Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/1561
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres], te [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. B. Oudenaarden),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brummen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het planschadeverzoek van eisers afgewezen.
Bij besluit van 1 maart 2019, verzonden op 5 maart 2019, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard en conform het advies van de commissie bezwaarschriften aan de compensatie in natura een termijn gekoppeld.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2019. [eiser] is verschenen, bijgestaan door gemachtigde mr. B. Oudenaarden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door ing. M. Harkema.
Overwegingen
1. Eisers zijn eigenaar van het perceel [locatie] te [woonplaats]. Op dit perceel staat één woning.
Op 26 augustus 2017 hebben eisers verzocht om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van de vaststelling van het bestemmingsplan “Wilhelminapark – Palisiumpark” en “Partiële hervaststelling bestemmingsplan Wilhelminapark – Palisiumpark” (hierna samen: het nieuwe bestemmingsplan). Op de plankaart van het nieuwe bestemmingsplan is de aanduiding “geluidzone – industrie” opgenomen, en in artikel 17.1 van de planregels staat het volgende:
“Op de gronden ter plaatse van de gebiedsaanduiding "Geluidzone – Industrie" mogen geluidsgevoelige bouwwerken en/of terreinen, niet aanwezig zijn tenzij reeds bestaand.”
In artikel 1 is Pro “bestaand” als volgt gedefinieerd:
“bij bebouwing: zoals aanwezig op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, dan wel mag worden gebouwd krachtens een voor dat tijdstip aangevraagde vergunning;
(…).”
Volgens eisers kan door de geluidzone die in dit nieuwe bestemmingsplan is opgenomen – en het daarin opgenomen bouwverbod – op het oostelijke deel van het perceel (hierna: bouwperceel A) en het zuidwestelijke deel van het perceel (hierna: bouwperceel B) niet langer een tweede en derde woning worden gebouwd.
Voorheen gold voor het perceel het bestemmingsplan “Eerbeek - Wilhelminapark” uit 1974 (hierna: het oude bestemmingsplan). In dit bestemmingsplan was geen bouwverbod in verband met een geluidzone opgenomen.
2. Verweerder heeft Tog Nederland Zuid B.V. (hierna: Tog) gevraagd om een planschadeadvies uit te brengen. In het planschadeadvies van 13 april 2018 heeft Tog een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe bestemmingsplan. Uit de planvergelijking heeft Tog de conclusie getrokken dat het nieuwe bestemmingsplan voor wat betreft de woonbestemming zelf vergelijkbare bouw- en gebruiksmogelijkheden kent.
Voor wat betreft de gevolgen van de geluidzone voor bouwperceel A geeft Tog aan dat op 13 februari 2013 een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een woning op dit perceel. Deze vergunde woning dient volgens Tog aangemerkt te worden als een bestaand geluidsgevoelig bouwwerk. Omdat de geluidzone niet in de weg staat aan realisering van deze woning, kan op bouwperceel A een woning worden gebouwd en is geen sprake van een planologisch nadeliger situatie, aldus Tog.
Voor wat betreft bouwperceel B geeft Tog aan dat het nieuwe bestemmingsplan leidt tot een beperking van de bouwmogelijkheden, nu ter plaatse niet langer een woning kan worden gebouwd. Tog concludeert daarom dat het nieuwe bestemmingsplan heeft geleid tot een nadeliger positie voor eisers ten opzichte van het oude bestemmingsplan. Als gevolg hiervan is de waarde van bouwperceel B op de peildatum gedaald van € 380.000 naar € 30.000, zodat sprake is van een waardevermindering van € 350.000.
Volgens Tog is deze schade anderszins verzekerd zodra het (paraplu)bestemmingsplan “Eerbeek”, dat is vastgesteld op 15 maart 2018, rechtskracht verkrijgt. In dit bestemmingsplan is een gewijzigde regeling voor bouwen binnen de geluidzone opgenomen. Deze aangepaste regeling maakt volgens Tog het oprichten van een woning op bouwperceel B weer mogelijk. Tog benadrukt wel dat als het bestemmingsplan geen doorgang kan vinden, dat dan alsnog overgegaan moet worden tot uitbetaling van het volledige schadebedrag onder vermeerdering van de wettelijke rente.
