Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/458
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. V. Dolderman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Renkumte Oosterbeek, verweerder
(gemachtigde: mr. H.J.M. Richters).
Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om aansprakelijkheid te erkennen voor door eiseres gestelde geleden en nog te lijden schade als gevolg van haar werkzaamheden, althans werkomstandigheden, bij de gemeente Renkum.
Bij besluit van 14 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. A.E.P. van Zandbergen, als waarnemer van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en J.F.M. van Hulten, P&O-adviseur.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
Eiseres is met ingang van 1 december 2004 aangesteld bij de gemeente Renkum als medewerkster Publiekszaken/Servicepunt, afdeling telefoon en receptie, voor twintig uur per week. In 2005 is de afdeling telefoon en receptie samengevoegd met de afdeling burgerzaken. In 2006 heeft eiseres de opstapcursus behorende bij de afdeling burgerzaken gevolgd en later de opleiding Burgerzaken. Om haar kennis op peil te houden werkte eiseres een dagdeel per week en tijdens piekuren bij de afdeling burgerzaken. De leidinggevende van eiseres was de heer V.
1.2.
Vanaf 2006 zijn er binnen de werkrelatie tussen eiseres en haar leidinggevende V voorvallen geweest waarbij de opstelling en het gedrag van V jegens eiseres door haar als negatief zijn ervaren en gaandeweg ook als langdurige pesterijen.
1.3.
Op 21 januari 2013 heeft eiseres zich ziek gemeld. Met ingang van 21 juli 2013 is haar bezoldiging op grond van artikel 7:3 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) verminderd naar 90% en vanaf 21 januari 2014 naar 75%.
1.4.
Eiseres heeft op 10 maart 2014 bij verweerder een klacht ingediend tegen V wegens pesten/intimidatie. Op 4 juli 2014 heeft de Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid (LKOG) aan verweerder advies uitgebracht over deze klacht. Het LKOG kwam tot de conclusie dat het gedrag van V niet het feit van pesten/intimidatie jegens eiseres oplevert. Wel laten de door eiseres genoemde voorbeelden zien dat er een ongezonde werkverhouding was tussen V en eiseres en dat V is tekortgeschoten in het komen tot een structurele oplossing. In de wijze van communiceren van V met eiseres ziet het LKOG tekenen van onvoldoende competent management. Verweerder heeft de klacht in overeenstemming met dit advies bij besluit van 9 juli 2014 ongegrond verklaard.
1.5.
Bij besluit van 11 februari 2015 heeft verweerder de bezoldiging van eiseres per
21 januari 2015 op grond van artikel 7:3 van Pro de CAR/UWO verlaagd naar 70%.
1.6.
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft haar standpunt dat zij ziek is geworden in en door de dienst ondersteund met een rapport van haar behandelend psychiater drs. M.J.M. Kuijpers. Deze heeft bij eiseres de diagnose chronische post-traumatische stressstoornis (PTSS) gesteld en de werkverhouding met V als traumatiserende factoren aangewezen. In de bezwaarfase heeft de Commissie Personele Aangelegenheden Gemeente Renkum dr. B. Drozdek, psychiater, om een second opinion verzocht. De vraagstelling is gericht op de door drs. Kuijpers gestelde diagnose, het causale verband met de arbeidsomstandigheden van eiseres en het karakter van die omstandigheden. Verder is gevraagd of de diagnose in overwegende mate te wijten is aan de arbeidsomstandigheden van eiseres. In zijn rapport van 1 december 2015 is dr. Drozdek tot de conclusie gekomen dat eiseres een depressieve stoornis in combinatie met een angststoornis heeft die in causaal verband lijken te staan tot de problemen die zij heeft ondervonden met V. Dat bij eiseres sprake zou zijn van een chronische PTSS kan dr. Drozdek niet vaststellen.
1.7.
Bij besluit van 24 februari 2016 heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 11 februari 2015 ongegrond verklaard. Daaraan ligt ten grondslag dat sprake is geweest van grote werkgerelateerde spanningen bij eiseres, maar dat niet gesproken kan worden van zodanige werkomstandigheden dat deze, objectief beschouwd, als buitensporig dienen te worden aangemerkt.
