleiding
1. Het beroep van eisers richt zich tegen de door het college verleende omgevingsvergunning voor het maken van een dakopbouw en een dakterras op de woning aan de [adres] in [plaats] .
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 14 april 2025 op zitting behandeld, tegelijkertijd met het beroep met zaaknummer SGR 23/4449. Aan de zitting hebben deelgenomen in deze zaak: eisers, de gemachtigde van het college en verder vergunninghouder en zijn partner.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Op 20 april 2022 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het maken van een dakopbouw met dakterras en het maken van een nieuwe trap.
2.1.
Bij besluit van 17 augustus 2022 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd op de grond dat de aangevraagde activiteit volgens het advies van de Welstands- en Monumentencommissie in strijd is met de redelijke eisen van welstand [1] .
2.2.
Vergunninghouder heeft bezwaar gemaakt tegen deze weigering.
2.3.
In de beslissing op bezwaar van 23 mei 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van vergunninghouder gegrond verklaard en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het advies van de Welstands- en Monumentencommissie leidt tot een onaanvaardbare belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Daarom had het college dit advies niet aan het primaire besluit ten grondslag mogen leggen. Omdat zich verder geen weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid van de Wabo voordoen, heeft het college de omgevingsvergunning alsnog verleend.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het college de omgevingsvergunning terecht heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
4.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 april 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
Is vergunninghouder belanghebbende bij zijn aanvraag?
5. Eisers betogen dat het verzoek van vergunninghouder om een omgevingsvergunning niet is aan te merken als aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens hen is het niet aannemelijk dat het bouwplan kan worden verwezenlijkt en was vergunninghouder daar op het moment van de aanvraag ook van op de hoogte, aangezien hij niet beschikte over toestemming van de Vereniging van Eigenaren (VvE) en de splitsingsakte niet was aangepast. In dat verband wijzen eisers op de beschikking van 30 augustus 2024 waarin de kantonrechter het verzoek van vergunninghouder heeft afgewezen om het besluit van de VvE van 13 februari 2024 te vernietigen en vervangende toestemming te verlenen voor het realiseren van de dakopbouw. In het besluit van 13 februari 2024 heeft de VvE geweigerd om haar eerdere negatieve besluit, van 15 juli 2022, over de dakopbouw te herzien.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat vergunninghouder ten tijde van zijn aanvraag aan te merken was als belanghebbende bij zijn aanvraag omdat op het moment van de besluitvorming niet aannemelijk was dat het bouwplan niet kon worden verwezenlijkt. Verder heeft het college erop gewezen dat vergunninghouder een vervangende machtiging kan vragen aan de kantonrechter.
5.2.
Vergunninghouder heeft hier aan toegevoegd dat de bestuursrechter moet toetsen aan de feiten en het recht ten tijde van de beslissing op bezwaar. Op dat moment lag er nog geen weigering van de VvE en nog geen beschikking van de kantonrechter. Verder wijst vergunninghouder op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waaruit blijkt dat – ondanks dat de VvE te kennen heeft gegeven geen toestemming te verlenen – dit niet voldoende is voor het oordeel dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering.
5.3.
Volgens vaste rechtspraak [2] wordt degene die verzoekt om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk in beginsel verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek. Dit is anders als aannemelijk wordt gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. In dat geval is de aanvrager geen belanghebbende en is zijn verzoek om een vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
5.4.
De rechtbank is – onder verwijzing naar de uitspraak [3] van de Afdeling van 29 maart 2023 – van oordeel dat bij mandelige eigendom niet kan worden aangenomen dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt vanwege de enkele omstandigheid dat toestemming van een mede-eigenaar ontbreekt. Daarbij is van belang dat in geval van mandelige eigendom ten aanzien van een weigering van een mede-eigenaar om toestemming voor een bouwplan te verlenen, een gang naar de civiele rechter openstaat. Binnen die rechtsgang kan worden beoordeeld of die mede-eigenaar zijn toestemming zonder redelijke grond heeft geweigerd. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het college in dit geval vergunninghouder terecht heeft aangemerkt als belanghebbende bij zijn aanvraag, ondanks dat de VvE op 15 juli 2022 geen toestemming had gegeven voor het plaatsen van een dakopbouw.
