Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Zutphen
Bestuursrecht
zaaknummer: 18/6355
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2019
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, te Amstelveen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de halfwezenuitkering van eiseres per 1 oktober 2013 beëindigd.
Bij besluit van 23 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2019. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Marijnissen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres heeft na het overlijden van haar partner door een auto-ongeval op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) vanaf november 2001 een nabestaanden- en een halfwezenuitkering ontvangen. Vanaf september 2008 is haar nabestaandenuitkering beëindigd omdat zij is gaan samenwonen met haar nieuwe partner. Haar halfwezenuitkering is voortgezet. Eiseres heeft tot januari 2013 samengewoond met haar nieuwe partner. Vanaf januari 2010 heeft eiseres 18 uur per week gewerkt.
2. In het primaire besluit heeft verweerder de halfwezenuitkering van eiseres per 1 oktober 2013 beëindigd, omdat de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de Anw zijn komen te vervallen. Hiermee zijn de lopende halfwezenuitkeringen per 1 oktober 2013 afgeschaft.
3. Verweerder heeft in het bestreden besluit het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft hier aan ten grondslag gelegd dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in de uitspraken van 11 maart 2016 en 3 februari 2017 heeft geoordeeld dat de afschaffing van de halfwezenuitkering in het algemeen proportioneel is en dat slechts sprake is van een ongerechtvaardigde inmenging op het recht op ongestoord genot van eigendom zoals bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) als de individuele betrokkene door de afschaffing een onevenredig zware last draagt. [1] Volgens verweerder is hier in het geval van eiseres geen sprake, zodat zij geen recht heeft op een compensatie in de vorm van een eenmalige uitkering.
4. Eiseres stelt in beroep dat de beëindiging van de halfwezenuitkering in haar geval tot een onevenredig zware last leidt en dat zij hierdoor recht heeft op een eenmalige uitkering als compensatie. Zij stelt dat er onvoldoende rekening is gehouden met haar persoonlijke omstandigheden. Zij vindt het niet eerlijk dat zij niet financieel wordt gecompenseerd voor het wegvallen van de halfwezenuitkering, enkel en alleen omdat zij niet invalide is en geen problematische schulden heeft.
5. Voor het wettelijk kader en het beoordelingskader verwijst de rechtbank naar de hierboven genoemde uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 11 maart 2016 en
3 februari 2017.
6. Niet in geschil is dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde beëindiging van de halfwezenuitkering van eiseres per 1 oktober 2013 bij wet is voorzien. Ook niet in geschil is dat de inmenging in het eigendomsrecht van eiseres een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en in het algemeen niet kan leiden tot een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (bij het EVRM). In deze procedure is wel in geschil of door de beëindiging van de halfwezenuitkering bij eiseres sprake is van
‘an individual and excessive burden’ (een onevenredig zware last) en daardoor sprake is van schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. De vraag of er sprake is van een onevenredig zware last moet volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van geval tot geval worden beoordeeld op basis van een deugdelijk individueel feitenonderzoek. [2]
‘an individual and excessive burden’ (een onevenredig zware last) en daardoor sprake is van schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. De vraag of er sprake is van een onevenredig zware last moet volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van geval tot geval worden beoordeeld op basis van een deugdelijk individueel feitenonderzoek. [2]
7. Om te beoordelen of er in de individuele situatie van eiseres sprake is van een onevenredig zware last door de afschaffing van de halfwezenuitkering heeft verweerder feitenonderzoek gedaan en daarbij conform een interne werkinstructie met een stappenplan onderzocht of eiseres voldoende financiële en persoonlijke draagkracht heeft. Verweerder erkent dat eiseres onvoldoende financiële draagkracht heeft omdat haar inkomen per oktober 2013 (de peildatum) minder bedraagt dan 90% van het wettelijk minimumloon. Volgens verweerder heeft eiseres wel voldoende persoonlijke draagkracht, omdat zij geen kwetsbaar persoon is doordat zij niet invalide of arbeidsongeschikt is en ook geen problematische schulden heeft. Daarnaast vindt verweerder in het kader van de persoonlijke draagkracht dat het voor eiseres niet evident moeilijk was om meer uren betaalde arbeid te vinden om de last van de afschaffing van de halfwezenuitkering te kunnen opvangen. Omdat de persoonlijke draagkracht van eiseres als voldoende is beoordeeld, heeft verweerder zich conform de werkinstructie op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een onevenredig zware last en aldus dat eiseres geen recht heeft op een compensatie in de vorm van een eenmalige uitkering. Volgens die werkinstructie is voor het aannemen van een onevenredige zware last vereist dat op de peildatum oktober 2013 zowel de financiële als de persoonlijke draagkracht van de betrokkene onvoldoende is. Alleen in dat geval bestaat er recht op een eenmalige uitkering vanwege een onevenredig zware last door de afschaffing van de halfwezenuitkering.
8. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven dat de interne werkinstructie een invulling is van wat verweerder verstaat onder het begrip onevenredig zware last in het kader van de afschaffing van de halfwezenuitkering. Deze werkinstructie is niet in een beleidsregel vastgelegd maar betreft wel een vaste gedragslijn. De werkinstructie is volgens verweerder gebaseerd op de uitspraken van het EHRM van 13 december 2016, nr. 53080/13 en 7 maart 2017, nr. 8263/15 en de eerdergenoemde uitspraken van de CRvB van 11 maart 2016 en 3 februari 2017.
9. Beoordeeld moet worden of verweerder op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat in het geval van eiseres geen sprake is van een onevenredig zware last.
10. De uitleg van verweerder van het begrip onevenredig zware last komt erop neer dat voor een compensatie op grond van een onevenredig zware last vereist is een onvoldoende financiële draagkracht en een onvoldoende persoonlijke draagkracht bij de betrokkene. Verweerder maakt daarmee onderscheid in twee soorten draagkracht. Niet in geschil is dat eiseres voldoet aan de voorwaarde dat haar financiële draagkracht onvoldoende is. Over de mee te wegen aspecten en het daar aan toe te kennen gewicht in het kader van de persoonlijke draagkracht bestaat onenigheid. Bij de beoordeling van de persoonlijke draagkracht onderzoekt verweerder of er sprake is van een kwetsbaar persoon. Verweerder beschouwt invalide personen en personen met problematische schulden als kwetsbare personen. Daarnaast betrekt verweerder bij de persoonlijke draagkracht de mogelijkheden van de betrokkene om (meer uren) betaalde arbeid te verrichten.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte problematische schulden betrekt onder de persoonlijke draagkracht in plaats van onder de financiële draagkracht. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat persoonlijke omstandigheden niet zonder meer los kunnen worden gezien van financiële omstandigheden. De strikte scheiding die verweerder aanbrengt tussen financiële en persoonlijke draagkracht acht de rechtbank dan ook niet juist. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat deze opsomming in de werkinstructie bij de persoonlijke draagkracht niet limitatief is en dat er ook andere persoonlijke omstandigheden kunnen bestaan waardoor iemand een kwetsbaar persoon is en dus onvoldoende persoonlijke draagkracht heeft. Vast staat dat eiseres niet invalide of arbeidsongeschikt is en ook geen problematische schulden heeft. Hoewel verweerder erkent dat in de werkinstructie niet limitatief is geregeld wie kwetsbare personen zijn, heeft verweerder bij eiseres geen onderzoek gedaan naar de mogelijke aanwezigheid van andere relevante persoonlijke omstandigheden. Volgens de rechtbank blijkt uit de eerdergenoemde rechtspraak van het EHRM dat bij de beoordeling van het bestaan van een onevenredig zware last alle relevante omstandigheden moeten worden meegewogen. Nu vast staat dat verweerder in dit geval niet kenbaar heeft onderzocht of en gemotiveerd dat er geen andere relevante (persoonlijke) omstandigheden zijn bij de beoordeling van het onderdeel persoonlijke draagkracht, is het bestreden besluit reeds hierom onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en gemotiveerd. Ook ter zitting heeft verweerder dit niet alsnog kunnen motiveren. Gelet hierop is het beroep gegrond en zal de rechtbank het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen.
