Uitspraak
201801043/1/A2.
Datum uitspraak: 10 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Heerewaarden, gemeente Maasdriel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 januari 2018 in zaak nr. 17/3829 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college [appellant] voor de resterende planschade van € 101.091,00 een tegemoetkoming in de vorm van compensatie in natura toegekend. Daarbij is bepaald dat deze schade alsnog wordt vergoed tot dit bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente, indien compensatie in natura niet mogelijk is.
Bij besluit van 11 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. G.C. de Vries en A. Zweerus, zijn verschenen.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. [appellant] is eigenaar van de percelen en de daarop gelegen bedrijfswoning en twee bedrijfshallen met kantoorruimte aan de [locatie A], [locatie B] en [locatie C] in Heerewaarden. Bij brief van 2 oktober 2009 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied, binnendijks deel".
Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het college dit verzoek afgewezen.
Bij besluit van 10 september 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en besloten de door [appellant] geleden planschade in natura te compenseren door het herstellen van de vervallen gebruiksmogelijkheden voor nieuwe bedrijven in milieucategorie 3. Verder heeft het college bepaald dat eventueel resterende schade wordt vergoed tot een bedrag van € 290.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente.
Bij tussenuitspraak van 18 februari 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld de gebreken in dit besluit te herstellen.
Bij besluit van 1 april 2014 heeft het college ter uitvoering van de tussenuitspraak besloten ook de vervallen zelfstandige kantoorfunctie te herstellen in een nieuw bestemmingsplan en zo de planschade in natura te compenseren. Het college heeft bepaald dat eventueel resterende schade wordt vergoed tot een bedrag van € 330.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente.
Bij uitspraak van 12 maart 2015 (ECLI:NL:RBGEL:2015:1664) heeft de rechtbank, ervan uitgaande dat het besluit van 1 april 2014 het besluit van 10 september 2013 geheel vervangt, het door [appellant] tegen het besluit van 10 september 2013 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. De rechtbank heeft het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 1 april 2014 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. De rechtbank heeft, zelf in de zaak voorziend, het bezwaar tegen het besluit van 9 augustus 2011 gegrond verklaard en dit besluit herroepen. Tevens heeft zij bepaald dat de door [appellant] geleden planschade dient te worden gecompenseerd door het ontstane planologische nadeel te herstellen in een nieuw bestemmingsplan. Ook heeft zij bepaald dat de waarde van de objecten van [appellant] moet worden getaxeerd op het moment dat dit bestemmingsplan onherroepelijk is, dat het college het verschil tussen die waarde en de waarde in de oude planologische situatie van € 3.802.233,00 dient te vergoeden tot een maximum van € 330.000,00 en dat het college de door [appellant] geleden inkomensschade van € 1.293,25 dient te vergoeden.
Bij uitspraak van 9 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3774) heeft de Afdeling deze rechtbankuitspraak bevestigd.
2. Vervolgens heeft de raad bij besluit van 11 september 2014 het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2014, bedrijventerrein De Hogewaard en Van Heemstraweg" (hierna: "Buitengebied herziening 2014") vastgesteld. In dit plan is het westelijk deel van het bedrijventerrein van [appellant] bestemd voor bedrijfsactiviteiten tot en met maximaal milieucategorie 3.2 en het oostelijk deel voor bedrijfsactiviteiten tot en met maximaal milieucategorie 3.1. Tevens zijn op het gehele terrein zelfstandige kantoren toegestaan.
Bij uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2845) zijn de daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Hiermee is het bestemmingsplan onherroepelijk geworden.
Besluitvorming en aangevallen uitspraak
3. Het college heeft ter uitvoering van de rechtbankuitspraak van 12 maart 2015 de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) advies gevraagd over de eventueel resterende planschade van [appellant] na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2014". De SAOZ heeft in een advies van 15 december 2016 geconcludeerd dat er na deze herziening nog een planologisch nadeel is voor het oostelijk deel van het bedrijventerrein van [appellant]. Dit deel is bestemd voor bedrijfsactiviteiten tot en met maximaal milieucategorie 3.1, terwijl voorheen maximaal milieucategorie 3.2 was toegestaan. Dit leidt volgens de SAOZ tot een waardedaling van het terrein van € 101.091,00.
