Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/5451
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2018
in de zaak tussen
[eiseres] te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. F. van der Wielen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tielte Tiel, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten dat aan eiseres ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) met ingang van 27 maart 2017 een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden op niveau 1 wordt toegekend.
Bij besluit van 3 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2017. Voor eiseres zijn haar echtgenoot en haar gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. E.E. Schaake en mr. M.A. de Vries. Voorts zijn voor verweerder verschenen H. Eker en R. Kol.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
Eiseres, geboren op [geboortedatum] 1930, is bekend met astmatische bronchitis, een aandoening aan het botspier- en bindweefsel (artrose) en een aandoening aan het hart- en vaatstelsel. Eiseres woont sinds 1956 samen met haar echtgenoot (geboren in 1930) in een (bewerkelijke) eengezinswoning.
Eiseres heeft vanaf 31 augustus 2014 een indicatie voor huishoudelijke hulp (op niveau 1) voor 5½ uur per week.
1.2.
Op 15 februari 2017 heeft er tussen eiseres en de Wmo-consulent een ‘keukentafel-gesprek’ plaatsgevonden. Van het ‘keukentafelgesprek’ is een verslag gemaakt. Eiseres heeft na het ‘keukentafelgesprek’ een gesprek gehad met de zorgaanbieder RST Zorgverleners. Daarbij zijn afspraken gemaakt die zijn neergelegd in het huishoudelijk ondersteuningsplan.
1.3.
Eiseres heeft op 7 april 2017 bezwaar gemaakt. In het kader van de bezwarenprocedure heeft verweerder op 1 juni 2017 opnieuw een huisbezoek aan eiseres gebracht en is het huishoudelijk ondersteuningsplan op 5 juli 2017 aangevuld.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres op grond van haar beperkingen ondersteuning nodig heeft op het terrein van het zelfstandig uitvoeren van haar huishouden. Verweerder heeft zich daarbij – met een aanvulling op de eerdere motivering – op het standpunt gesteld dat geïndiceerd wordt in resultaat, uitgaande van individueel maatwerk, zodat er geen aanleiding bestaat om in uren te indiceren. Er bestaat, volgens verweerder, in dat geval evenmin aanleiding om objectief en onafhankelijk onderzoek te verrichten naar de activiteiten en de frequentie die nodig is voor het bereiken van het resultaat ‘schoon en leefbaar huis’.
3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij door de nieuwe wijze van indiceren, te weten indiceren in resultaat en niet meer in uren, niet meer (voldoende) wordt gecompenseerd. In de praktijk ontvangt zij nog maar 3 uur huishoudelijke hulp per week waar zij voorheen nog 5½ uur per week ontving. Het toegekende urenaantal, zo stelt eiseres, wijkt fors – en bij gebreke aan een objectieve maatstaf ten onrechte – af van de oude indicatie. Verweerder indiceert in het besluit slechts een resultaat en vermeldt daarbij niet, zoals verweerder volgens vaste rechtspraak wel zou behoren te doen, welke activiteiten moeten worden verricht om het geïndiceerde resultaat te bereiken, met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden en hoeveel tijd daarvoor (per activiteit) nodig is. Deze aspecten worden ook niet in het ondersteuningsplan opgenomen, althans het aspect ‘tijd’ wordt niet in het besluit of het ondersteuningsplan genoemd.
Verder stelt eiseres dat verweerder het bepalen van de hoeveelheid zorg ten onrechte heeft overgelaten aan de zorgaanbieder. Eiseres kan de omvang van de zorg niet afleiden uit het besluit en is afhankelijk van de verdeling die de zorgaanbieder vervolgens toepast. Eiseres kan daardoor in de situatie terechtkomen dat zij noch bij verweerder, noch bij de zorgaanbieder kan klagen als het te bereiken resultaat, een schoon en leefbaar huis, niet wordt bereikt. Daar komt bij dat de zorgaanbieder al diverse keren heeft aangegeven dat de huidige indicatie niet toereikend is en dat het huis daardoor vervuilt, zodat het resultaat ‘schoon en leefbaar huis’ niet wordt bereikt.
