Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/7214
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eisers], te [woonplaats], eisers (gemachtigde: F. Agteres),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Voorst, verweerder.
Procesverloop
Per brief van 11 juni 2015 (hierna: aanvraag) hebben eisers aan verweerder gevraagd om een tegemoetkoming in planschade.
Bij besluit van 21 juni 2016 (hierna: primair besluit) heeft verweerder de aanvraag toegewezen tot een bedrag van € 1.300, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf 11 juni 2015.
Op 20 juli 2016 hebben eisers bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Bij besluit van 20 oktober 2016 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Op 25 november 2016 hebben eisers beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Op 22 december 2016 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 6 maart 2017 hebben eisers schriftelijk op het verweerschrift gereageerd.
Op 16 mei 2017 is het beroep tijdens een zitting behandeld.
De gemachtigde van eiser was daarbij aanwezig.
Verweerder liet zich vertegenwoordigen door mr. F.H. van Sintmaartensdijk.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak op het beroep verlengd.
Overwegingen
Inleiding
1. Eisers zijn sinds 15 november 2007 eigenaar van het perceel [locatie] te [woonplaats] (hierna: perceel). Daarop staat een twee-onder-één-kap-woning. Die woning vormde toen het einde van een rij, in 2006 gebouwde, woningen. Enige meters ten noorden van de woning van eisers ging verhard wegdek over in een zandpad. In het gebied ten noorden van het perceel stond een gebouw dat dienst deed als jeugdsoos.
Bij besluit van 25 maart 2013 is het bestemmingsplan Teuge 2012’ (hierna: het oude bestemmingsplan) vastgesteld. Dit plan bood mogelijkheden tot bebouwing van het gebied ten noorden van het perceel.
Bij besluit van 2 maart 2015 is het bestemmingsplan ‘Teuge-Oost’ (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Dit plan voorziet in de realisering van 85 woningen ten noordoosten van de huidige bebouwde kom van Teuge, waaronder acht aaneengebouwde woningen – met een goothoogte van 6 meter en een bouwhoogte van 9 meter – direct ten noorden van het perceel.
Eisers menen dat zij door de vaststelling en inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan schade hebben geleden, en dat verweerder die schade in ieder geval gedeeltelijk moet vergoeden. Daarom hebben eisers de aanvraag gedaan.
Verweerder heeft Thorbecke B.V. opdracht gegeven om te adviseren over de aanvraag van eiser. Thorbecke B.V. heeft haar bevindingen en conclusies neergelegd in een rapport gedateerd 3 mei 2016 (hierna: planschaderapport). In het planschaderapport is a. de relevante waarde van het perceel bepaald op € 290.000, b. het door eisers geleden planologisch nadeel op € 10.000 en c. het normaal maatschappelijk risico op 3% (wat neerkomt op een bedrag van € 8.700). Aldus is Thorbecke B.V. uitgekomen op een tegemoetkoming van (10.000 - 8.700 =) € 1.300.
Verweerder staat op het standpunt dat het planschaderapport een correct beeld geeft en op juiste wijze tot stand is gekomen. Dit standpunt heeft geleid tot het primaire en het bestreden besluit. Het bestreden besluit bevat tevens de afwijzing van het verzoek om vergoeding van kosten die eiser voor de inschakeling van deskundigen (hierna: deskundigenkosten) heeft gemaakt.
Omvang van het geding
2. Eisers zijn het niet eens met de conclusies van het planschaderapport en dus ook niet met de inhoud van het bestreden besluit. Zij hebben kritiek op a. de planvergelijking, b. de beslissing om het normaal maatschappelijk risico op 3% te bepalen en c. de weigering tot vergoeding van de deskundigenkosten.
Eisers willen dat de rechtbank het beroep gegrond verklaart en het bestreden besluit vernietigt, en uiteindelijk dat verweerder meer dan € 1.300 aan planschade moet betalen. Verder vinden eisers dat verweerder de door hem gemaakte proceskosten dient te vergoeden.
Wettelijk kader
3. Ingevolge artikel 6.1, eerste en tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) – voor zover hier van belang – kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een bestemmingsplan, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven.
Ingevolge artikel 6.2, eerste en tweede lid, van de Wro blijft de binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade – minimaal 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade – voor rekening van de aanvrager.
Planvergelijking
4.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het oude bestemmingsplan de mogelijkheid bood om direct ten noorden van het perceel bijgebouwen te realiseren. Op grond daarvan concludeert verweerder – in navolging van het planschaderapport – dat de mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan om woningen te bouwen op 4 meter afstand van en vóór de voorgevel van de woning van eisers, voor eisers hebben geleid tot een beperkt planologisch nadeel. Het betreft een beperkte aantasting van uitzicht en privacy, een geringe toename van licht- en geluidhinder en een verminderde situeringswaarde van de woning.