Verweerder heeft dit advies aan het primaire besluit ten grondslag gelegd.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit onder aanvulling van de motivering in stand gelaten, en onder het kopje “Aanvulling motivatie” het volgende overwogen:
“Op advies van de bezwaarschriftencommissie is in die aanvullende motivatie tevens voorzien in het noemen van een termijn van 2 jaar na bekendmaking van deze beslissing op bezwaar waarbinnen de schade alsnog vergoed zal worden, indien er geen zicht is op het planologische mogelijk maken van de wegbestemde bouwmogelijkheid.”
Bouwperceel A: planologisch nadeel?
4.1.
Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken. [1]
4.2.
Eisers betogen dat het nieuwe bestemmingsplan voor wat betreft bouwperceel A leidt tot een planologisch nadeliger situatie en daardoor tot een waardevermindering, omdat op grond van het nieuwe bestemmingsplan slechts het op 13 februari 2013 vergunde bouwplan gerealiseerd kan worden. Volgens eisers worden met dit relatief kleine bouwplan de maximale planologische mogelijkheden niet benut en is het perceel onverkoopbaar doordat slechts dit bouwplan kan worden gerealiseerd.
4.3.
Verweerder heeft in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften, overwogen dat eisers er zelf voor hebben gekozen om een aanvraag voor dit bouwplan in te dienen. Dat het bouwperceel met dit bouwplan onverkoopbaar is, kan verweerder niet worden aangerekend.
4.4.
De rechtbank overweegt als volgt.
In de planvergelijking dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de maximale bouwmogelijkheden op grond van het oude en het nieuwe bestemmingsplan.
Onder het oude bestemmingsplan kon op bouwperceel A een vrijstaande woning worden gebouwd met een goot- en bouwhoogte van respectievelijk 6 meter en 12 meter en een oppervlakte die werd beperkt door een bebouwingspercentage van 25 %. In het nieuwe bestemmingsplan is deze bouwmogelijkheid door de regeling voor de geluidzone beperkt tot één bouwplan, namelijk het bouwplan dat is vergund op 13 februari 2013.
Naar het oordeel van de rechtbank kon Tog gelet op de gewijzigde bouwmogelijkheden niet volstaan met de motivering dat er geen planologisch nadeel is omdat op bouwperceel A nog steeds een woning kon worden gebouwd. Dat een woning kan worden gebouwd zegt immers niets over een (mogelijke) beperking van de bouwmogelijkheden van het bouwperceel, en daaruit voortvloeiend planologisch nadeel. In het advies had moeten worden onderzocht of er sprake is van een vermindering van de bouwmogelijkheden, en daarmee van planologisch nadeel en een waardevermindering.
Dat eisers een omgevingsvergunning voor een ander (groter) bouwplan hadden kunnen aanvragen dat wel verkoopbaar is, acht de rechtbank in het kader van de voorliggende planvergelijking niet van belang. Ook als eisers een groter bouwplan vergund hadden gekregen, dan had nog steeds moeten worden beoordeeld of dit grotere bouwplan een verslechtering vormde ten opzichte van de bouwmogelijkheden uit oude bestemmingsplan.
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank derhalve onvoldoende gemotiveerd dat voor wat betreft bouwperceel A geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie, en dat geen sprake is van een waardevermindering van het perceel door het specifiek bestemmen van het vergunde bouwplan.
De beroepsgrond slaagt.
Bouwperceel B: compensatie in natura door bestemmingsplan “Eerbeek”?
5. Het bestemmingsplan “Eerbeek” vormt voor het perceel van eisers een paraplu-bestemmingsplan, waarbij de onderliggende woonbestemming uit de bestemmingsplannen “Wilhelminapark – Palisiumpark” en “Partiële hervaststelling bestemmingsplan Wilhelminapark – Palisiumpark” in stand blijft.
In artikel 31.1 is een aangepaste regeling voor de geluidzone opgenomen. Deze luidt als volgt:
“In afwijking van het bepaalde voor de ter plaatse voorkomende bestemmingen zijn geluidgevoelige objecten binnen de 'geluidzone - industrie' uitsluitend toegestaan, indien wordt voldaan aan de wettelijke voorkeursgrenswaarde of een verkregen hogere grenswaarde op grond van de Wet geluidhinder.”
Ter hoogte van bouwperceel B is op de plankaart naast de aanduiding “geluidzone – industrie” tevens de aanduiding “milieuzone – geurzone 2” opgenomen, met daaraan gekoppeld de volgende regels:
“31.4.1 Aanduidingsomschrijving
Ter plaatse van de aanduiding 'milieuzone – geurzone 2' zijn de gronden, behalve voor de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming van het woon- en leefklimaat in verband met de aanwezigheid van geurhinderveroorzakende inrichtingen.
