Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummers: AWB 07/380, AWB 07/417, AWB 07/642, AWB 07/832 en AWB 07/942
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
Trias Zorgkantoor B.V., statutair gevestigd te Nijmegen, handelend onder de naam Zorgkantoor Waardenland, kantoorhoudend te Gorinchem, eiseres,
gemachtigde: mr. [naam gemachtigde 1], werkzaam bij eiseres,
tegen
de Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg, statutair gevestigd te Driebergen Rijssenburg, verweerster,
gemachtigden: mr. [naam gemachtigde 2]en mr. [naam gemachtigde 3], beiden werkzaam bij verweerster.
1. Ontstaan en loop van de gedingen
1.1. Op 30 januari 2007 heeft verweerster een indicatiebesluit genomen naar aanleiding van de zorgvraag van A. Groenendijk, wonende te Papendrecht, in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ).
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 27 februari 2006 (de rechtbank leest: 2007) bezwaar gemaakt bij verweerster.
Bij besluit van 8 maart 2007 heeft verweerster het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij faxbericht van 17 april 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank). Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 07/380.
1.2. Op 6 februari 2007 heeft verweerster een indicatiebesluit genomen naar aanleiding van de zorgvraag van [naam zorgvrager 1], wonende te Kedichem, in het kader van de AWBZ.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 14 maart 2007 bezwaar gemaakt bij verweerster.
Bij besluit van 27 maart 2007 heeft verweerster het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij faxbericht van 26 april 2006 (de rechtbank leest: 2007) beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 07/417.
1.3. Op 3 april 2007 heeft verweerster een indicatiebesluit genomen naar aanleiding van de zorgvraag van [naam zorgvrager 2] , wonende te Gorinchem, in het kader van de AWBZ.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 11 mei 2007 bezwaar gemaakt bij verweerster.
Bij besluit van 24 mei 2007 heeft verweerster het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij faxbericht van 29 juni 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 07/642.
1.4. Op 14 juni 2007 heeft verweerster een indicatiebesluit genomen naar aanleiding van de zorgvraag van [naam zorgvrager 3], wonende te Gorinchem, in het kader van de AWBZ.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 19 juli 2007 bezwaar gemaakt bij verweerster.
Bij besluit van 23 juli 2007 heeft verweerster het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij faxbericht van 27 augustus 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 07/832.
1.5. Op 25 april 2006 heeft verweerster een indicatiebesluit genomen naar aanleiding van de zorgvraag van [naam zorgvrager 4], wonende te Gorinchem, in het kader van de AWBZ.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 1 juni 2006 bezwaar gemaakt bij verweerster.
Bij besluit van 2 februari 2007 heeft verweerster het bezwaar “deels ongegrond” verklaard, het besluit van 25 april 2006 ingetrokken en een nieuw indicatiebesluit genomen.
Bij besluit van 21 augustus 2007 heeft verweerster haar besluit op bezwaar van 2 februari 2007 ingetrokken en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij faxbericht van 28 september 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 07/942.
1.6. De zaken zijn op 11 maart 2008 ter zitting van een enkelvoudige kamer behandeld. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de zaken verwezen naar een meervoudige kamer.
De zaken zijn op 27 mei 2008 ter zitting van een meervoudige kamer behandeld.
Eiseres is niet verschenen.
Verweerster is verschenen bij gemachtigden. Voorts was ter zitting aanwezig [naam medewerker] , werkzaam bij verweerster.
2. Overwegingen
2.1. wettelijk kader
2.1.1. Onder bestuursorgaan wordt ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verstaan: (a) een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of (b) een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
In het tweede lid van artikel 1:2 van Pro de Awb is bepaald dat ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden beschouwd.
2.1.2. In artikel 6, eerste lid, van de AWBZ is onder meer bepaald dat de verzekerden aanspraak hebben op zorg ter voorkoming van ziekten en ter voorziening in hun geneeskundige behandeling, verpleging en verzorging.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de AWBZ worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aard, inhoud en omvang van de zorg waarop aanspraak bestaat, geregeld, en kunnen voor het tot gelding brengen van de aanspraken voorwaarden worden gesteld.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de AWBZ dragen de zorgverzekeraars er zorg voor dat de bij hen ingeschreven verzekerden hun aanspraken op zorg tot gelding kunnen brengen.
Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ voorzien burgemeester en wethouders erin dat in hun gemeente ten behoeve van de inwoners een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos besluit of een inwoner is aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg.
Ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ bestaat aanspraak op zorg, aangewezen ingevolge artikel 9a, eerste lid, slechts indien en gedurende de periode waarvoor het bevoegde indicatieorgaan op een door de verzekerde ingediende aanvraag heeft besloten dat deze naar aard, inhoud en omvang op die zorg is aangewezen.