Bij het besluit van 10 januari 2017, gehandhaafd bij het besluit van 11 juli 2017, heeft het college [appellant] voor de resterende planschade van € 101.091,00 een tegemoetkoming in de vorm van compensatie in natura toegekend. Daartoe zal in de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied, binnendijks deel" op het oostelijk deel van het bedrijventerrein van [appellant] de toegestane bedrijfsactiviteiten tot en met maximaal milieucategorie 3.1 worden gewijzigd in maximaal milieucategorie 3.2. Daarbij is bepaald dat de schade alsnog wordt vergoed tot voormeld bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente, indien compensatie in natura niet mogelijk is.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college heeft kunnen besluiten het resterende planologisch nadeel in natura te compenseren door herstel van de planologische gebruiksmogelijkheden.
Hoger beroep
-Vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de besluitvorming van het college in strijd is met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Hij voert aan dat het college tweemaal dezelfde planschadeprocedure voert. Het college heeft de mogelijkheid van compensatie in natura al benut met het onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2014" en kan daarom niet opnieuw een bestemmingsplanprocedure in gang zetten.
4.1. Het verzoek van [appellant] van 2 oktober 2009 om een tegemoetkoming in planschade heeft betrekking op het bestemmingsplan "Buitengebied, binnendijks deel". De planschade is getaxeerd op € 330.000,00. Bij besluit van 1 april 2014 heeft het college [appellant] daarvoor een tegemoetkoming in de vorm van compensatie in natura toegekend. Bij uitspraak van de rechtbank van 12 maart 2015, bevestigd bij uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, is dat besluit vernietigd en is het college opgedragen de door [appellant] geleden planschade te compenseren door het ontstane planologische nadeel te herstellen in een nieuw bestemmingsplan. Ook heeft de rechtbank bepaald dat de waarde van de objecten van [appellant] moet worden getaxeerd op het moment dat dit bestemmingsplan onherroepelijk is en dat het college het verschil tussen die waarde en de waarde in de oude planologische situatie van € 3.802.233,00 dient te vergoeden tot een maximum van € 330.000,00. Ter uitvoering van deze rechtbankuitspraak heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2014" vastgesteld en heeft het college advies ingewonnen bij de SAOZ over de eventueel na deze herziening resterende planschade. De SAOZ heeft geconcludeerd dat met dit nieuwe bestemmingsplan een deel van de schade is gecompenseerd en heeft de resterende planschade getaxeerd op € 101.091,00. Dit heeft geleid tot het besluit van het college van 10 januari 2017 waarbij [appellant] een tegemoetkoming in deze schade is toegekend in de vorm van compensatie in natura. Daarmee is een besluit genomen over het gedeelte van de door [appellant] bij brief van 2 oktober 2009 geclaimde planschade waarvoor nog geen tegemoetkoming was toegekend. Niet valt in te zien dat het college niet heeft kunnen besluiten om ook die schade in natura te compenseren. Van strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake.
Het betoog faalt.
-Anderszins verzekerd
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de tegemoetkoming in de resterende planschade door compensatie in natura niet voldoende anderszins verzekerd is. Hij voert aan dat het college zich in de procedure over het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2014" op het standpunt heeft gesteld dat herstel van de toegestane bedrijfsactiviteiten tot en met maximaal milieucategorie 3.2 op het oostelijk deel van het bedrijventerrein van [appellant] niet mogelijk is. Volgens [appellant] is de voor de compensatie in natura benodigde bestemmingsplanwijziging daarom niet haalbaar. Hij voert ook aan dat een projectontwikkelaar bezig is met de ontwikkeling van een woonproject op nabijgelegen gronden. Niet is uitgesloten dat de projectontwikkelaar rechtsmiddelen zal aanwenden tegen de bestemmingsplanwijziging.
[appellant] betoogt dat de tegemoetkoming in de resterende planschade door compensatie in natura ook niet voldoende anderszins verzekerd is, omdat hieraan geen termijn verbonden is. Het verzoek om een tegemoetkoming in planschade dateert uit oktober 2009 en met de nieuwe bestemmingsplanprocedure is nog steeds geen zicht op beëindiging van de planschadeprocedure.
5.1. In de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder 5.41 tot en met 5.47 onder meer overwogen dat tegemoetkoming in schade door compensatie in natura niet voldoende anderszins is verzekerd, wanneer deze afhankelijk is van een toekomstige, onzekere gebeurtenis. Wanneer het, gelet op de procedures die moeten worden gevoerd ten behoeve van het planologische regime dat voorziet in compensatie in natura, niet geheel zeker is of dit planologische regime in werking zal treden, betekent dit niet zonder meer dat compensatie in natura zinledig is, indien het bestuursorgaan zodanige toezeggingen heeft gedaan, dat de onzekerheid over deze procedures voldoende is ondervangen. Daarbij komt in voorkomende gevallen betekenis toe aan de omstandigheid of met deze toezeggingen met voldoende zekerheid vaststaat dat, mocht blijken dat compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, de hoogte van het alsnog uit te betalen bedrag na inwinning van advies bij ter zake kundige, onafhankelijke planschadeadviseurs, zal worden vastgesteld en dit bedrag zal worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van de ontvangst van de aanvraag.