1.8.
Het door eiseres tegen dit besluit ingestelde beroep en het door verweerder tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 19 september 2017ingestelde hoger beroep heeft geleid tot de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 4 oktober 2018 [1] , waarin het beroep van eiseres tegen het besluit van 24 februari 2016 alsnog ongegrond is verklaard.
1.9.
Bij brief van 22 februari 2019 heeft eiseres verweerder verzocht om aansprakelijkheid te erkennen voor de door haar geleden en te lijden schade als gevolg van haar werkzaamheden, althans werkomstandigheden bij de gemeente Renkum, bestaande uit materiële schade, immateriële schade, buitengerechtelijke kosten en wettelijke rente. Eiseres heeft verweerder aansprakelijk gesteld primair op grond van schending van de op hem rustende zorgplicht en subsidiair op grond van aan verweerder toe te rekenen fouten van ondergeschikten, te weten V en de gemeentesecretaris. Volgens haar was sprake van een ziekmakende werkverhouding door toedoen van V en heeft de gemeentesecretaris ten onrechte nagelaten om in te grijpen.
1.10.
Hierop is de bestreden besluitvorming gevolgd.
2. Het bestreden besluit gaat over de weigering van verweerder om aansprakelijkheid te erkennen voor door eiseres gestelde geleden en nog te lijden schade als gevolg van haar werk, althans werkomstandigheden, bij de gemeente Renkum. Verweerder stelt zich, kort samengevat, op het standpunt dat geen sprake is van schending van de zorgplicht en evenmin van een als onrechtmatige gedraging aan te merken fout van V en/of de gemeentesecretaris. Verweerder heeft hiervoor verwezen naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften en zijn aanvullende toelichting in het bestreden besluit.
Schending zorgplicht
3.1.
Niet in geschil is dat verweerder als werkgever een zorgplicht had tegenover eiseres. Partijen zijn allereerst verdeeld over de reikwijdte van die zorgplicht.
3.2.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB [2] houdt de zorgplicht van een bestuursorgaan tegenover een ambtenaar in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. De ambtenaar heeft, als dergelijke schade wel wordt geleden, recht op vergoeding van deze schade, ook voor zover rechtspositionele regelingen daarin niet voorzien. Geen recht op vergoeding bestaat indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar. In de bewoordingen “in de uitoefening van zijn werkzaamheden” is tot uitdrukking gebracht dat er tussen de uitoefening van de werkzaamheden en de schade oorzakelijk verband moet bestaan. Een dergelijk oorzakelijk verband is pas aanwezig als aannemelijk is dat het werk en/of de werkomstandigheden de schade daadwerkelijk hebben veroorzaakt. De zorgplicht van het bestuursorgaan ziet ook op het voorkomen van werkomstandigheden die psychisch ziekmakend zijn. Daarbij kan niet van het bestuursorgaan worden verlangd dat het de ambtenaar op voorhand bescherming biedt tegen alle denkbare wrijvingen en (samenwerkings)problemen die zich op de werkvloer kunnen voordoen. Er kunnen zich
in elke werkomgeving voor een ambtenaar minder prettige en frustrerende situaties voordoen, maar dit kan, tenzij sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, niet als een buitensporige werkomstandigheid worden aangemerkt.
De in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de schade zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de gestelde schade in sterkere mate van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die
- objectief bezien - een buitensporig karakter dragen in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden (het zogenaamde buitensporigheidscriterium). De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van de feiten die zich hebben voorgedaan. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat dergelijke buitensporige in het werk of de werkomstandigheden gelegen factoren zich voordoen. In het buitensporigheids-vereiste en de daarbij toe te passen objectivering ligt besloten dat geen rekening moet worden gehouden met een meer dan gemiddelde, individuele gevoeligheid van de betrokken ambtenaar voor bepaalde werkomstandigheden. Voor zover de werkomstandigheden van een betrokkene hem of haar juist vanwege de subjectieve omstandigheid van zijn of haar verhoogde kwetsbaarheid te veel zijn geworden, is niet voldaan aan de in de rechtspraak geformuleerde voorwaarde van naar objectieve maatstaven gemeten buitensporigheid.
