Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 14/6347, 14/6392 en 14/5111
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiser 1],
(gemachtigde: mr. J.T.F. van Berkel),
[eiser 2],
(gemachtigde: mr. drs. I.F.M. Kwint),
[eisers 3], te Arnhem,
(gemachtigde: mr. M.A. de Boer), eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Woningbouwvereniging De Eenvoud, te Arnhem.
Woningbouwvereniging De Eenvoud, te Arnhem.
Procesverloop
Bij besluit van 30 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder krachtens artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en gebruik van gronden strijdig met de ruimtelijke ordening. Het betreft het bouwen van 23 woningen op percelen [percelen].
Bij besluiten van 25 juli 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2015. Verschenen zijn
[eiser 1] met mr. J.T.F. van Berkel, [eiser 2] met mr. J. Zwiers en
[eiser 3] met drs. S.A.N. Geerling
.Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J.C. Kasteel. Namens de derde-partij zijn W. Jansen en W.L.T. Denessen verschenen.
.Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J.C. Kasteel. Namens de derde-partij zijn W. Jansen en W.L.T. Denessen verschenen.
Overwegingen
1. Het bouwplan ziet op de gehele vervanging van 18 bejaardenwoningen door 23 zelfstandige wooneenheden. De wooneenheden zijn verdeeld over vijf blokken. De blokken één en vijf bestaan uit twee bouwlagen voorzien van een kap en bevatten respectievelijk negen en vijf woningen. De blokken twee, drie en vier bestaan uit één bouwlaag voorzien van een kap en bevatten drie woningen per blok.
2. De gronden waarop de omgevingsvergunning ziet vallen binnen de grenzen van het bestemmingsplan Alteveer/ ‘t Cranevelt en hebben de bestemming “Woondoeleinden met behoud van landschappelijke waarden”. Niet in geschil is dat bij alle blokken sprake is van strijd met de planvoorschriften vanwege het overschrijden van het bouwvlak. Daarnaast is bij de blokken één en vijf ook sprake van een overschrijding van de toegestane bouwhoogte. Verweerder heeft de vergunningverlening gebaseerd op artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
3. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Ingevolge artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan (...).
Ingevolge artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor wordt in deze bijlage verstaan onder bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor blijft bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 het aantal woningen gelijk.
4. Eisers hebben zich, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat verweerder de betekenis van het begrip “bijbehorend bouwwerk” heeft miskend. Zij betwisten niet dat hieronder ook een uitbreiding van een hoofdgebouw kan worden begrepen, doch zij wijzen erop dat na de sloop van de bestaande bebouwing van enig hoofdgebouw geen sprake meer is. Aldus kan van een uitbreiding daarvan in dit geval niet langer worden gesproken. Verder hebben eisers gesteld dat niet alle gedeeltes van het project die in strijd zijn met het bestemmingsplan afzonderlijk zijn aan te merken als bijbehorend bouwwerk. Ook om die reden was verweerder niet bevoegd toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van het Bor. Dit geldt te meer nu het aantal woningen door het verlenen van de vergunning volgens eisers wordt uitgebreid. Dit brengt mee dat het bepaalde in artikel 5 van Pro bijlage II van het Bor aan de toepassing van artikel 4 van Pro deze bijlage in de weg staat, aldus eisers.
5. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder bevoegd was om toepassing te geven aan artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van bijlage II van het Bor.
De rechtbank stelt dan in de eerste plaats vast dat sprake is van uitbreiding van het thans ter plaatse aantal aanwezige woningen. Niettemin staat artikel 5, eerste lid, van het Bor in dit geval niet in de weg aan toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van bijlage II van het Bor. Vaste jurisprudentie is dat voor een antwoord op de vraag of sprake is van een gelijkblijvend aantal woningen aansluiting dient te worden gezocht bij de bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 4 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF9495. In de voorliggende procedure stelt het bestemmingsplan geen beperkingen aan het aantal te realiseren woningen ter plaatse, zodat niet kan worden geoordeeld dat het bouwplan leidt tot een toename van het aantal ingevolge het bestemmingsplan toegelaten woningen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7446. Daarbij overweegt de rechtbank dat het bouwen van 2 bouwlagen op grond van het bestemmingsplan is toegestaan en het daarom mogelijk was ter plaatse meer woningen te realiseren dan al aanwezig waren. In zoverre is verweerder bevoegd tot het toepassen van artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van bijlage II van het Bor.
6. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder ten onrechte artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van bijlage II van het Bor heeft toegepast omdat sprake is van het tegelijkertijd bouwen van hoofdgebouwen en van delen die als bijbehorende bouwwerken worden aangemerkt. Eisers zijn van mening dat dan geen sprake is van bijbehorende bouwwerken maar van hoofdgebouwen. De rechtbank volgt deze stelling niet. De rechtbank verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4687, waarin is overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat voor het oprichten van een nieuwe woning geen omgevingsvergunning kan worden verleend, waarbij voor het gedeelte van het bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van bijlage II van het Bor. Dit gedeelte wordt dus aangemerkt als bijbehorend bouwwerk. Volgens de definitie van een bijbehorend bouwwerk kan een bijbehorend bouwwerk tevens een uitbreiding van een hoofdgebouw zijn. De beroepsgrond faalt.
7. Ten aanzien van de stelling van eisers dat de afwijkingen van het bestemmingsplan niet kunnen worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor, overweegt de rechtbank vervolgens als volgt.
Sprake is van één bouwplan, dat voorziet in de bouw van woningen in rijenbouw, verdeeld over vijf blokken en waarbij de blokken als zodanig grotendeels zijn gelegen binnen de op de plankaart geduide bouwvlakken. Naar het oordeel van de rechtbank dient de vraag of sprake is van een uitbreiding van een hoofdgebouw in gevallen als deze evenwel te worden beoordeeld per afzonderlijk op te richten woning en dient de omstandigheid dat de woningen deel uitmaken van een blok van woningen in zoverre buiten beschouwing te worden gelaten. Zou dit anders zijn, dan betekent dit dat ook voor de toepassing van vergunningvrije bouwmogelijkheden als bedoeld in artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor dient te worden uitgegaan van het gehele blok met woningen als één hoofdgebouw. Dat zou de vergunningvrije bouwmogelijkheden echter aanzienlijk beperken.
De rechtbank stelt dan vast dat de eindwoning aan de noordzijde van blok één voor meer dan de helft buiten het bouwvlak ligt. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat het bouwplan, voor zover het ziet op die eindwoning, niet voorziet in de uitbreiding van een hoofdgebouw en dus als bijbehorend bouwwerk, doch in de oprichting van een hoofdgebouw buiten het bouwvlak. De rechtbank verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY7593. Aldus hebben eisers zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor en heeft verweerder zich in zoverre ten onrechte bevoegd geacht om met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan af te wijken. De beroepsgrond slaagt. De beroepen zijn reeds hierom gegrond.
8. Voor de overige delen van het bouwplan overweegt de rechtbank dat de delen van het bouwplan die in strijd zijn met het bestemmingsplan en waarvoor verweerder met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van Bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning heeft verleend, wél uitbreidingen van hoofdgebouwen betreffen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Dat betekent dat voor de overige delen van het bouwplan het gedeelte van het bouwplan dat buiten het in het bestemmingsplan opgenomen bouwvlak valt, als bijbehorend bouwwerk moet worden aangemerkt. In zoverre is verweerder bevoegd om met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef, van bijlage II van het Bor af te wijken van het bestemmingsplan. De beroepsgrond faalt in zoverre.
9. Eisers hebben er voorts op gewezen dat, voor zover verweerder wel bevoegd zou zijn vergunning te verlenen met toepassing van het bepaalde in artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef van bijlage II van het Bor, verweerder in dit verband beleidsregels heeft vastgesteld. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat het vergunde bouwplan zich niet met deze beleidsregels verhoudt en dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij van zijn eigen beleid afwijkt. In dit verband overweegt de rechtbank als volgt.