In artikel 10, eerste lid, van de AWBZ is bepaald dat de verzekerde die zijn aanspraak op zorg tot gelding wil brengen, zich daartoe wendt tot een zorgaanbieder naar eigen keuze, met wie de zorgverzekeraar waarbij hij is ingeschreven tot dat doel een overeenkomst als bedoeld in artikel 15 heeft Pro gesloten.
In artikel 10, tweede lid, van de AWBZ is bepaald dat, in afwijking van het eerste lid, een zorgverzekeraar een verzekerde die een aanspraak op zorg tot gelding kan brengen toestemming kan verlenen zich voor deze zorg tot een niet door de zorgverzekeraar gecontracteerde zorgaanbieder te wenden. In dit geval heeft de verzekerde in plaats van aanspraak op deze zorg, aanspraak op gehele of gedeeltelijke vergoeding van de voor deze zorg gemaakte kosten.
In artikel 10, derde lid, van de AWBZ is onder meer bepaald dat bij ministeriële regeling (b) de hoogte van de vergoeding wordt bepaald, waarbij deze voor verschillende gevallen verschillend kan worden vastgesteld en (c) voorwaarden kunnen worden bepaald waaraan de verzekerde moet voldoen, wil toestemming kunnen worden verleend.
2.1.3. In artikel 2.6.2, eerste lid, van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: Regeling) was ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten bepaald dat aan zorgkantoren op aanvraag per kalenderjaar een subsidie wordt verleend die is bestemd voor het met inachtneming van de artikelen 2.6.3 tot en met 2.6.13 verstrekken van netto persoonsgebonden budgetten.
In het tweede lid van artikel 2.6.2 van de Regeling is bepaald dat het subsidieplafond voor de in het eerste lid bedoelde activiteiten EUR 1.039.000.000,-- bedraagt.
In artikel 2.6.4, eerste lid, van de Regeling was ten tijde van het nemen van de bestreden beluiten bepaald dat een zorgkantoor een verzekerde een netto persoonsgebonden budget verleent voor zover: (a) de verzekerde beschikt over een indicatiebesluit waaruit blijkt dat hij is aangewezen op een of meer van de vormen van zorg als bedoeld in artikel 2.6.1, onderdeel b, c of d, en (b) de verzekerde voor die vorm of die vormen van zorg een netto persoonsgebonden budget heeft aangevraagd.
In het tweede lid van artikel 2.6.4 van de Regeling was ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten bepaald dat, in afwijking van het eerste lid, het zorgkantoor verlening van een netto persoonsgebonden budget weigert indien
(a) de verzekerde op de dag waarop de subsidieperiode zou aanvangen anders dan terzake van kortdurend verblijf in een instelling als bedoeld in de AWBZ of de Zorgverzekeringswet zal verblijven,
(b) de verzekerde op grond van een wettelijk voorschrift, anders dan de AWBZ, recht heeft op de geïndiceerde zorg, of op een gehele of gedeeltelijke vergoeding van de kosten daarvan, (c) het zorgkantoor, op advies van een instelling voor algemeen maatschappelijk werk of de Raad voor de kinderbescherming, van oordeel is dat een ten behoeve van een minderjarige verzekerde aangevraagd budget in zodanige mate niet voor de inkoop van zorg ten behoeve van die verzekerde zal worden gebruikt, dat dit mishandeling, verwaarlozing of ernstige schade voor de opvoeding of ontwikkeling van die verzekerde tot gevolg zal hebben of (d) binnen de maximale subsidie, bedoeld in artikel 2.6.2, tweede en derde lid, en artikel 2.6.3, tweede en derde lid, geen ruimte voor verlening van een persoonsgebonden budget aanwezig is en de subsidieperiode waarvoor een persoonsgebonden budget wordt aangevraagd niet onmiddellijk aansluit op een eerdere subsidieperiode.
In het derde lid van artikel 2.6.4 van de Regeling was ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten bepaald dat, in afwijking van het eerste lid, het zorgkantoor verlening van een netto persoonsgebonden budget kan weigeren indien de verzekerde zich niet heeft gehouden aan bij de verstrekking van een eerder persoonsgebonden budget opgelegde verplichtingen.
2.2. bestreden besluiten
De bestreden besluiten strekken tot niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van eiseres. Ter motivering van de bestreden besluiten heeft verweerster overwogen dat eiseres gelet op de uitspraak van 6 februari 2007 van de rechtbank Zutphen (LJN BA1241) niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij indicatiebesluiten van verweerster.