Tot slot stelt eiseres dat verweerder ten onrechte niet alle ruimtes (de kelder, de rustkamers en de linnenkamer) die zij gebruikt als leefruimte heeft aangemerkt, zodat die ruimtes niet schoongemaakt worden. Het resultaat ‘schoon en leefbaar huis’ wordt dan ook niet bereikt.
4. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting het bestreden besluit nader toegelicht. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat zijn werkwijze strookt met hetgeen de Centrale Raad van beroep (CRvB) ten aanzien van het indiceren op resultaat heeft beslist, nu niet alleen wordt geïndiceerd op resultaat (schoon en leefbaar) maar in (het huishoudelijk ondersteuningsplan dat onderdeel is van) de beschikking ook staat vermeld welke werkzaamheden verricht moeten worden en met welke frequentie.
Juist door het niet noemen van uren in de beschikking kan beter maatwerk worden geleverd, aldus verweerder. De uitvoering van de werkzaamheden berust bij de zorgaanbieder, die daarvoor tijd ‘reserveert’. De gedachte is, zo stelt verweerder, dat de zorgaanbieder door deze wijze van indiceren de van verweerder ontvangen gelden kan middelen over alle adressen waar de zorgaanbieder binnen de gemeente zorg verleent. Daarbij is van belang dat het college de rechten en plichten vaststelt. Verweerder bepaalt in eerste instantie of een maatwerkvoorziening moet worden verstrekt en, zo ja, welke werkzaamheden moeten worden verricht, waarna de frequentie door de cliënt en de zorgaanbieder in het ondersteuningsplan wordt geïnventariseerd. De Wmo-consulent bepaalt vervolgens of het ondersteuningsplan akkoord is en brengt zo nodig wijzigingen aan, waarna de indicatie door verweerder wordt toegekend.
Als er klachten zijn over de uitvoering van het huishoudelijk ondersteuningsplan dan kan eiseres daarvoor terecht bij de zorgaanbieder. Als eiseres er dan niet uitkomt met de zorgaanbieder, dan bemiddelt verweerder. Eiseres zal in dat geval wel moeten onderbouwen waarom het resultaat ‘schoon en leefbaar huis’ niet wordt bereikt. Dat is voor verweerder nu niet duidelijk.
Verweerder heeft de kelder (met uitzondering van de koelkast), de twee rustkamers en de linnenkamer niet aangemerkt als (essentiële) leefruimtes die vallen onder de definitie ‘schoon en leefbaar huis’. Bovendien wordt van die ruimtes nauwelijks gebruik gemaakt. Daarnaast verwacht verweerder dat cliënten medewerking verlenen aan een zo efficiënt mogelijke ondersteuning, dit betekent dat van eiseres bijvoorbeeld mag worden verwacht dat zij de computer van de rustkamer naar de woonkamer verplaatst.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1.
Verweerder heeft aan eiseres een maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp niveau 1 toegekend, daarbij heeft verweerder een resultaat (‘schoon en leefbaar huis’) geïndiceerd. In geschil is of deze maatwerkvoorziening een passende bijdrage levert om de beperkingen in de zelfredzaamheid van eiseres in het doen van het huishouden te compenseren.
5.2.
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 verstaat onder het begrip ‘maatwerkvoorziening’ (een) op de behoeften van, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen.
Artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. Het plan beschrijft de beleidsvoornemens voor de door het college te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
Artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. De gemeenteraad van Tiel heeft ter uitvoering hiervan de Verordening maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: de Verordening) en het Besluit maatschappelijke ondersteuning Tiel 2015 vastgesteld.
Artikel 2.3.1 van de Wmo bepaalt dat het college er zorg voor draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
In artikel 6, tweede lid, van de Verordening is opgenomen dat bij het verstrekken van een maatwerkvoorziening in natura in de beschikking in ieder geval wordt vastgelegd welke de te verstrekken voorziening is en wat het beoogde resultaat daarvan is.
