Uitspraak
15/4091 AW
Datum uitspraak: 1 juni 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 april 2015, 15/98 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Enschede (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. dr. R.F. Kötter, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend, waaronder een rapportage van professor
dr. G.F. Koerselman, psychiater.
Het college heeft nadere stukken ingediend, waaronder een expertiserapport. Appellant heeft op dit rapport gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. dr. Kötter, [naam X] en [naam Y] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Nijhof, mr. J. Koopman en ing. R. Langeler.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is sinds 1 september 2005 in dienst als brandwacht bij de vrijwillige brandweer van de gemeente Enschede.
1.2.
Op 12 november 2012 heeft appellant deelgenomen aan de oefening ‘Ongeval Gevaarlijke Stoffen’. Tijdens deze oefening heeft appellant samen met een collega een zogenoemd lotusslachtoffer getild en verplaatst over een afstand van ongeveer 30 tot 40 meter. Het lotusslachtoffer was 198 centimeter lang en woog 108 kilogram. Gedurende de oefening droeg appellant over zijn reguliere brandweerkleding een chemiepak. Het venster van het chemiepak raakte beslagen. De hem ter beschikking gestelde portofoon werkte niet adequaat. Tijdens het tillen, het neerleggen of direct daarna is appellant onwel geworden, achterover ten val gekomen en enkele minuten buiten bewustzijn geweest. Appellant is losgesneden uit het chemiepak en zijn brandweerpak en per ambulance naar het ziekenhuis vervoerd. Al die tijd had hij te kampen met heftige pijn. De volgende ochtend kon appellant bij het opstaan niet op zijn linkerbeen staan en had hij krachtsverlies in zijn linkerarm. Hij is gedurende tien dagen in het ziekenhuis onderzocht. Het lichamelijk onderzoek heeft geen oorzaak voor de ontstane medische klachten opgeleverd. Als gevolg van de klachten heeft appellant beperkingen in zijn dagelijks functioneren. Zijn werkzaamheden als uitzendkracht bij [naam B] en bij de brandweer zijn beëindigd.
1.3.
Bij brief van 7 maart 2013 heeft appellant het college op grond van artikel 6:162 van Pro het Burgerlijk Wetboek aansprakelijk gesteld voor de door hem geleden en nog te lijden schade ten gevolge van het incident op 12 november 2012. Het college heeft hier niet op gereageerd. Deze procedure heeft geen vervolg gekend.
1.4. De Inspectie SZW heeft een onderzoek ingesteld en bij brief van 11 april 2013 heeft de Inspectie SZW meegedeeld dat geen sprake is van een arbeidsongeval als bedoeld in de Arbeidsomstandighedenwet, omdat er geen aanwijsbare relatie is tussen het ongeval en de arbeid.
1.4. De Inspectie SZW heeft een onderzoek ingesteld en bij brief van 11 april 2013 heeft de Inspectie SZW meegedeeld dat geen sprake is van een arbeidsongeval als bedoeld in de Arbeidsomstandighedenwet, omdat er geen aanwijsbare relatie is tussen het ongeval en de arbeid.
1.5.
Bij brief van 11 oktober 2013 heeft appellant het college (opnieuw) verzocht een zelfstandig schadebesluit te nemen inzake de aansprakelijkheid voor de door hem geleden en nog te lijden materiële en immateriële schade ten gevolge van het incident op 12 november 2012.
1.6.
Bij besluit van 31 maart 2014 (primair besluit) heeft het college het verzoek van appellant om vergoeding van schade afgewezen. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 december 2014 (bestreden besluit).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat uit de beschikbare gegevens niet kan worden afgeleid dat sprake is van een causaal verband tussen de deelname aan de oefening en de nadien ontstane medische klachten. Voorts heeft de rechtbank geen aanleiding gezien een deskundigenonderzoek te gelasten, nu de bewijslast bij appellant ligt en hij geen stukken heeft ingediend die de conclusies van het college bestrijden. Appellant heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de schade is geleden in de uitoefening van zijn werkzaamheden, zodat het verzoek om vergoeding van schade op goede gronden is afgewezen.
3. In hoger beroep heeft appellant de aangevallen uitspraak op de hierna te bespreken gronden bestreden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Een ambtenaar heeft recht op vergoeding van de schade die hij in de uitoefening van zijn werkzaamheden lijdt doordat het bestuursorgaan zijn zorgplicht niet is nagekomen. De daarvoor geldende maatstaven zijn vermeld in de uitspraak van de Raad van 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072.
4.1.2.
Met de bewoording “in de uitoefening van zijn werkzaamheden” is tot uitdrukking gebracht dat er tussen de uitoefening van de werkzaamheden en de schade een oorzakelijk verband moet bestaan. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 22 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM3714) is een dergelijk oorzakelijk verband pas aanwezig als er een voldoende mate van waarschijnlijkheid bestaat dat het werk en/of de werkomstandigheden de schade daadwerkelijk hebben veroorzaakt. Het ligt op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat de schade is geleden in de uitoefening van zijn werkzaamheden, door feiten en omstandigheden aan te dragen waaruit van zo’n oorzakelijk verband blijkt.
