Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 20/3682
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres 1] .
[eiser]
,
[eiser]
,
[eiser], allen te [woonplaats] ,
[eiseres II] B.V.te [woonplaats] ,
[eiseres III]te [woonplaats] , eisers,
(gemachtigden: mr. H.P. Wiersema en K. Hamelink),
en
het college van burgemeester en wethouders van Beuningen, verweerder,
(gemachtigden: mr. C.M.M. van Mil en T. van Balkom).
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft verweerder aan [eiseres 1] . ( [eiseres 1] ) een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 20 mei 2020 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Voor zover het bezwaarschrift door [eiseres II] B.V. ( [eiseres II]) is ingesteld heeft verweerder het niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 9 juli 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de dag dat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan in deze zaken.
Bij uitspraak van 19 oktober 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen en de last onder dwangsom geschorst tot 1 december 2020.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2021. Op deze zitting zijn de volgende zaken gelijktijdig behandeld: 20/2438, 20/2439, 20/2440, 20/2441, 20/2442, 20/2916, 20/2917, 20/2918, 20/2919, 20/2920, 20/2921, 20/2922, 20/3681, 20/3683, 20/3684, 20/3685, 20/3686, 20/3687, 20/3688, 20/3689, 20/3690, 20/3691, 20/3692, 20/3693, 20/3694, 20/3695, 20/3696, 20/3697, 20/3698, 20/3699, 20/3700, 20/3701, 20/3702, 20/3703, 20/3704, 20/3705, 20/3706, 20/4660, 20/4661, 20/4662, 20/4663, 20/4664, 20/4666, 20/4668, 20/4669, 20/4670, 20/4671, 20/4672, 20/4673, 20/4862, 20/4869, 20/6164 en 21/371.
Namens eisers zijn verschenen de heer [eiseres 1] , de heer [eiseres 1] en de heer [eiseres 1] , bijgestaan door de gemachtigden. Namens verweerder zijn middels een skypeverbinding verschenen de heer K. Knippenberg, mevrouw Y. Kuijpers-van Breda en de heer S. Orie, bijgestaan door de gemachtigden.
Overwegingen
1. Verweerder is één van de twintig gemeenten die mee doet aan het project Ariadne. De politie, het openbaar ministerie en de provincie doen ook aan dit project mee. Onderdeel van het project is de advisering en ondersteuning van gemeenten bij toezicht en handhaving op en rondom vakantieparken, onder meer voor wat betreft permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan.
1.1.
In het kader van dit project hebben in februari 2019 controles op vakantiepark “De Groene Heuvels” plaatsgevonden. Omdat verweerder bij deze controles heeft geconstateerd dat de recreatiewoningen op het park in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten treedt verweerder handhavend op.
Dat heeft verweerder gedaan door (onder meer) de [eiseres 1] te gelasten het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel [locatie] en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, te beëindigen en beëindigd te houden. Wanneer de [eiseres 1] voor 1 december 2020 niet aan deze last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,- per maand of een gedeelte daarvan, tot een bedrag van € 60.000,-.
Griffierecht
2. Eisers hebben verzocht de bestreden besluiten (met de hiervoor genoemde zaaknummers met uitzondering van 21/371) gevoegd te behandelen en in alle zaken eenmaal griffierecht te heffen. Er is in ieder geval voor de zaken 20/2438 tot en met 20/6164 één gezamenlijk beroepschrift ingediend. Volgens eisers zien de bestreden besluiten allemaal op hetzelfde feitencomplex en is sprake van samenhangende zaken, wat blijkt uit de identieke motivering van de bestreden besluiten door verweerder. Eisers hebben daarbij nog gewezen op een uitspraak van de Hoge Raad van 14 april 2017. [1]
2.1.
Op grond van artikel 8:41, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voor een beroepschrift eenmaal griffierecht verschuldigd wanneer het gaat om een beroepschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten dan wel van twee of meer indieners tegen hetzelfde besluit.