5.5.
Voor zover eisers betogen dat het in ieder geval na de beschikking van de kantonrechter van 30 augustus 2024 duidelijk is dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt, overweegt de rechtbank het volgende. De kantonrechter heeft zich in de beschikking niet uitgesproken over de vraag of de VvE de toestemming voor het realiseren van de dakopbouw zonder redelijke grond heeft geweigerd. De kantonrechter heeft erop gewezen dat
eerstwijziging van de splitsingsakte nodig is voordat tot een inhoudelijk oordeel gekomen kan worden. Vergunninghouder heeft ter zitting toegelicht dat hij nog altijd hoop heeft om met de andere leden van de VvE tot een oplossing te komen. Binnenkort is er weer een VvE-vergadering waarin hij de splitsingsakte aan de orde wil stellen. Verder heeft hij toegelicht dat de huidige splitsingsakte onvolkomenheden bevat, en het voor de andere VvE-leden daarom gunstig kan zijn om deze aan te passen. Daarbij komt dat vergunninghouder ook bij een voor hem negatief besluit over de splitsingsakte zich op grond van artikel 5:140, eerste lid van het Burgerlijk Wetboek tot de kantonrechter kan wenden met het verzoek om een vervangende machtiging. Dat daar op grond van het tweede lid tenminste de helft van het aantal stemmen van de VvE voor vereist is, maakt dat niet anders. Het is immers niet op voorhand uitgesloten dat vergunninghouder één van de twee andere leden kan overtuigen van zijn plannen.
eerstwijziging van de splitsingsakte nodig is voordat tot een inhoudelijk oordeel gekomen kan worden. Vergunninghouder heeft ter zitting toegelicht dat hij nog altijd hoop heeft om met de andere leden van de VvE tot een oplossing te komen. Binnenkort is er weer een VvE-vergadering waarin hij de splitsingsakte aan de orde wil stellen. Verder heeft hij toegelicht dat de huidige splitsingsakte onvolkomenheden bevat, en het voor de andere VvE-leden daarom gunstig kan zijn om deze aan te passen. Daarbij komt dat vergunninghouder ook bij een voor hem negatief besluit over de splitsingsakte zich op grond van artikel 5:140, eerste lid van het Burgerlijk Wetboek tot de kantonrechter kan wenden met het verzoek om een vervangende machtiging. Dat daar op grond van het tweede lid tenminste de helft van het aantal stemmen van de VvE voor vereist is, maakt dat niet anders. Het is immers niet op voorhand uitgesloten dat vergunninghouder één van de twee andere leden kan overtuigen van zijn plannen.
5.5.
De beroepsgrond slaagt niet.
Gang van zaken in de bezwaarprocedure
6. Eisers betogen dat de hoorzitting in bezwaar niet was aangekondigd en dus ook niet openbaar was. Dit is volgens eisers in strijd met artikel 3:12, eerste lid van de Awb. Verder betogen zij dat het college gedurende de bezwaarfase al wist dat eisers – en anderen – belanghebbenden waren bij de beslissing op bezwaar, maar hen desondanks niet heeft uitgenodigd voor de hoorzitting. Dit is in strijd met artikel 7:2, eerste lid van de Awb, aldus eisers. In dat verband wijzen eisers op een brief van 22 juni 2023 die zij naar de burgemeester hebben gestuurd.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de hoorzitting openbaar is geweest, ondanks dat deze niet was aangekondigd. Het college sluit zich verder aan bij het betoog van vergunninghouder dat het vaste rechtspraak is dat alleen de aanvrager belanghebbend is in een bezwaarprocedure tegen de weigering van een omgevingsvergunning.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat, anders dan eisers betogen, artikel 3:12, eerste lid van de Awb niet voorschrijft dat het college de dag, het tijdstip en de plaats van de hoorzitting bekendmaakt via publicatie op bijvoorbeeld de gemeentelijke website of in een huis-aan- huisblad. Dit artikel ziet op het bekendmaken van de terinzagelegging van ontwerpbesluiten die zijn genomen in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Die procedure is in deze zaak niet toegepast.