5.2. Weliswaar stelde het college zich in de procedure over het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2014" op het standpunt dat op het oostelijk deel van het bedrijventerrein van [appellant] een verhoging van de voor bedrijfsactiviteiten geldende maximale milieucategorie van 3.1 naar 3.2 niet mogelijk was, maar dat betekent niet dat het college nu geen ander standpunt kan innemen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de maximale milieucategorie 3.1 destijds in voormeld bestemmingsplan is opgenomen op verzoek van de provincie, maar dat de provincie nu geen bezwaar heeft tegen de maximale milieucategorie 3.2. Het college heeft in overleg met de provincie in het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied herziening 2018" de verhoging naar milieucategorie 3.2 op het oostelijk deel van het bedrijventerrein van [appellant] opgenomen. Voorts is van belang dat alleen [appellant] een zienswijze heeft ingediend tegen het daarop betrekking hebbende gedeelte van het ontwerpbestemmingsplan. Verder heeft het college toegelicht dat er geen besluiten zijn over de ontwikkeling van een nabij het bedrijventerrein van [appellant] gelegen woongebied die aan het herstel in milieucategorie 3.2 in de weg zouden kunnen staan. Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat tegemoetkoming in de resterende planschade in de vorm van compensatie in natura op voorhand is uitgesloten.
Het betoog faalt in zoverre.
5.3. Het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied herziening 2018" voorziet onder meer in de compensatie in natura voor [appellant] door op het oostelijk deel van zijn bedrijventerrein bedrijfsactiviteiten tot en met maximaal milieucategorie 3.2 weer mogelijk te maken. Dit plan is behandeld in de raadsvergadering van 13 december 2018. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het bestemmingsplan voor het zomerreces 2019 ter vaststelling aan de raad wordt voorgelegd.
5.4. Het college heeft in het besluit van 10 januari 2017, gehandhaafd bij besluit van 11 juli 2017, bepaald dat voor de compensatie in natura van de resterende planschade van [appellant] van € 101.091,00 in de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied, binnendijks deel" op het oostelijk deel van het bedrijventerrein van [appellant] de toegestane bedrijfsactiviteiten tot en met maximaal milieucategorie 3.1 wordt hersteld naar maximaal milieucategorie 3.2. Daarbij is bepaald dat de schade alsnog wordt vergoed tot voormeld bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente, indien compensatie in natura niet mogelijk is.
Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit dat het college de tegemoetkoming in de vorm van compensatie in natura onder meer afhankelijk heeft gesteld van de toekomstige, onzekere gebeurtenis dat het nieuwe bestemmingsplan, na vaststelling, ook onherroepelijk wordt. Het college heeft de onzekerheid over de duur en uitkomst van die procedure ten onrechte niet ondervangen door in het besluit op te nemen dat uitbetaling van het in het besluit bedoelde bedrag zal plaatsvinden, indien het nieuwe bestemmingsplan, waarbij compensatie in natura wordt geboden, op een in het besluit bepaalde datum niet onherroepelijk is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018, onder 7.3 (ECLI:NL:RVS:2018:3661). Gelet op het voorgaande heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de tegemoetkoming in de door [appellant] geleden planschade voldoende anderszins is verzekerd.
5.5. Het betoog slaagt.
-Wettelijke rente
6. [appellant] betoogt verder dat ook in het geval de resterende planschade volledig in natura kan worden gecompenseerd het in de rede ligt dat het college daarnaast de wettelijke rente over de vastgestelde planschadebedragen van € 330.000,00 en € 101.091,00 betaalt.
6.1. Dit betoog faalt. Er is geen grond voor het oordeel dat het college de wettelijke rente over de schade die in natura is gecompenseerd dient te vergoeden. Uit artikel 6:119 van Pro het Burgerlijk Wetboek volgt dat de schadevergoeding, verschuldigd wegens vertraging in de voldoening van een geldsom, bestaat in de wettelijke rente van die som over de tijd dat de schuldenaar met de voldoening daarvan in verzuim is geweest. Dit betekent in dit geval dat indien de compensatie in natura niet mogelijk is en het college alsnog overgaat tot betaling van de tegemoetkoming in geld, zoals ook in het besluit van 11 juli 2017 is vermeld, daarover wettelijke rente dient te worden betaald.