2.2.
Zoals de voorzieningenrechter in de uitspraken van 19 oktober 2020 [2] ook al heeft overwogen, volgt uit de rechtspraak dat van samenhangende besluiten sprake is als het besluiten betreft die gebaseerd zijn op een complex van regelgeving dat dezelfde belangen beoogt te beschermen, waarmee hetzelfde doel wordt nagestreefd en waaraan hetzelfde feitensubstraat ten grondslag ligt. [3] Daarvan is ook naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake, omdat het over verschillende lasten over verschillende recreatiewoningen met verschillende gebruikers gaat. Er bestaat dus geen aanleiding om maar eenmaal griffierecht te heffen. De verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad maakt dat niet anders, omdat in die zaak sprake was van één geschrift waartegen het beroep was gericht. In dit geval is sprake van 53 afzonderlijke besluiten (geschriften) over verschillende eisers, dus moet per besluit voor het beroepschrift griffierecht worden betaald. Eisers hebben ook niet nader betoogd waarom het oordeel van de voorzieningenrechter niet kan worden gevolgd.
Is [eiseres II] belanghebbende?
3. Eisers betogen dat [eiseres II] door verweerder ten onrechte niet als belanghebbende is aangemerkt.
3.1.
De voorzieningenrechter heeft eisers in overweging gegeven voor de bodemzaak een schriftelijke beschrijving te geven van de precieze verhouding tussen [eiseres II] en de overige eisers, omdat de betrokkenheid bij de last van belang is voor de beoordeling van de belanghebbendheid van [eiseres II] .
3.2.
De precieze rol van [eiseres II] is voor de rechtbank niet duidelijk geworden. Eisers hebben geen schriftelijke uitleg in het geding gebracht, maar ter zitting toegelicht dat [eiseres II] de recreatiewoningen huurt van de exploitant van het park. [eiseres III] stelt ze vervolgens ter beschikking van de arbeidsmigranten en ontvangt huurpenningen. De precieze relatie tussen [eiseres III] en [eiseres II] is volgens eisers niet relevant en daarom niet nader toegelicht. Daarmee is voor de rechtbank niet komen vast te staan welk zelfstandig belang [eiseres II] heeft bij het bestreden besluit. Verweerder heeft het bezwaar van [eiseres II] dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Is sprake van overtreding?
4. Zoals de voorzieningenrechter al heeft overwogen in de uitspraken van 19 oktober 2020 [4] is tussen partijen niet in geschil dat de recreatiewoningen worden gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Beuningen’ heeft het perceel waar het hier over gaat de bestemming ‘recreatie’ en de functieaanduiding ‘verblijfsrecreatie’.
4.1.
Voor zover de recreatiewoningen worden gebruikt voor het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf werken, is sprake van strijd met artikel 11.4.1, onder f, van het bestemmingsplan. [5]
Voor zover de bewoners van de recreatiewoningen niet op een agrarisch bedrijf werken, is het gebruik van de recreatiewoningen in strijd met de bestemming, omdat deze woningen niet worden gebruikt voor recreatie van personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
Er is dus sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (gebruiken in strijd met het bestemmingsplan).
Wat moet verweerder doen bij een overtreding?
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien. [6]
Bijzondere omstandigheden: bestaat er concreet zicht op legalisatie?
6. [eiseres II] heeft op 2 oktober 2019 een aanvraag ingediend voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor huisvesting van arbeidsmigranten in recreatiewoningen voor vijf jaar. Verweerder heeft deze aanvraag geweigerd en het daartegen door [eiseres II] ingestelde bezwaar op 8 december 2020 ongegrond verklaard. Om concreet zicht op legalisatie aan te nemen door een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan is ten minste vereist dat een aanvraag is ingediend en het bestuursorgaan bereid is de vergunning te verlenen. [7] Dat is hier niet aan de orde. Verweerder heeft ook in de beroepsprocedure tegen de omgevingsvergunning duidelijk gemaakt niet mee te willen werken aan het verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning waarmee tijdelijk de huisvesting van arbeidsmigranten op De Groene Heuvels wordt toegestaan. In de tussenuitspraak van vandaag over de omgevingsvergunning wordt weliswaar geoordeeld dat aan de omgevingsvergunning een motiveringsgebrek kleeft, maar verweerder wordt in de gelegenheid gesteld dit te repareren. De afwijzing van de aanvraag is dan ook nog niet definitief van tafel. Er bestaat dan ook geen concreet zicht op legalisatie.