11. Bij de beoordeling of er in dit individuele geval sprake is van een onevenredig zware last moet volgens de rechtbank het volgende in acht worden genomen. De beëindiging van de halfwezenuitkering per 1 oktober 2013 heeft geleid tot een substantieel inkomensverlies voor eiseres. Dit inkomensverlies had een grote impact op eiseres. Verweerder erkent dit ook door de financiële draagkracht van eiseres per die datum als onvoldoende aan te merken. In de kern gaat het om de vraag of het wegvallen van de halfwezenuitkering voor eiseres een onevenredig zware last oplevert. Daarbij moet onder meer worden gekeken naar de feitelijke (on)mogelijkheden van eiseres om dit inkomensverlies op een andere manier te compenseren. Beoordeeld moet worden of van eiseres redelijkerwijs kan worden verlangd om dit inkomensverlies zelf op te vangen. Alle relevante omstandigheden moeten daarbij worden betrokken.
12. In dat kader acht de rechtbank van belang dat eiseres onweersproken heeft gesteld dat zij een laag opgeleide vrouw van gevorderde leeftijd is met weinig kansen op de arbeidsmarkt. Verweerder heeft evenmin weersproken dat eiseres vanaf het wegvallen van de halfwezenuitkering tevergeefs heeft geprobeerd om meer uren te werken. Zij werkte op dat moment 18 uren per week in de catering. Eiseres heeft onbestreden gesteld dat zij zeer regelmatig heeft gesolliciteerd binnen haar eigen sector, maar ook daarbuiten om meer inkomen te genereren. Zij is steeds afgewezen omdat zij niet gekwalificeerd was of vanwege haar leeftijd. Dat zijn omstandigheden die buiten haar macht liggen. Dat geldt ook voor de destijds bestaande economische crisis die haar bemoeilijkte om meer uren te werken of een andere baan te bemachtigen. Dat de economische crisis een algemene omstandigheid is die in het geheel niet kan worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een onevenredig zware last, volgt de rechtbank niet. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat eiseres ook geen tot haar beschikking staand vermogen of andere inkomsten had om haar inkomensverlies door het wegvallen van de halfwezenuitkering te compenseren. Zij kwam naar eigen zeggen ook niet in aanmerking voor bijstand omdat zij nog voordat de halfwezenuitkering was beëindigd de verzekeringsuitkering voor de minderjarige kinderen vanwege het overlijden van hun vader via een BEM-clausule had vastgelegd tot de meerderjarigheid van de kinderen. Hoewel de schuldenproblematiek van eiseres niet als problematisch kan worden aangemerkt, is niet betwist dat zij aan het eind van elke maand rood stond en dat zij dus structureel moeite had om financieel staande te blijven.
13. De rechtbank concludeert dat gelet op de hiervoor genoemde als niet weersproken vaststaande feiten en omstandigheden in dit concrete geval sprake is van een onevenredig zware last voor eiseres door het inkomensverlies vanwege het wegvallen van de halfwezenuitkering. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat de beëindiging van de halfwezenuitkering zonder toekenning van een compensatie in de vorm van een eenmalige uitkering in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Dit betekent dat verweerder aan eiseres conform zijn werkinstructie een eenmalige uitkering als compensatie moet toekennen. De rechtbank is niet in staat om zelf de hoogte van het compensatiebedrag vast te stellen, zodat zij niet zelf in de zaak kan voorzien. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal verweerder de omvang van het compensatiebedrag moeten vaststellen.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten.
De rechtbank bepaalt deze kosten op nihil, omdat eiseres niet is bijgestaan door een professionele gemachtigde. Van overige door eiseres gemaakte en voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht groot € 46,- aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres, bepaald op nihil.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. van Schagen, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. E.C.E. Marechal, rechters, in tegenwoordigheid van mr. H. Siragedik, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 23 juli 2019
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.