3.3.
Eiseres heeft betoogd dat verweerder ten onrechte overeenkomstig die rechtspraak aan het buitensporigheidscriterium heeft getoetst. Daarmee wordt een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt in de beoordeling van de zorgplicht bij schade door fysiek letsel en psychisch letsel, aangezien bij fysiek letsel het buitensporigheidscriterium niet geldt. Verder wordt daarmee een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt tussen de rechtspositie van ambtenaren en die van civiele werknemers. Dit onderscheid is in het licht van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wrna) volgens eiseres niet te begrijpen, alleen al niet vanuit de gedachte dat verweerder zich als een goed werkgever dient te gedragen. Het buitensporigheidscriterium is tenslotte in strijd met de artikelen 2 (recht op leven) en 8 (recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven) van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hiervoor wordt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 20 december 2019 [3] , waarin geoordeeld is dat de Staat op grond van de artikelen 2 en 8 van het EVRM verplicht is om passende maatregelen te treffen indien een “real and immediate risk” voor het leven of het welzijn van personen bestaat en de Staat daarvan op de hoogte is. Dit geldt volgens eiseres ook voor de overheidswerkgever. Om al deze redenen had verweerder aansluiting moeten zoeken bij het civiele recht, waarin het buitensporigheidscriterium niet geldt. Uitgaande van de bewijslastverdeling zoals die volgt uit het Burgerlijk Wetboek (BW) en de jurisprudentie van de Hoge Raad, ligt het dan op de weg van verweerder om aan te tonen dat hij aan de op hem rustende zorgplicht heeft voldaan.
3.4.
De rechtbank stelt in dit verband voorop dat alleen sprake kan zijn van schending van een norm (zoals een zorgplicht) die tot aansprakelijkheid kan leiden, voor zover die norm ook op het moment van het gestelde schadeveroorzakende handelen (reeds) gold.
In dit geval heeft het gestelde schadeveroorzakende handelen plaatsgevonden voorafgaande aan de ziekmelding van eiseres op 21 januari 2013. Op dat moment gold in het ambtenarenrecht de zorgplicht zoals uitgewerkt in de in rechtsoverweging 3.2 aangehaalde rechtspraak. Dat betekent dat verweerder op goede gronden aan het buitensporigheids-criterium heeft getoetst. Reeds omdat het moment van het gestelde schadeveroorzakende handelen doorslaggevend is, ziet de rechtbank in de inwerkingtreding van de Wrna per
1 januari 2020 geen aanleiding om te oordelen dat verweerder had moeten aansluiten bij het civiele arbeidsrecht en het buitensporigheidscriterium buiten toepassing had moeten laten. Dat het civiele arbeidsrecht op dit punt afwijkt van het ambtenarenrecht wil nog niet zeggen dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid. Van gelijke gevallen die in beginsel gelijk behandeld moeten worden, is geen sprake, gelet op het verschil in rechtspositie. Eiseres kan voor haar betoog dat verweerder het buitensporigheidscriterium buiten toepassing had moeten laten ook geen steun ontlenen aan het arrest van de Hoge Raad (HR) in de Urgenda-zaak. Daarin heeft de HR geoordeeld dat het risico van een gevaarlijke klimaatverandering die ook de ingezetenen van Nederland ernstig kan treffen in hun recht op leven en welzijn een ‘real and immediate risk’ is waarvoor de Nederlandse Staat passende maatregelen had moeten treffen, nu zij van dat risico op de hoogte was. Eiseres heeft onvoldoende onderbouwd dat ook in haar werkverhouding sprake was van een real and immediate risk voor haar recht op leven en welzijn, nog daargelaten of dit zou meebrengen dat als passende maatregel heeft te gelden dat een overheidswerkgever op voorhand bescherming biedt tegen alle denkbare wrijvingen en (samenwerkings)problemen die zich op de werkvloer kunnen voordoen en die psychisch ziekmakend kunnen zijn. Eiseres wordt dan ook niet gevolgd in haar betoog dat toepassing van het buitensporigheidscriterium in strijd is met de artikelen 2 en 8 van het EVRM. Dit betekent dat (wel) aan dit criterium moet worden getoetst.