Bij brief van 14 april 2008 heeft verweerster naar voren gebracht dat zij verantwoordelijk is voor de indicatiestelling en dat eiseres hierin geen taak heeft. Dat de regelgeving niet erg samenhangend lijkt te zijn en eiseres minder instrumenten geeft dan zij wenselijk acht, kan niet aan verweerster worden tegengeworpen. De bevoegdheden van het zorgkantoor zijn ten opzichte van de door de rechtbank Zutphen genoemde regelgeving verder ingeperkt, wat een bewuste keuze of een omissie van de wetgever is geweest. Als eiseres vindt dat zij over te weinig instrumenten beschikt, moet zij daar politieke aandacht voor vragen. Overigens beschikt eiseres wel degelijk over mogelijkheden om een indicatiebesluit in rechte te laten beoordelen. Als uitvoeringsorganisatie van de zorgverzekeraars kan eiseres een aanvraag met verwijzing naar artikel 34 van Pro de AWBZ afwijzen als zij de gevraagde zorg onnodig acht. Voorts kan eiseres weigeren een persoonsgebonden budget te verstrekken als zij van mening is dat de indicatie geen betrekking heeft op zorg als bedoeld in het Besluit zorgaanspraken AWBZ. Verder kan eiseres een persoonsgebonden budget terugvorderen. Ook bij het bepalen van de financiële omslagpunten heeft eiseres een rechtsingang.
Ter zitting van 27 mei 2008 heeft verweerster aangevoerd dat eiser het verstrekken van een persoonsgebonden budget gelet op de uitspraak van 30 januari 2008 van de Centrale Raad van Beroep (LJN BC4321) wellicht ook kan weigeren op de in artikel 4:35 van Pro de Awb genoemde gronden.
2.3. beroepsgronden
Eiseres heeft – samengevat – het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
In de door verweerster genoemde uitspraak van de rechtbank Zutphen wordt verwezen naar bepalingen uit de Regeling en de Ziekenfondswet. Deze regeling geldt niet meer en gelijkluidende bepalingen komen ook niet voor in de Regeling. Gelet hierop is het onzorgvuldig dat verweerster in de bestreden besluiten heeft volstaan met een verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Zutphen en kan deze enkele verwijzing niet worden aangemerkt als een deugdelijke motivering van de bestreden besluiten.
Uit artikel 2.6.4 van de Regeling volgt dat eiseres in beginsel een persoonsgebonden budget moet verstrekken als een verzekerde beschikt over een indicatiebesluit en een persoonsgebonden budget vraagt. Uit een uitspraak van 16 maart 2005 van de rechtbank ’s Gravenhage (procedurenummer AWB 03/2377 AWBZ; deze uitspraak is door eiseres overgelegd en voor zover de rechtbank bekend niet gepubliceerd) volgt dat een zorgkantoor naar het oordeel van die rechtbank wel de mogelijkheid heeft om bezwaar te maken tegen een besluit van een indicatieorgaan. Op grond van de thans geldende regelgeving heeft eiseres in beginsel geen mogelijkheden om af te wijken van het indicatiebesluit. De door verweerster genomen indicatiebesluiten treffen eiseres rechtstreeks in haar belang om een persoonsgebonden budget te verstrekken met inachtneming van de geldende regelgeving. Als eiseres van mening is dat een indicatiebesluit van verweerster in strijd is met deze regelgeving, staat voor eiseres geen andere mogelijkheid open dan het maken van bezwaar tegen dat besluit.
2.4. beoordeling
2.4.1. Blijkens artikel 2.6.4 van de Regeling heeft eiseres (onder meer) tot taak om netto persoonsgebonden budgetten te verstrekken. Bij de uitvoering van deze taak treedt eiseres op als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Gelet hierop en gezien het bepaalde in artikel 1:2, eerste en tweede lid, van de Awb staat ter beoordeling of verweerster zich terecht op het standpunt stelt dat de aan eiseres toevertrouwde belangen niet rechtstreeks zijn betrokken bij de indicatiebesluiten van verweerster.
2.4.2. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de invoering van artikel 1:2 van Pro de Awb (TK 1998-1999, 21.221, nr. 3) is onder meer het volgende vermeld:
“In het tweede lid wordt ten aanzien van bestuursorganen bepaald dat de hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden beschouwd. Het voorschrift stelt veilig dat aan bestuursorganen die ambtshalve belangen hebben te behartigen welke bij een besluit van een ander bestuursorgaan betrokken zijn, dezelfde rechten toekomen als aan degenen die bedoeld zijn in het eerste lid.
Of kan worden gesproken van een aan een bestuursorgaan als zodanig toevertrouwd belang, moet beoordeeld worden aan de hand van de taken die aan het bestuursorgaan in kwestie zijn opgedragen. Daarvoor is in de eerste plaats de wetgeving bepalend (…)”.