6.3.
Verder is de rechtbank van oordeel dat bij een besluit dat strekt tot weigering van een omgevingsvergunning in beginsel slechts het belang van de aanvrager rechtstreeks betrokken is. [4] De rechtbank ziet geen grond om daar in deze zaak anders over te oordelen. Dat betekent dat het college eisers terecht niet heeft aangemerkt als belanghebbenden in de bezwaarfase. Het college was dan ook niet gehouden om hen uit te nodigen voor de hoorzitting in bezwaar, of hen daarvan via een andere weg op de hoogte te stellen. Of bij het college bekend was dat eisers tegenstanders waren van het bouwplan maakt dat niet anders, aangezien er op dat moment nog geen omgevingsvergunning voor dat bouwplan was verleend. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat eisers – nu de gevraagde omgevingsvergunning in het bestreden besluit alsnog is verleend – in de beroepsprocedure wél zijn aan te merken als belanghebbenden. De rechtbank merkt verder nog op dat uit het dossier duidelijk blijkt waar het bestreden besluit op ziet en welke stukken daarvan deel uitmaken. Voor de stelling van eisers dat het college tot zijn koerswijziging in het bestreden besluit is gekomen op basis van tijdens de hoorzitting overlegde, maar sindsdien onvindbare foto’s ziet de rechtbank geen grondslag in de stukken dan wel het bestreden besluit.
6.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met het bestemmingsplan / beschermd stadsgezicht
7. Eisers betogen dat de omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens eisers had het college op grond van artikel 2.14 van de Wabo de omgevingsvergunning moeten weigeren vanwege het beschermde stadsgezicht. In dat verband wijzen zij op verschillende uitspraken over geweigerde omgevingsvergunningen binnen beschermde stadsgezichten in Den Haag. Ook het bestemmingsplan zelf staat dakopbouwen op deze locatie niet toe, aldus eisers, gelet op de toelichting. Daarin staat dat een dakopbouw verboden is voor het gebied met straten “zoals [straatnaam 1] en [straatnaam 2] ”. Het [straatnaam 3] , waar eiser [eiser 2] woont, behoort hier volgens eisers ook toe. Bovendien zal de dakopbouw de situatie van onvoldoende bezonning in het [straatnaam 3] nog verergeren.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de dakopbouw volgens de planregels en de verbeelding van het bestemmingsplan zijn toegestaan. Het college sluit zich aan bij het betoog van vergunninghouder dat de aanwijzing als beschermd stadsgezicht is geëffectueerd via het bestemmingsplan. Als het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan, is het ook niet in strijd met de aanwijzing als beschermd stadsgezicht.
7.2.
De rechtbank overweegt het volgende. Op het perceel [adres] is het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (vastgesteld op 11 oktober 2012) van toepassing. Ter plaatse geldt – voor zover in deze procedure van belang – de enkelbestemming “wonen”, de bouwaanduiding “Specifieke bouwaanduiding – dakopbouw” en de maatvoering “maximum bouwhoogte: 10 meter”. Op grond van artikel 24.2.1, aanhef en onder d, van de planregels mag in uitzondering hierop ter plaatse van de “specifieke bouwaanduiding – dakopbouw” een extra bouwlaag van maximaal 3,5 m hoogte en terras gebouwd worden. Hieruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank voldoende dat een dakopbouw aan de [adres] op grond van het bestemmingsplan is toegestaan.