4.2.
Eisers betogen dat het oude bestemmingsplan geen mogelijkheid bood om direct ten noorden van het perceel bijgebouwen te realiseren. Ter ondersteuning van dit betoog hadden eisers aanvankelijk onder meer gewezen op de gebiedsaanduiding ‘Luchtvaartverkeerszone - 2’, maar dit argument hebben zij tijdens de zitting verlaten. Eisers zijn nog wel van mening dat de afwezigheid van woningen ten noorden van het perceel in de weg stond aan de realisering van bijgebouwen aldaar.
5.1.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft al diverse malen overwogen dat het bij de planvergelijking niet gaat om de situatie die indertijd feitelijk bestond, maar om de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden van de planologische regimes die met elkaar moeten worden vergeleken. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) en 4 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2242).
5.2.
Vervolgens constateert de rechtbank dat volgens het oude bestemmingsplan op het gebied direct ten noorden van het perceel bijgebouwen – met een goothoogte van 3 meter, een bouwhoogte van 5 meter en een oppervlakte van 50 m² – mochten worden gerealiseerd. Zie artikel 11.2, onder b, van de regels van het oude bestemmingsplan.
Eisers stellen op zichzelf terecht dat op het gebied direct ten noorden van het perceel geen woningen mochten worden gebouwd. Dit gebied had namelijk weliswaar de bestemming ‘Wonen’ (en de aanduiding ‘Erf’), maar ter plaatse was geen zogeheten ‘bouwblok’ ingetekend. Zie artikel 11, onder a sub 1, van de regels van het oude bestemmingsplan.
Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling heeft verweerder echter terecht betoogd dat voor de toepasselijkheid van de voorschriften van een bestemmingsplan de eigendom van een perceel niet van belang is. In dit verband heeft verweerder met juistheid gesteld dat het gebied direct ten noorden van het perceel kon worden betrokken bij een terrein – bijvoorbeeld aan het Zwanenpad – waarop wel een woning stond. In zo’n geval zou sprake zijn van een situatie waarin ter plaatse toch een bijgebouw kon worden gerealiseerd.
De rechtbank acht de kans op het ontstaan van die situatie – lees: de mogelijkheid tot legale bebouwing van het gebied direct ten noorden van het perceel – niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten. Gelet hierop is zij van oordeel dat verweerder de planologische mogelijkheden van het oude bestemmingsplan juist heeft gewaardeerd.
5.3.
Voor het overige hebben eisers geen kritiek op de planvergelijking geleverd. Daarom is de rechtbank van oordeel dat verweerder het planologisch nadeel wegens de vaststelling en inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op € 10.000 mocht bepalen.
Normaal maatschappelijk risico
6.1.
Verweerder bestempelt de bouw van 85 woningen ten noordoosten van de huidige bebouwde kom van Teuge als een planologische ‘inbreiding’ en daarmee als een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachting lag. Tegelijkertijd meent verweerder dat deze ontwikkeling slechts deels binnen de stedenbouwkundige structuur van Teuge past, doordat de geplande woningen niet in lijn liggen met de voorgevels van de reeds aanwezige woningen aan de Hessenweg. Verweerder vindt echter ook dat de ontwikkeling in kwestie past binnen het gemeentelijk ruimtelijk beleid, en dat de waardedaling van het perceel relatief niet heel zwaar (want slechts 3,45%) is. Al met al acht verweerder het redelijk om het normaal maatschappelijk risico te bepalen op 3%.
6.2.
Eiser betogen dat het hier gaat om een situatie die een normaal maatschappelijk risico van maximaal 2% rechtvaardigt. Ter onderbouwing van dit betoog stellen eisers dat de locatie in redelijkheid niet als een inbreidingslocatie is te kwalificeren. Verder voeren eisers aan dat diverse milieutechnische factoren – wegens de aanwezigheid van een jeugdsoos ter hoogte van de plek waar de 85 woningen moeten komen, en de nabijheid van een vliegveld – indertijd een belemmering vormden voor woningbouw ten noordoosten van de huidige bebouwde kom van Teuge. Daarnaast stellen eisers dat de beoogde ontwikkeling a. in strijd komt met het gemeentelijk ruimtelijk beleid, en b. leidt tot een aanzienlijke verandering van de stedenbouwkundige structuur ter plaatse.
7.1.