Is handhaving onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen?
7. Eisers betogen dat handhaving op dit moment onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De betekenis van het evenredigheidsbeginsel speelt bij de toetsing van bestuurlijke maatregelen door de rechter een steeds grotere rol. [8] Verweerder heeft geen onderzoek gedaan naar alle betrokken belangen, zoals de privé-situaties van de arbeidsmigranten en de eigenaren, en heeft geen juiste en kenbare belangenafweging gemaakt. Ook is de COVID-19 pandemie een bijzondere omstandigheid. Verweerder heeft daar in april 2020 wel rekening mee gehouden, maar nu niet meer, terwijl de pandemie sindsdien alleen maar erger is geworden.
Afzien van handhaven zou leiden tot het verder vullen van de spaarpot [9] voor het reddingsplan en de revitalisatie van De Groene Heuvels. Dit laatste is ook het doel van verweerder. Door het reddingsplan van eisers geen kans te geven is de vraag of de recreatiewoningen ooit weer hun potentiële waarde kunnen krijgen. De eigenaren beschikken niet over de bedragen die nodig zijn om de deze woningen te renoveren. Ten slotte hebben eisers rapporten overgelegd van ZKA consultants en het Expertisecentrum Flexwonen [10] waaruit duidelijk blijkt dat de onderhavige handhavingsactie negatieve gevolgen heeft voor de exploiteerbaarheid van de recreatiewoningen. Verweerder heeft deze rapporten echter niet (kenbaar) betrokken in de belangenafweging.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat het handhavingsbesluit niet onevenredig is.
Verweerder moet bij elk handhavingsbesluit in concreto afwegen of de gezondheid en huisvesting van alle bij dat besluit specifiek betrokken (rechts) personen, ertoe leiden dat van handhaving moet worden afgezien, maar daarbij is het wel aan eisers om deze bijzondere op henzelf toegespitste omstandigheden naar voren te brengen. Dat hebben eisers niet gedaan. Dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor eisers (met name voor de verhuurders van de recreatiewoningen) leidt evenmin tot het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. [11]
Ten aanzien van het COVID-19 virus geldt daarbij nog dat ingevolge vaste jurisprudentie medische redenen niet, dan wel in slechts zeer uitzonderlijke gevallen kunnen leiden tot het oordeel dat van handhaving dient te worden afgezien. [12] De voorzieningenrechter heeft ten aanzien van de volksgezondheid en het coronavirus al geoordeeld dat verweerder in deze algemene omstandigheden geen aanleiding hoeft te zien om van handhaving af te zien. De rechtbank volgt dit standpunt.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de rapporten van ZKA en Flexwonen ook niet doorslaggevend zijn om van handhaving af te zien. Dat er sprake is van een tekort aan huisvesting voor arbeidsmigranten, zoals ook uit het rapport van Flexwonen blijkt, is geen reden om de illegale bewoning te laten voortduren. Het rapport van ZKA acht verweerder niet doorslaggevend, omdat zij het recreatieve gebruik op dit moment wil behouden en niet op termijn. Daarbij ziet het spaarplan waarop eisers wijzen ook maar op 62 van alle aanwezige recreatiewoningen.
De rechtbank is met de voorzieningenrechter van oordeel dat de omstandigheid dat eisers een ander plan hebben met het vakantiepark dan verweerder geen reden hoeft te zijn om van handhaving af te zien.