7.3.
Verder is de rechtbank van oordeel dat de passage uit de plantoelichting waar eisers naar verwijzen geen grond biedt voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. In paragraaf 5.2 van de plantoelichting staat:
“Sommige twee- of drielaagse woningen met platte daken bevinden zich in een cultuurhistorisch waardevolle straat, zoals de [straatnaam 4] of de woningen langs de [straatnaam 1] of de [straatnaam 2] . In deze straten doen dakopbouwen in die mate afbreuk aan het cultuurhistorisch belangrijke ensemble, dat daar wordt afgezien van het toestaan van dakopbouwen.”Nog afgezien van de vraag of hieruit voldoende duidelijk is dat ook wordt beoogd dakopbouwen ter plaatse van [adres] te verbieden, kan deze toelichting niet afdoen aan de (duidelijke) planregels en verbeelding die de dakopbouw wél toestaan. De rechtbank wijst er in dat kader op dat verbeelding van het plan en de daarbij behorende planregels juridisch bindend zijn, en de plantoelichting niet. [5]
“Sommige twee- of drielaagse woningen met platte daken bevinden zich in een cultuurhistorisch waardevolle straat, zoals de [straatnaam 4] of de woningen langs de [straatnaam 1] of de [straatnaam 2] . In deze straten doen dakopbouwen in die mate afbreuk aan het cultuurhistorisch belangrijke ensemble, dat daar wordt afgezien van het toestaan van dakopbouwen.”Nog afgezien van de vraag of hieruit voldoende duidelijk is dat ook wordt beoogd dakopbouwen ter plaatse van [adres] te verbieden, kan deze toelichting niet afdoen aan de (duidelijke) planregels en verbeelding die de dakopbouw wél toestaan. De rechtbank wijst er in dat kader op dat verbeelding van het plan en de daarbij behorende planregels juridisch bindend zijn, en de plantoelichting niet. [5]
7.4.
De rechtbank volgt eisers ook niet in hun betoog dat het college op grond van artikel 2.14 van de Wabo de omgevingsvergunning had moeten weigeren in verband met het beschermde stadsgezicht. Dit artikel ziet immers op het verlenen van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e van de Wabo, en dat is in deze zaak niet aan de orde.
7.5.
Voor zover eisers hebben gewezen op de bezonningssituatie in het [straatnaam 3] overweegt de rechtbank dat in het bouwplan dat ter toetsing voorligt de maximale bouwhoogte uit het bestemmingsplan niet wordt overschreden. Nu het bouwplan past binnen het bestemmingsplan is geen ruimte voor een belangenafweging in het kader van de omgevingsvergunningverlening. De aanvaardbaarheid van een extra bouwlaag op de bezonning en de stedenbouwkundige effecten worden immers geacht te zijn beoordeeld bij het vaststellen van het bestemmingsplan.
7.6.
Voor zover eisers bedoeld hebben te betogen dat het college het advies van de welstandscommissie niet terzijde had mogen schuiven, overweegt de rechtbank het volgende. Uit vaste rechtspraak [6] volgt dat de welstandstoets zich in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Uit het algemeen karakter van het welstandsvereiste vloeit voort dat bij de welstandstoets de geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd. Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandsbeoordeling een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Indien echter uit de regels en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zulk een keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is - met name indien de bebouwingsmogelijkheden daarin gedetailleerd zijn aangegeven - vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend gegeven. In dat geval wordt de grens van de welstandstoets eerder overschreden.
7.7.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de verbeelding en planregels, is de rechtbank van oordeel dat het college in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd dat het advies van de welstandscommissie (waaruit kan worden afgeleid dat de commissie een dakopbouw in het geheel niet inpasbaar vindt) leidt tot een onaanvaardbare belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Het college heeft dit advies dan ook terecht niet overgenomen.
7.8.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.P. Brand, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 april 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.