Bij besluit van 10 januari 2017 van verweerder is ingestemd met het (tweede) ‘Addendum Voorzieningenovereenkomst Huishoudelijke Ondersteuning’ waarin – onder meer – is opgenomen dat bij toewijzing van een Wmo maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning wordt overgegaan tot resultaat (product) financiering per 1 januari 2017.
5.3.
Uit de rechtspraak van de CRvB, in het bijzonder de uitspraak van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, volgt niet dat resultaatgericht indiceren nimmer mogelijk is. Wel is daarbij als vereiste gesteld dat in de besluitvorming of de beleidsregels van het college inzicht wordt gegeven op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van het resultaat (‘schoon en leefbaar huis’) en hoe daarmee een als compensatie te kwalificeren resultaat bij de uitvoering van de huishoudelijke hulp kan worden verkregen. Anders gezegd, het college moet zowel ten aanzien van het te behalen resultaat als ten aanzien van de wijze waarop het resultaat moet worden bereikt een duidelijke en objectief verifieerbare maatstaf hanteren op basis waarvan getoetst kan worden of de cliënt voldoende wordt gecompenseerd in zijn beperkingen ten aanzien van het doen van het huishouden. Dit is door de CRvB nog eens herhaald in de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633.
5.4.
Het standpunt van verweerder dat in het bestreden besluit voldoende duidelijk is omschreven dat de maatwerkvoorziening die aan eiseres is verstrekt een passende bijdrage levert aan haar zelfredzaamheid kan de rechtbank niet volgen. Een maatstaf zoals hierboven is bedoeld, ontbreekt. Verweerder heeft geen kenbaar beleid vastgesteld en evenmin is sprake van een vaste gedragslijn aan de hand waarvan de omvang van de huishoudelijke ondersteuning wordt bepaald.
Voorts ontbreekt een afdoende concrete definitie van het te verwachten resultaat. Niet duidelijk is wat wordt bedoeld met een ‘schoon en leefbaar huis’. Dat verweerder daaronder kennelijk verstaat dat ‘de woning niet vervuilt en periodiek schoon moet worden gemaakt om zo een gemiddeld aanvaard basisniveau van schoon te realiseren’, is naar het oordeel van de rechtbank geen voldoende concrete en objectieve invulling van het te verwachten resultaat. Er is, anders gezegd, geen sprake van een objectief te meten resultaat.
Ook heeft verweerder onvoldoende concreet gemaakt op welke wijze invulling wordt gegeven aan de toegekende maatwerkvoorziening. Niet duidelijk is wat de omvang van de huishoudelijke hulp is die aan eiseres is toegekend.
Dat wordt naar het oordeel van de rechtbank niet anders doordat in het huishoudelijk ondersteuningsplan dat onderdeel uitmaakt van het besluit de vertrekken die moeten worden schoongemaakt en de frequentie waarmee dit moet gebeuren, zijn vermeld. De rechtbank overweegt dat ook hierin geen voldoende toetsbare maatstaf is gelegen om te bepalen of er sprake is van een voldoende compenserende voorziening.
Het enkel vermelden van de schoon te houden vertrekken en de frequentie zonder tijdsindicatie of andere concrete, objectieve en meetbare indicatoren biedt naar het oordeel van de rechtbank te weinig aanknopingspunten om te bepalen of het resultaat, een schoon en leefbaar huis, zal worden bereikt. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat dit wel het geval is wanneer de omvang van de indicatie in tijd is vastgesteld op basis van objectief onderzoek uitgevoerd door derden die geen belang hebben bij de uitkomst daarvan. Het voorgaande brengt mee dat niet kan worden getoetst of deze maatwerkvoorziening een passende bijdrage levert aan het opheffen van de beperkingen in de zelfredzaamheid van eiseres. Verweerder voldoet daarmee niet aan de verplichting als bedoeld in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015.
5.5.