8. Eisers hebben er verder op gewezen dat de ondergrond van het park eigendom is van [bedrijf] Enig aandeelhouder van deze B.V. is [bedrijf] ( [bedrijf] ), dat eigendom is van een aantal gemeenten, waaronder verweerders gemeente. Eisers zien hierin een verklaring waarom verweerder aan [bedrijf] enkel een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft opgelegd en nooit een definitieve last. Verder hebben zij erop gewezen dat het festival Down the Rabbit Hole sinds 2014 jaarlijks wordt gehouden in De Groene Heuvels. Als medeaandeelhouder van [bedrijf] profiteert de gemeente van de verhuur van het festivalterrein. Handhaving is verder ingegeven door het innen van toeristenbelasting en leges, aldus eisers.
8.1.
Evenals de voorzieningenrechter [13] ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat gehandeld is in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb. [14] Verweerder heeft benadrukt dat de handhaving is ingegeven door de wens dat het park in overeenstemming met het bestemmingsplan behouden wordt en blijft voor recreatie. Er zijn geen omstandigheden aangedragen die de rechtbank overtuigen dat andere motieven een rol hebben gespeeld. Het belang dat verweerder hecht aan handhaving van het bestemmingsplan blijkt ook uit de betrokkenheid van de gemeente bij het project Ariadne.
Of een ander al dan niet is aangeschreven doet aan de aanschrijving van de [eiseres 1] niet af. Op verweerder rust niet de verplichting alle overtreders aan te schrijven. Verweerder heeft toegelicht dat is gekozen voor aanschrijving van de eigenaren van de recreatiewoningen, die in alle gevallen door hen worden verhuurd en die zij laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Dat is een verwijt dat niet op dezelfde wijze kan worden gemaakt aan [bedrijf] als eigenaar van de gronden waarop de recreatiewoningen staan.
Voor het oordeel dat verweerder zijn bevoegdheid tot handhaving gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven bestaat dus geen grond. [15]
Hoogte van de dwangsommen
9. Eisers betogen dat de hoogte van de dwangsommen onevenredig is, met name voor de recreatiewoningen waarin geen zes arbeidsmigranten zijn aangetroffen. De hoogte van de dwangsommen dient te worden gerelateerd aan het aantal personen dat in deze woningen is gehuisvest. Bij het aantreffen van twee arbeidsmigranten dient de hoogte van de dwangsom door drie te worden gedeeld ten opzichte van de situatie waarin zes arbeidsmigranten worden aangetroffen.
9.1.
Verweerder heeft op 18 februari 2019 de ‘Beleidsregel handhaving tegen bestemmingsplanstrijdig gebruik van gronden en opstallen met een recreatieve bestemming’ vastgesteld (verder: de Beleidsregel). In de Beleidsregel is bepaald dat indien verweerder handhavend optreedt in het geval sprake is van een eigenaar van een opstal en/of gronden de last zal inhouden dat het strijdige gebruik op het betreffende kadastrale perceel (dus voor alle opstallen op dat perceel) binnen zes maanden moet worden beëindigd en beëindigd moet worden gehouden. Na deze periode zal voor iedere maand, of gedeelte daarvan een dwangsom worden verbeurd van € 10.000,- met een maximum van € 60.000,-. Deze Beleidsregel is gemaakt in het kader van het project Ariadne en geldt enkel voor het Park De Groene Heuvels.
9.1.1.
De hoogte van de opgelegde dwangsom is in overeenstemming met de Beleidsregel. Net als de voorzieningenrechter al heeft overwogen bestaat naar het oordeel van de rechtbank ook overigens geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last uitgevoerd wordt zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Het betoog dat de dwangsom onredelijk hoog is, slaagt daarom niet.