In haar uitspraken van onder meer 21 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1653) en
28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2543) heeft de Afdeling overwogen dat het bestuursorgaan bij het bepalen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico beschikt over beoordelingsruimte. Daarom is het, volgens de Afdeling, primair aan het bestuursorgaan om te beslissen over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico en aan de bestuursrechter om de motivering die beslissing te toetsen. In de ogen van de Afdeling mag de bestuursrechter het normaal maatschappelijk risico echter zelf bepalen als hij geen genoegen neemt met de motivering van het bestuursorgaan, binnen de grenzen van het door de eisende partij getrokken grenzen van het geding.
Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal maatschappelijk risico als drempel hanteert, gelden zwaardere eisen aan de motivering, zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 1 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2071) heeft overwogen.
De vraag of schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling – zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016, (ECLI:NL:RVS:2016:2572) – worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden, in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt onder meer betekenis toe aan a. de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past, b. de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en c. de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
Uit de actuele jurisprudentie van de Afdeling over planschade valt verder af te leiden dat woningbouw op een inbreidingslocatie binnen een bestaande dorpskern die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, in beginsel moet worden aangemerkt als een ontwikkeling die een normaal maatschappelijk risico ter hoogte van 5% rechtvaardigt, tenzij de schade voor de aanvrager zo zwaar is dat deze dat deze schade redelijkerwijs niet voor diens rekening kan worden gelaten.
7.2.
Onder verwijzing naar rechtsoverweging 6.2 van deze uitspraak constateert de rechtbank dat de beroepsgronden van eisers zich beperken tot de vraag of de mogelijkheid tot oprichting van 85 woningen kan worden aangemerkt als een ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past (a-criterium). Eisers hebben geen specifieke kritiek geleverd op de stellingen van verweerder over de afstand van het gebied waar de 85 woningen in kwestie zijn geprojecteerd tot het perceel (b-criterium) en evenmin over de aard en de omvang van het door de gewraakte ontwikkeling veroorzaakte nadeel (c-criterium).
7.3.
Het gebied waar de 85 woningen in kwestie zijn geprojecteerd, wordt begrensd door bestaande woningen (aan de west- en zuidzijde), sportvelden (aan de noordzijde) en een onverharde weg (aan de oostzijde). In het gebied zelf stond een gebouw dat dienst deed als jeugdsoos.
7.4.
Naar het oordeel kan het plangebied, gelet op de ligging van ervan, redelijkerwijs worden aangemerkt als een locatie waarvan (ook) in 2007 uit stedenbouwkundig en planologisch opzicht in de lijn der verwachtingen lag dat het zou worden bebouwd. Het gaat hier weliswaar niet om een echte inbreiding – dit is: de opvulling van een, binnen de bebouwde kom gelegen, braakliggend terrein dat aan alle zijden door bebouwing wordt omsloten – maar wel om een uitbreiding van de aanwezige bebouwing van het dorp Teuge die rechtstreeks aansluit bij wat ter plaatse reeds aanwezig is.
Dit wordt niet anders door de aanwezigheid van de (inmiddels gesloopte) jeugdsoos en evenmin door de nabijheid van een vliegveld. Wat betreft de jeugdsoos geldt dat de in de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ omschreven richtafstanden in 2007 weliswaar een belemmering voor woningbouw ter plaatse konden vormen, maar ook dat verweerder gemotiveerd mag afwijken van de betreffende richtafstanden, die immers slechts zijn te beschouwen als een advies aan gemeentebesturen. Ook was andere bebouwing dan woningen mogelijk. En al in 2007 stonden in de onmiddellijke nabijheid van het vliegveld diverse woningen, waaronder de woning van eiser en woningen die dichter bij de start- en landingsbaan lagen dan de 85 woningen die nu zijn voorzien. De aanwezigheid van de jeugdsoos noch de nabijheid van het vliegveld geven daarom aanknopingspunten dat bebouwing van de betrokken locatie niet te verwachten was.
7.5.
In 2007 was het gemeentelijk ruimtelijk beleid neergelegd in de nota ‘Ruimtelijke
toekomstvisie Voorst’ van 31 januari 2005. Op bladzijde 112 staat het volgende:
“In Teuge wordt een woningbouwprogramma van 95 woningen voorzien. Op korte termijn zal een deel van deze woningen worden gerealiseerd op locatie De Zwaan. Uitgangspunt is dat in Teuge compact wordt gebouwd grenzend aan de bestaande bebouwing ten noorden van de Rijksstraatweg. Wel leggen de contouren van het vliegveld de nodige beperkingen op. De beste uitbreidingsmogelijkheden liggen dan ook ten zuiden van de Rijksstraatweg. Hiermee in relatie staat een herinrichting van de Rijksstraatweg om de verkeersveiligheid te vergroten. In afwachting hierop wordt woningbouw voorzien ten westen van de kern. Aan de noordkant is bedrijvigheid voorzien, met name gerelateerd aan het vliegveld Teuge. Dit vliegveld zal haar banenstelsel op korte termijn verder uitbreiden naar het oosten.”