Van toepassing zijn de beleidsregels: “beleid omtrent planologische afwijking “Kruimelgevallen” (verder: beleidsregels). In de beleidsregels wordt bij ad 1 ten aanzien van een bijbehorend bouwwerk verwezen naar het parapluplan “Aan- en bijgebouwen, wonen en (mantel)zorg” (verder: parapluplan). In artikel 4, eerste lid, sub b, onder 1, van het parapluplan is bepaald dat aan- of uitbouwen aan de hoofdbebouwing worden gebouwd met een maximumbouwhoogte gelijk aan de hoogte van de begane-grondbouwlaag van de hoofdbebouwing. Daaraan wordt in het onderhavige plan niet voldaan. Hieruit volgt dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet binnen de beleidsregels past.
In de beleidsregels is tevens bepaald dat het voor sommige gevallen wenselijk is om af te wijken van de onderhavige beleidsregels. Bij dergelijke afwijkingen wordt middels een belangenafweging beoordeeld of toepassing van de beleidsregels onbedoeld en onvoorzien buitengewoon onbillijk uitwerkt.
Het is de rechtbank niet gebleken dat toepassing van de beleidsregels in dit geval onbedoeld en onvoorzien buitengewoon onbillijk uitwerkt. Weliswaar is ter zitting door vergunninghouder onder meer op financiële aspecten van het bouwplan gewezen die tot een afwijking van de beleidsregels noopten, maar door verweerder is onvoldoende duidelijk gemaakt in hoeverre dergelijke belangen mogen worden meegewogen bij de afweging om af te wijken van de beleidsregels. In het bestreden besluit is daartoe geen motivering gegeven. Voor zover verweerder heeft gesteld dat aan de afwijking een stedenbouwkundige afweging ten grondslag ligt en de belangen van omwonenden niet onevenredig zijn geschaad, heeft verweerder hierin in redelijkheid geen aanleiding kunnen vinden voor het oordeel dat toepassing van de beleidsregel leidt tot een onbedoelde, onvoorziene en buitengewoon onbillijke gevolgen. Daarbij tekent de rechtbank aan dat bij de beantwoording van de vraag of kan worden afgeweken van de beleidsregels in gevallen als deze niet beslissend is of de belangen van omwonenden niet onevenredig zijn geschaad. Beslissend is of het handelen overeenkomstig het beleid onevenredige gevolgen heeft voor vergunninghouder. Daarvan is de rechtbank niet overtuigd door verweerder of de derde-partij. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat in redelijkheid aanleiding bestond om van de beleidsregels af te wijken. De beroepsgrond slaagt. De beroepen zijn ook hierom gegrond.
10. Gelet op het voorgaande is de conclusie dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo heeft kunnen verlenen. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Nu aan het primaire besluit hetzelfde gebrek kleeft, ziet de rechtbank in het voorgaande tevens aanleiding het primaire besluit te herroepen. Dat betekent dat verweerder opnieuw op de aanvraag van de derde-partij dient te beslissen.
11. Er is aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van eisers, met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Aan [eiser 1] worden 2 punten toegekend (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank). [eiser 1] heeft in de bezwaarfase niet verzocht om vergoeding van proceskosten.
Aan [eiser 2] worden 3 punten toegekend (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank).
Aan [eisers 3] worden 4 punten toegekend (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank).
Er wordt een wegingsfactor 1 gehanteerd. De waarde per punt bedraagt € 490.
Van andere kosten is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank.
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluiten;
- herroept het primaire besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 1] tot een bedrag van € 980, te betalen aan eiser;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 2] tot een bedrag van
€ 1.470, te betalen aan eiser;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eisers 3] tot een bedrag van € 1.960, te betalen aan eisers;
- draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van € 165 aan elk van hen afzonderlijk te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, voorzitter, mr. drs. J.H. van Breda en
mr. A.G.A. Nijmeijer, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.