-Redelijke termijn
7. Tot slot verzoekt [appellant] om een vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
7.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld.
7.2. Omdat het besluit van het college van 10 januari 2017 het sluitstuk vormt van de besluitvorming op het verzoek van [appellant] van 2 oktober 2009, dient bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden tevens te worden betrokken het gedeelte van de planschadeprocedure dat is voorafgegaan aan dat besluit.
7.3. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, (ECLI:NL:RVS:2014:188), is het in die uitspraak neergelegde overgangsrecht van toepassing, omdat het eerste primaire besluit vóór 1 februari 2014 is bekendgemaakt. Dit betekent dat in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk is, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
7.4. Het bezwaar tegen het besluit van 9 augustus 2011 is op 15 september 2011 door het college ontvangen. De redelijke termijn eindigde daarom op 15 september 2016. De procedure is geëindigd met de uitspraak van heden, zodat de procedure meer dan zeven en een half jaar heeft geduurd en de redelijke termijn met meer dan twee en een half jaar is overschreden.
7.5. Bij de toerekening van deze termijnoverschrijding en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding heeft te gelden dat in een geval als dit, waarin een besluit na een eerdere vernietiging opnieuw, althans voor een gedeelte, aan de rechter wordt voorgelegd, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Indien echter in één van de rechterlijke procedures sprake is van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie, dan in overweging 7.3 genoemd, dan komt de periode waarmee die behandelingsduur is overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan maar voor rekening van de Staat. Vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2014.
7.6. Zowel de behandeling van het beroep tegen het besluit van 10 september 2013 als de behandeling van het beroep tegen het besluit van 11 juli 2017 door de rechtbank heeft korter geduurd dan twee jaar. Ook de behandeling van het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 12 maart 2015 en de behandeling van het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank 12 januari 2018 hebben korter geduurd dan twee jaar. Onder deze omstandigheden is de overschrijding volledig aan het college toe te rekenen. Uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, dient aan [appellant] een vergoeding van € 3.000,00 voor de door hem geleden immateriële schade te worden toegekend.
Conclusie
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 11 juli 2017 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, omdat daarin niet is bepaald dat uitbetaling zal plaatsvinden van de vastgestelde tegemoetkoming in de resterende planschade, indien het nieuwe bestemmingsplan waarbij compensatie in natura wordt geboden op een vermelde datum niet onherroepelijk is. De Afdeling zal dit besluit voor het overige in stand laten.
Voorts ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak voorzien. Gelet op de onder 5.3 beschreven stand van zaken van de procedure van het nieuwe bestemmingsplan en het tijdsverloop, zal de Afdeling bepalen dat het college aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 101.091,00, vermeerderd met de wettelijke rente, dient te betalen, indien niet voor 1 oktober 2019 een bestemmingsplan wordt vastgesteld waarin de compensatie in natura wordt geboden. Voor het geval dit plan voor die datum wordt vastgesteld en [appellant] daartegen beroep instelt, ziet de Afdeling aanleiding te bepalen dat de resterende planschade alsnog wordt vergoed tot voormeld bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente, indien dat plan niet op 1 oktober 2020 onherroepelijk is geworden. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 11 juli 2017.
9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 januari 2018 in zaak nr. 17/3829;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 11 juli 2017, kenmerk 479741, voor zover daarin niet is bepaald dat het college aan [appellant] de in dat besluit vastgestelde tegemoetkoming in de resterende planschade zal betalen, indien het bestemmingsplan dat de compensatie in natura zal bieden op een vermelde datum niet onherroepelijk is;
V. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel aan [appellant] zal betalen een vergoeding van € 101.091,00 (zegge: honderdeenduizend eenennegentig euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de dag van ontvangst van het verzoek van [appellant] tot aan de dag van algehele voldoening, indien niet op 1 oktober 2019 een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld waarin de compensatie in natura wordt geboden en waarbij die uitbetaling ook dient te volgen in de situatie dat een nieuw bestemmingsplan voor die datum is vastgesteld en [appellant] daartegen beroep instelt en dat plan of het plandeel waarop het beroep betrekking heeft op 1 oktober 2020 niet onherroepelijk is;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 11 juli 2017;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 3.000,00 (zegge: drieduizend euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.120,37 (zegge: tweeduizend honderdtwintig euro en zevenendertig cent), waarvan € 2.048,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
w.g. Beek-Gillessen w.g. Jansen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2019
609.