3.5.
Partijen zijn tevens verdeeld over de vraag of verweerder het buitensporigheids-criterium al dan niet juist heeft toegepast. Volgens eiseres kan, rekening gehouden met alle bijzondere omstandigheden van het geval, wel degelijk gesproken worden van buitensporige werkomstandigheden. Verweerder heeft dit betwist.
3.6.
De rechtbank stelt vast dat dit toetsingskader gelijk is aan het toetsingskader dat geldt bij de beoordeling of sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst als bedoeld in artikel 7:3 van Pro de CAR/UWO. Ook bij de beoordeling of verweerder zijn zorgplicht heeft geschonden, moet namelijk worden bezien of sprake is geweest van buitensporige werkomstandigheden en ligt het op de weg van de ambtenaar om dit aannemelijk te maken. Dit betekent dat in deze procedure dezelfde toets moet worden gehanteerd als de CRvB heeft gedaan in de hierboven genoemde uitspraak van 4 oktober 2018. De CRvB heeft in deze uitspraak in rechtsoverweging 4.5 geoordeeld dat, hoewel het functioneren van V als leidinggevende hier en daar tekortkomingen heeft gekend die de werkomstandigheden van eiseres negatief hebben beïnvloed, onvoldoende grond bestaat voor het oordeel dat de werkomstandigheden van eiseres als buitensporig moeten worden gekwalificeerd. Van belang is geacht dat aan de gedragingen, die eiseres in haar klacht over V als voorbeelden heeft genoemd, merendeels zakelijke afwegingen en beslissingen ten grondslag liggen die gebruikelijk zijn in de verhouding tussen een leidinggevende en zijn medewerker en behoorden tot de taak van V als leidinggevende. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat V met haar is omgegaan op een manier die in de ambtelijke verhouding onaanvaardbaar is. Dat V en verweerder er niet in geslaagd zijn de relatie tussen eiseres en V te normaliseren, waarbij bij eiseres langdurig frustratie en spanningen zijn opgetreden, kan evenmin als een buitensporige omstandigheid worden aangemerkt, aldus de CRvB.
3.7.
Eiseres heeft ter zitting verklaard dat in deze procedure, afgezien van de talentenmatrix, geen andere buitensporige werkomstandigheden worden gesteld dan die door de CRvB in zijn uitspraak van 4 oktober 2018 zijn betrokken. Volgens eiseres is de talentenmatrix openbaar gemaakt en voor het personeel toegankelijk geweest.
3.8.
De rechtbank stelt echter vast dat de CRvB de talentenmatrix wel in zijn uitspraak van 4 oktober 2018 heeft betrokken, namelijk in rechtsoverweging 4.4. Dit betekent dat eiseres in deze procedure geen (nieuwe) feiten en omstandigheden naar voren heeft gebracht die niet al door de CRvB in zijn uitspraak zijn beoordeeld.
3.9.
De rechtbank ziet, nu eiseres in deze procedure geen andere of nieuwe feiten en omstandigheden heeft aangevoerd en dezelfde maatstaf geldt, geen aanleiding om anders te oordelen dan de CRvB in zijn uitspraak van 4 oktober 2018 in rechtsoverweging 4.5 heeft gedaan. Net als de CRvB in deze uitspraak is de rechtbank daarom van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is geweest van buitensporige werkomstandigheden. De rechtbank neemt de overwegingen van de CRvB in rechtsoverweging 4.5 over en maakt die tot de hare. Dit betekent dat geen aansprakelijkheid wegens schending van de zorgplicht kan worden aangenomen.