31.4.2
Bouwregels
In afwijking van het bepaalde bij de daar voorkomende bestemmingen, mogen geen nieuwe geurgevoelige objecten van categorie A worden opgericht.
31.4.3
Afwijken van de bouwregels
Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
a. artikel 31.4.2 voor het bouwen van vervangende nieuwbouw overeenkomstig de daar voorkomende bestemmingen, met dien verstande dat:
1. vervangende nieuwbouw alleen is toegestaan indien er technische maatregelen ter beperking van geuroverlast worden getroffen aan het geurgevoelige object;
b. artikel 31.4.2 voor het bouwen van nieuwe geurgevoelige objecten overeenkomstig de daar voorkomende bestemmingen, indien:
1. er compenserende maatregelen getroffen worden die bestaan uit het verplaatsen van geurgevoelige objecten uit de aanduiding 'milieuzone - geurzone 2' en buiten de aanduiding 'milieuzone - geurzone 1' of;
2. er technisch compenserende maatregelen ter beperking van geuroverlast worden getroffen aan het geurgevoelige object.”
6.1.
Eisers betogen dat verweerder met het bestemmingsplan “Eerbeek” de schade niet anderszins heeft verzekerd. Volgens eisers geldt nog steeds een bouwverbod als gevolg van de geluidzone omdat geen hogere grenswaarde is vastgesteld. Bovendien voorziet
het bestemmingsplan “Eerbeek” volgens hen in een nieuw bouwverbod, doordat een gebiedsaanduiding voor een geurzone is opgenomen welke de bouw van geurgevoelige objecten, zoals woningen, niet toestaat. Een binnenplanse afwijking die mogelijk kan worden verleend, vormt onvoldoende zekerheid met betrekking tot de compensatie in natura. Ook als deze binnenplanse afwijking zou worden verleend, dan moet nog de vraag worden beantwoord of daarmee de waardevermindering in zijn geheel is gecompenseerd, aldus eisers.
6.2.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 10 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1144), onder verwijzing naar de overzichtsuitspraak met betrekking tot planschade, het volgende overwogen met betrekking tot compensatie in natura:
“5.1. In de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder 5.41 tot en met 5.47 onder meer overwogen dat tegemoetkoming in schade door compensatie in natura niet voldoende anderszins is verzekerd, wanneer deze afhankelijk is van een toekomstige, onzekere gebeurtenis. Wanneer het, gelet op de procedures die moeten worden gevoerd ten behoeve van het planologische regime dat voorziet in compensatie in natura, niet geheel zeker is of dit planologische regime in werking zal treden, betekent dit niet zonder meer dat compensatie in natura zinledig is, indien het bestuursorgaan zodanige toezeggingen heeft gedaan, dat de onzekerheid over deze procedures voldoende is ondervangen. Daarbij komt in voorkomende gevallen betekenis toe aan de omstandigheid of met deze toezeggingen met voldoende zekerheid vaststaat dat, mocht blijken dat compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, de hoogte van het alsnog uit te betalen bedrag na inwinning van advies bij ter zake kundige, onafhankelijke planschadeadviseurs, zal worden vastgesteld en dit bedrag zal worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van de ontvangst van de aanvraag.”
6.3.
De Afdeling heeft op 11 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3097) uitspraak gedaan met betrekking tot het bestemmingsplan “Eerbeek” en het besluit van 9 juli 2019 om voor het perceel van eisers hogere grenswaarden op grond van de Wet geluidhinder vast te stellen. In deze uitspraak heeft de Afdeling de regeling voor de geluidzone (artikel 31.1) voor het perceel van eisers vernietigd wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, en bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat deze regeling blijft gelden totdat door de gemeenteraad een herstelbesluit is genomen.
6.4.
De rechtbank stelt vast dat de gemeenteraad nog een herstelbesluit zal moeten nemen met betrekking tot de geluidzone. Ter zitting hebben eisers aangegeven dat zij twijfelen of dit besluit kan worden genomen gelet op de complexe milieuproblematiek in het gebied.
Naar het oordeel van de rechtbank maakt deze complexiteit niet dat de compensatie in natura zinledig is. De regeling voor de geluidzone is vernietigd in verband met het ontbreken van een schakelbepaling met de voorgaande bestemmingsplannen. Het door de Afdeling geconstateerde gebrek in het bestemmingsplan “Eerbeek” kan worden hersteld in een reparatiebesluit. Bovendien blijft totdat het reparatiebesluit is genomen de voorlopige voorziening gelden.