Uit deze tekst blijkt dat de gemeente Voorst in 2005 een voorkeur had voor woningbouw aan west- en zuidzijde van de huidige bebouwde kom van Teuge, maar niet dat zij toen woningbouw aan de noordoostzijde categorisch uitsloot. Verder constateert de rechtbank dat het nieuwe bestemmingsplan voldoet aan de beleidsmatige wens om a. de vergroting van de woningvoorraad te beperken tot 95, b. de bebouwde kom van Teuge zo compact mogelijk te houden en c. de nieuwe woningen te laten aansluiten op bestaande bebouwing.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat ook het gemeentelijk ruimtelijk beleid (zoals dit in 2007 gold) geen aanknopingspunten gaf dat bebouwing op deze locatie niet te verwachten was.
7.6.
De realisering van de 85 woningen in kwestie noodzaakt niet tot sloop van bestaande bebouwing en evenmin tot het verwijderen of verleggen van bestaande wegen. Het effect van de nieuwbouw blijft beperkt tot een verschuiving van de bebouwde kom in oostelijke richting. Onder die omstandigheden kan, naar het oordeel van de rechtbank, redelijkerwijs niet worden gesproken van een aanzienlijke verandering van de stedenbouwkundige structuur ter plaatse. In het verlengde hiervan is de rechtbank van oordeel dat de situatie waarover het nu gaat, niet valt te vergelijken met de situatie die heeft geleid tot de door eiser aangehaalde uitspraak van 21 januari 2016 (ECLI:NL:RBGEL:2016:253).
7.7.
Wat hiervoor is overwogen, leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder het normaal maatschappelijk risico op 3% mocht bepalen.
Deskundigenkosten
8. De gemachtigde van eiser heeft aan eiser kosten in rekening gebracht voor a. het indienen van een zienswijze over een concept van het planschaderapport en b. het verrichten van proceshandelingen tijdens de bezwaarfase. Eiser vindt dat verweerder die kosten aan hem moet vergoeden.
9.1.
Verweerder hoeft de kosten voor het indienen van een zienswijze niet aan eiser te vergoeden. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
In haar uitspraken van 8 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2148) en 11 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX1032) heeft de Afdeling onder meer overwogen dat a. het fungeren als deskundige en gemachtigde in dezelfde zaak onverenigbaar is met elkaar nu een deskundige in tegenstelling tot een gemachtigde geacht wordt onpartijdig te adviseren, en b. om die reden geen grond bestaat voor vergoeding van kosten die de gemachtigde in zijn hoedanigheid van deskundige heeft gemaakt.
Uit de gedingstukken leidt de rechtbank af dat Agteres de zienswijze in zijn hoedanigheid van rechtsgeleerde gemachtigde naar voren heeft gebracht, en niet in zijn hoedanigheid van onafhankelijk deskundige. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de zienswijze van
8 april 2016, het bezwaarschrift van 20 juli 2016 en het beroepschrift van 25 november 2016 tekstueel (nagenoeg) geheel met elkaar overeenstemmen.
Naar het oordeel van de rechtbank bestond voor eiseres echter geen noodzaak om zich al voorafgaand aan het primaire besluit te laten bijstaan door een rechtsbijstandverlener. Dit wordt bevestigd door de omstandigheid dat de zienswijze in kwestie niet heeft geleid tot aanpassing van het concept van het planschaderapport, en door het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit in stand kan blijven.
9.2.
Verweerder hoeft de kosten voor het verrichten van proceshandelingen in de bezwaarfase evenmin aan eiser te vergoeden. Verweerder heeft het primaire besluit namelijk – naar het oordeel van de rechtbank terecht – in stand gelaten. Daarom is niet voldaan aan de voorwaarden die artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht stelt.
Conclusie
10. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de door eiser tegen het bestreden besluit aangevoerde gronden niet slagen. Zij zal het beroep dan ook ongegrond verklaren. Dit betekent dat de rechtbank geen reden ziet om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiser in beroep heeft gemaakt.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Koenraad, voorzitter, mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. S.E.M. Lichtenberg, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.