Fout ondergeschikte
4.1.
Vervolgens ligt de vraag voor of verweerder aansprakelijk is omdat V en de gemeentesecretaris onrechtmatig jegens haar hebben gehandeld, zoals eiseres stelt. Volgens haar is V tekortgeschoten in het komen tot een structurele oplossing inzake de ongezonde werkverhouding tussen hem en eiseres. Daarnaast was V vaag en onduidelijk in zijn communicatie met eiseres en derden, was hij geneigd kritiek aan zijn adres te ontkennen en gaf hij eiseres het gevoel dat ze niet werd gezien en gewaardeerd. Eiseres verwijt de gemeentesecretaris dat hij van de gehele situatie op de hoogte was en desondanks niet heeft ingegrepen en heeft nagelaten een structurele oplossing te realiseren. Verweerder heeft dit alles betwist.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB [4] moet een bestuursorgaan ook de schade vergoeden die het gevolg is van een als onrechtmatige gedraging aan te merken fout van een ondergeschikte, als de kans op de fout is vergroot door de taakopdracht aan die persoon en het bestuursorgaan zeggenschap had over de gedragingen van die persoon.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is geweest van een als onrechtmatige gedraging aan te merken fout van V en/of de gemeentesecretaris. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de CRvB van 4 oktober 2018 waarin geoordeeld is dat aan de gedragingen, die eiseres in haar klacht over V als voorbeelden heeft genoemd, merendeels zakelijke afwegingen en beslissingen ten grondslag liggen die gebruikelijk zijn in de verhouding tussen een leidinggevende en zijn medewerker en behoorden tot de taak van V als leidinggevende. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat V met haar is omgegaan op een manier die in een ambtelijke verhouding onaanvaardbaar is. Dat blijkt ook niet uit het advies van LKOG. Hoewel is gebleken dat V en de gemeentesecretaris er niet in zijn geslaagd om de relatie tussen eiseres en V te normaliseren, maakt dat niet dat sprake is van een fout, laat staan van een fout die door de taakopdracht aan hen is vergroot. Nu V niet onaanvaardbaar heeft gehandeld, treft ook de gemeentesecretaris geen verwijt door niet meer te hebben ingegrepen dan hij heeft gedaan.
Proceskosten bezwaar
5.1.
Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat verweerder het bezwaar gegrond had moeten verklaren en de proceskosten had moeten vergoeden. Het primaire besluit was gebrekkig gemotiveerd, als gevolg waarvan verweerder de motivering in het bestreden besluit heeft moeten aanvullen.
5.2.
De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen, omdat op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, uitsluitend door het bestuursorgaan worden vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Nu verweerder het primaire besluit niet heeft herroepen, maar met een aanvullende motivering heeft gehandhaafd, was hij niet gehouden om eiseres een proceskostenvergoeding toe te kennen. Verder is er geen rechtsregel aan te wijzen op grond waarvan verweerder het bezwaar van eiseres gegrond had moeten verklaren. De Awb schrijft bestuursorganen geen dicta voor.
Conclusie
6. De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder het verzoek van eiseres om aansprakelijkheid te erkennen voor de door haar geleden en te lijden schade als gevolg van haar werkzaamheden, althans werkomstandigheden, op goede gronden heeft afgewezen. De rechtbank voegt hieraan, voor zover nodig, toe dat de norm van goed werkgeverschap als zodanig de ambtenaar geen aanspraak toekent op vergoeding van de schade die voor zijn rekening blijft, indien geen aansprakelijkheid van verweerder kan worden aangenomen op grond van schending van de zorgplicht als werkgever of op grond van een fout van een ondergeschikte waarvoor verweerder aansprakelijk is. [5] De rechtbank begrijpt dat deze uitkomst voor eiseres teleurstellend is, maar kan, gelet op het geldende toetsingskader, niet tot een ander oordeel komen.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.P. Heijmans, voorzitter, mr. A.S.W. Kroon en
mr. S. Scherff, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.