Daar komt bij dat – zoals volgt uit het collegebesluit van 10 januari 2017 – de feitelijke invulling van de maatwerkvoorziening op activiteitenniveau door de cliënt en de zorgaanbieder plaatsvindt. De frequentie van de werkzaamheden wordt realiter vastgesteld door de zorgaanbieder en niet door verweerder. Het moet er daarom voor worden gehouden dat verweerder een deel van de vaststelling van de rechten en plichten van de cliënt heeft overgedragen aan de aanbieder. Nu niet gebleken is van een daartoe strekkend mandaat bedoeld in artikel 2.6.3 van de Wmo 2015 heeft verweerder de besluitvorming ten onrechte (deels) uit handen gegeven. Dat klemt des te meer omdat een duidelijke maatstaf voor wat betreft de normering ontbreekt. Dat verweerder achteraf nog een formele controle verricht van en zo nodig wijzigingen aanbrengt in het ondersteuningsplan alvorens het besluit wordt afgegeven, maakt dat niet anders. Immers, door verweerder wordt – met het inventariserend keukentafelgesprek – geen deugdelijk onderzoek uitgevoerd naar de omvang van de ondersteuningsbehoefte.
5.6.
De rechtbank acht tot slot nog van belang dat in onderhavig geval de uitvoering van de maatwerkvoorziening in vergaande mate samenhangt met de bedrijfsvoering van de aanbieder. Gelet op de indicatie in resultaten en de op verweerder rustende resultaats-verplichting had het op de weg van verweerder gelegen controle op de uitvoering van de werkzaamheden op een afdoende manier te borgen. Ter zitting is echter gebleken dat controle door verweerder van de uitvoering van de werkzaamheden door de aanbieder in beginsel niet plaatsvindt. Dat klemt des te meer nu als niet weersproken vast staat dat, ook al is er aan eiseres een zwaardere indicatie toegekend, de zorgaanbieder niet meer zorg verleent. Anders gezegd, de zorgaanbieder komt nog steeds maar 3 uren per week voor schoonmaak en wasverzorging waardoor het huis niet schoner wordt.
5.7.
Uit het voorgaande volgt dat niet kan worden vastgesteld of eiseres door de bij het bestreden besluit II toegekende maatwerkvoorziening (voldoende) wordt gecompenseerd ten aanzien van haar beperkingen in haar zelfredzaamheid. Dat brengt met zich dat het beroep van eiseres gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe het volgende.
Als onweersproken staat vast dat de beperkingen van eiseres ten opzichte van augustus 2014 niet zijn afgenomen.
In navolging van de CRvB (onder meer de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633) zal de rechtbank uitgaan van de normen zoals neergelegd in het Indicatieprotocol van het CIZ.
Ten aanzien van de linnenkamer en de kelder overweegt de rechtbank dat, hoewel eiseres hier niet dagelijks (vele uren) verblijft, zich in deze ruimtes wel zaken bevinden waarvan het van belang is dat deze, vanwege de astmatische klachten van eiseres, zoveel als mogelijk stofvrij blijven. Deze beide ruimtes zijn, evenals de wasruimte op de zolder (zoals overwogen in de Memo Wmo van 14 juli 2017) dan ook aan te merken als essentiële leefruimtes en zullen dan ook (periodiek) schoongemaakt moeten worden.
Anders dan eiseres stelt, kunnen de rustruimtes niet tot de essentiële leefruimtes worden gerekend. Van eiseres mag worden verwacht dat zij haar medewerking verleent aan een zo efficiënt mogelijke ondersteuning door het treffen van (eenvoudige) maatregelen in de woning, zoals bijvoorbeeld het verplaatsen van de computer van de rustkamer naar de woonkamer.
Gezien het voorgaande zal de rechtbank aan eiseres, overeenkomstig de op 26 augustus 2014 verstrekte indicatie, een indicatie toekennen van 5,5 uur per week voor huishoudelijke hulp (waaronder begrepen de wasverzorging).
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- kent eiseres huishoudelijke hulp toe voor 5,5 uur per week en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het griffierecht vergoedt ten bedrage van € 46,00;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzitter, mr. S.W. van Osch - Leysma en mr. E.C.E. Marechal, rechters, in tegenwoordigheid van mr. K.V. van Weert, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 11 januari 2018
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.