Blijkens artikel 2.6.4 van de Regeling heeft eiseres als gezegd tot taak om netto persoonsgebonden budgetten te verstrekken. Gelet hierop en gezien de parlementaire geschiedenis van de Awb moet de uitvoering van deze taak naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als een aan eiseres als zodanig toevertrouwd belang.
Naar het oordeel van de rechtbank wordt eiseres in dit aan haar toevertrouwde belang getroffen door de indicatiebesluiten van verweerster, gelet op de aan dergelijke besluiten verbonden rechtsgevolgen. Als een verzekerde die een netto persoonsgebonden budget heeft aangevraagd zich met een indicatiebesluit van verweerster tot eiseres wendt, is eiseres immers ingevolge artikel 2.6.4, eerste lid, van de Regeling verplicht een netto persoonsgebonden budget te verlenen, tenzij zich een in het tweede of derde lid van deze bepaling genoemde weigeringsgrond voordoet. Naar het oordeel van de rechtbank kan in het midden blijven of verweerster zich terecht op het standpunt stelt dat eiseres een netto persoonsgebonden budget ook op andere gronden kan weigeren. Ook als dit standpunt van verweerster juist zou zijn, is haar indicatiebesluit een essentiële (want noodzakelijke) voorwaarde voor het verlenen van een netto persoonsgebonden budget, zodat een dergelijk besluit eiseres treft in de haar toevertrouwde belangen. Er kan in dit verband niet aan worden voorbijgezien dat de wetgever gelet op het bepaalde in artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ voor ogen heeft gestaan dat een voor de verzekerde positief indicatiebesluit in beginsel aanspraak geeft op zorg, zodat eiseres de aan de orde zijnde besluiten van verweerster hoe dan ook niet lichtvaardig naast zich neer kan leggen en eiseres daaraan tot op zekere hoogte gebonden is.
2.4.3. Verweerster heeft er, op zichzelf terecht, op gewezen dat de besluitvorming inzake een indicatie voor zorg een aan haar en niet aan eiseres toevertrouwd belang is. Dat laat echter onverlet dat de indicatiebesluiten van verweerster in belangrijke mate bepalend zijn voor de besluitvorming van eiseres over persoonsgebonden budgetten en dat de verlening van deze budgetten een aan eiseres toevertrouwd belang is. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht betoogd dat zij een eigen verantwoordelijkheid heeft om te voorkomen dat de haar toevertrouwde gelden, die afkomstig zijn uit algemene middelen, worden besteed in strijd met het bepaalde bij of krachtens de AWBZ. Als eiseres meent dat een indicatiebesluit van verweerster in strijd is met de geldende regelgeving ligt het naar het oordeel van de rechtbank, mede gelet op genoemde verantwoordelijkheid van eiseres en ter bescherming van het aan haar toevertrouwde belang, op haar weg daartegen in rechte op te komen om te voorkomen dat een zodanig besluit rechtens onaantastbaar wordt. Mede uit een oogpunt van rechtszekerheid voor de verzekerde ligt het naar het oordeel van de rechtbank niet in de rede om aan te nemen dat het eiseres vrijstaat om, indien en nadat een indicatiebesluit in de rechtsverhouding tussen verweerster en de verzekerde rechtens onaantastbaar is geworden, daarvan ten nadele van de verzekerde af te wijken of dat besluit geheel of gedeeltelijk naast zich neer te leggen. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat artikel 1:2, tweede lid, van de Awb er blijkens de wetsgeschiedenis toe strekt veilig te stellen dat aan bestuursorganen die ambtshalve belangen hebben te behartigen welke bij een besluit van een ander bestuursorgaan betrokken zijn dezelfde rechten toekomen als aan degenen die bedoeld zijn in het eerste lid, dient eiseres te worden aangemerkt als belanghebbende bij de door verweerster genomen indicatiebesluiten.
2.4.4. De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerster de bezwaren van eiseres ten onrechte niet ontvankelijk heeft verklaard. Gelet hierop zijn de beroepen gegrond en moeten de bestreden besluiten worden vernietigd wegens strijd met artikel 1:2 van Pro de Awb.
Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient verweerster op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb de door eiseres betaalde griffierechten te vergoeden.
De rechtbank is niet gebleken dat eiseres in beroep kosten heeft moeten maken die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht,
-verklaart de beroepen gegrond;
-vernietigt de bestreden besluiten;
-bepaalt dat verweerster aan eiseres de door haar betaalde griffierechten ten bedrage van in totaal EUR 1.425,-- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter,
en mrs. P. Putters en B. van Velzen, leden,
in tegenwoordigheid van V.A. van de Weyer als griffier, en door de voorzitter ondertekend.
Uitgesproken in het openbaar op:25 juli 2008
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep instellen. Het instellen van hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht, binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.