De rechtbank stelt daarnaast vast dat het hogere grenswaardenbesluit door de uitspraak van de Afdeling in rechte onaantastbaar is. In zoverre is van een bouwverbod in verband met de geluidzone geen sprake meer. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 94 ook bevestigd dat artikel 31.1 er niet aan in de weg staat om een woning te bouwen.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat het oude en nieuwe bestemmingsplan geen geurzone bevatten. Artikel 31.4.2 van het bestemmingsplan “Eerbeek” bevat, voor wat betreft bouwperceel B, wel een bouwverbod in verband met een geurzone, met daaraan gekoppeld een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid (artikel 31.4.3). Zodoende is het bouwverbod in verband met de geluidzone vervangen door een bouwverbod in verband met een geurzone.
Naar het oordeel van de rechtbank is door dit nieuwe bouwverbod geen volledige compensatie in natura gegeven. De compensatie in natura is alsnog afhankelijk gesteld van een toekomstige onzekere gebeurtenis, namelijk van de vraag of een binnenplanse afwijking zal worden verleend. Het staat onvoldoende vast dat een binnenplanse afwijking zal worden verleend. In overweging 95.5 van de uitspraak van de Afdeling staat dat de gemeenteraad heeft toegelicht dat met het in de woning plaatsen van een ventilatiesysteem met koolstoffilter in beginsel aan de voorwaarde uit de binnenplanse afwijking wordt voldaan. Hieruit volgt echter niet dat als een koolstoffilter wordt geplaatst dat dan de omgevingsvergunning wordt verleend. Verweerder heeft in het bestreden besluit ook geen toezeggingen gedaan op dit punt die onzekerheid over deze procedure voldoende ondervangen. Bovendien is niet onderzocht of van het feit dat op dit bouwperceel alleen nog maar mag worden gebouwd met geurwerende voorzieningen een waardeverminderende werking uitgaat.
De beroepsgrond slaagt in zoverre.
7.2.
Ten slotte is naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit onvoldoende geborgd dat, indien de compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, dat dan binnen een in het besluit bepaalde termijn de planschadevergoeding zal worden betaald. In de onder overweging 3 opgenomen overweging wordt weliswaar een termijn van twee jaar na bekendmaking van de beslissing op bezwaar genoemd, maar deze termijn wordt afhankelijk gemaakt van de onzekere gebeurtenis dat er
zichtis op het planologisch mogelijk maken van de wegbestemde bouwmogelijkheid. De rechtbank is het daarom met eisers eens dat dit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
zichtis op het planologisch mogelijk maken van de wegbestemde bouwmogelijkheid. De rechtbank is het daarom met eisers eens dat dit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met het motiverings- en rechtszekerheidsbeginsel.
Verweerder dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Voor wat betreft bouwperceel A zal in deze nieuwe beslissing op bezwaar moeten worden beoordeeld in hoeverre sprake is van planologisch nadeel, en zal een eventuele waardevermindering moeten worden getaxeerd. In dit verband kan aan de orde komen of een potentiële koper van een bouwkavel daarvoor minder wil betalen als slechts één bouwplan kan worden gerealiseerd, zoals eisers hebben betoogd, en kan ook worden ingegaan op de vraag of met het bestemmingsplan “Eerbeek” compensatie in natura heeft plaatsgevonden. Daarbij dient ook de geurzone te worden betrokken die deels over bouwperceel A ligt.
Met betrekking tot bouwperceel B zal in deze nieuwe beslissing op bezwaar moeten worden beoordeeld of daadwerkelijk sprake zal zijn van (volledige) compensatie in natura, en zo ja, zal voor het geval die compensatie niet tot stand kan worden gebracht, een onvoorwaardelijk toezegging moeten worden gedaan dat de hoogte van het alsnog uit te betalen bedrag na inwinning van advies bij ter zake kundige, onafhankelijke planschadeadviseurs, zal worden vastgesteld en dit bedrag zal worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van de ontvangst van de aanvraag.
De rechtbank ziet geen aanleiding om te bepalen dat verweerder een andere adviseur moet inschakelen, zoals eisers hebben verzocht. Deze keuze is aan verweerder.
Proceskosten
9. Omdat het beroep gegrond is veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512 en een wegingsfactor 1,5).
10. Voorts bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.536;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 174 aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, mr. M.S.T. Belt en mr. M.J.M. Verhoeven, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.