Begunstigingstermijn
10. De rechtbank stelt vast dat de meeste begunstigingstermijnen inmiddels zijn verlopen of binnenkort aflopen. In de meeste zaken zijn de begunstigingstermijnen door verweerder verlengd tot vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 oktober 2020. De voorzieningenrechter heeft de begunstigingstermijnen vervolgens opgesplitst per tien recreatiewoningen tot 1 december 2020, 1 januari 2021, 1 februari 2021 en 1 maart 2021. De rechtbank is voor die zaken met de voorzieningenrechter van oordeel dat de lengtes van die begunstigingstermijnen op zichzelf voldoende zijn geweest om aan de last te voldoen. Voor de beroepen die nadien zijn ingesteld geldt een begunstigingstermijn van zes maanden. Wanneer een begunstigingstermijn is vastgelegd in beleid, kan in beginsel daaraan vastgehouden worden. Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder geoordeeld dat een gemeente mocht vasthouden aan zijn beleid om een begunstigingstermijn te bieden van een half jaar vanaf het moment van het opleggen van een last tot beëindiging van de permanente bewoning van een recreatiewoning. [16] Gelet op deze jurisprudentie wordt dus ook een begunstigingstermijn van zes maanden voldoende geacht. Daarbij acht de rechtbank hier nog van belang dat de handhaving gelet op alle voorgaande besluiten kon worden voorzien en in de rede lag. Bovendien verblijven de arbeidsmigranten ook vaak maar tijdelijk in de recreatiewoningen.
Overleg
11. Eisers betogen dat de bezwaarcommissie verweerder de suggestie heeft meegegeven de mogelijkheden te verkennen om met eisers in gesprek te gaan over de toekomst van recreatiepark De Groene Heuvels, maar dat het (nog) niet tot een gesprek is gekomen. De kans om in gesprek te komen was bij de voorbereiding van de ideeën voor de gebiedsontwikkeling Het Broek. Verweerder heeft hierbij echter alleen [bedrijf] en [naam] betrokken.
11.1.
Naar het oordeel van de rechtbank doet aan de rechtmatigheid van de handhavingsbesluiten niet af of verweerder de suggestie van de bezwaarcommissie al dan niet ter harte heeft genomen. De rechtbank begrijpt wel dat eisers graag met verweerder in overleg zouden zijn gegaan. Hoewel beide partijen voor ogen lijken te hebben dat het park weer voor recreatieve doeleinden moet worden gebruikt, liggen de visies over de wijze waarop dat kan worden gerealiseerd wel ver uit elkaar. Wellicht dat eisers nog invloed kunnen uitoefenen middels het inmiddels gestarte participatietraject, waarover verweerder ter zitting opmerkte dat op 16 februari 2021 een eerste informatieavond zou worden gehouden.
Handhaving in tranches onevenredig en ineffectief
12. Eisers betogen dat het gevolg van de aanpak van verweerder is dat eisers op uiteenlopende momenten worden gedwongen het huidige gebruik van de recreatiewoningen te stoppen, waarbij verweerder kennelijk veronderstelt dat deze lege woningen voor toeristisch gebruik kunnen worden ingezet. Toeristisch gebruik, terwijl in andere recreatiewoningen nog arbeidsmigranten wonen is illusoir. De betreffende recreatiewoningen zijn dan onverhuurbaar omdat in naastgelegen woningen nog arbeidsmigranten wonen.
12.1.
De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat het praktisch onmogelijk is om alle recreatiewoningen in één keer te controleren en te handhaven, gelet op de grootte van het park en de tijd die gepaard gaat met de controles en de daarop volgende juridische procedure. Bovendien leidt het handhaven in tranches er juist toe dat de verhuizingen nu meer gespreid zullen plaatsvinden, hetgeen gelet op de COVID-19 pandemie nu juist wenselijk is
Strijd motiveringsbeginsel en vergewisplicht.
13. Gelet op hetgeen hiervoor reeds is overwogen is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel of de vergewisplicht.
14. Het beroep is ongegrond.
15. Omdat het beroep ongegrond is, wijst de rechtbank het verzoek van eisers om schadevergoeding af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. C.G.M. Kosman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.