4.2.1.
Uit de gedingstukken valt op te maken dat appellant op de dag van de brandweeroefening al zo’n twee weken te kampen had met nekklachten, waarvoor hij onder behandeling was van een fysiotherapeut. Sinds het incident kampt appellant met verlamming van het linkerbeen en enig krachtsverlies van de linkerarm. Appellant werkt sinds het incident niet meer en heeft een uitkering op grond van de Wet WIA. Er is geen lichamelijke oorzaak voor de klachten van appellant gevonden. Appellant heeft in dit hoger beroep op eigen initiatief en kosten een psychiatrische expertise laten verrichten door
prof. dr. G.F. Koerselman. Deze heeft bij rapportage van 25 oktober 2015, aangevuld op
2 mei 2016, vastgesteld dat sprake is van een conversiestoornis met krachtsverlies als dominant symptoom (DSM-5: 300.11). Koerselman acht een causale relatie tussen het appellant overkomen ongeval en de conversiestoornis aannemelijk. Daarbij spelen persoonlijkheidsaspecten van appellant een rol evenals een predispositie die hem kwetsbaar heeft gemaakt. Er zijn geen aanwijzingen gevonden voor een pre-existente psychiatrische aandoening. Theoretisch zou de conversie zich ook hebben kunnen ontwikkelen naar aanleiding van een incident met overeenkomstige impact, maar de kans daarop is volgens Koerselman niet heel groot. Het eerdere faillissement van het bouwbedrijf van appellant is voor het ontstaan van de conversie volgens Koerselman geen noodzakelijke voorwaarde geweest.
4.2.2.
Op verzoek van het college is appellant op 26 juli 2016 gezien door
prof. dr. R.J. van den Bosch, psychiater. Bij expertiserapport van 23 augustus 2016 is eveneens geconcludeerd dat sprake is van een conversiestoornis. Het kan volgens Van den Bosch niet worden uitgesloten dat zonder het incident ook een conversiestoornis zou zijn ontstaan, maar dat kan ook niet aannemelijk worden gemaakt.
4.2.3.
Als reactie op het expertiserapport van Van den Bosch heeft medisch adviseur
M. van Zuylen, verzekeringsarts, in haar brief van 7 september 2016 gesteld dat sprake is van een conversiebeeld, maar dat geen somatische of psychiatrische afwijkingen objectiveerbaar zijn op grond waarvan een percentage blijvende invaliditeit aan de orde zou zijn. Daarmee ontbreekt volgens Van Zuylen de medische grond voor het aannemen van beperkingen.
4.3.
Nu er voor de verlamming van het linkerbeen en het nog resterende krachtsverlies van de linkerarm geen medisch objectiveerbare lichamelijke oorzaken aanwijsbaar zijn, gaat de Raad er met partijen van uit dat aan de schade in sterke mate een medisch-psychische oorzaak ten grondslag ligt. Vastgesteld dient te worden of tussen het ontstaan van deze aandoening (conversiestoornis) en de werkomstandigheden (het incident) een oorzakelijk verband bestaat.
4.4.
De in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de schade zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de gestelde schade in sterkere mate van psychische aard is, zal volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 19 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:930) in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die - objectief bezien - een buitensporig karakter dragen in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van die voordoende feiten. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat dergelijke buitensporige in het werk of werkomstandigheden gelegen factoren zich voordoen
.Slaagt de ambtenaar daarin dan is de vooronderstelling gerechtvaardigd dat tussen die werkomstandigheden en de psychische ziekte van de betrokken ambtenaar een (toereikend) oorzakelijk verband bestaat.
.Slaagt de ambtenaar daarin dan is de vooronderstelling gerechtvaardigd dat tussen die werkomstandigheden en de psychische ziekte van de betrokken ambtenaar een (toereikend) oorzakelijk verband bestaat.
4.5.
De Raad stelt voorop dat voor een (vrijwillige) brandweerman het meedoen aan een
- realistische - oefening op zichzelf niet buitensporig te noemen is. Het is inherent aan de functie dat regelmatig geoefend wordt. Aan dit soort oefeningen kleven risico’s. Daar staat tegenover dat het op de weg van het bevoegd gezag ligt om een oefening, met het oog op het zoveel mogelijk beperken van genoemde risico’s, zorgvuldig in te richten.
Ten aanzien van de uitrusting
4.6.1.
Ten behoeve van de oefening was een ongeval met een zogenoemde chemokar in scène gezet. Er moest daarbij over het normale brandweerpak een chemiepak gedragen worden, een pak uit één stuk waaraan de schoenen vastgeseald zitten en dat enkel van achteren, dus door een collega, kan worden geopend en gesloten. Een chemiepak mag vanwege het gevaar voor warmtestuwing maximaal 20 minuten gedragen worden. Vast staat dat aan appellant ten behoeve van de oefening een chemiepak is verstrekt dat voor hem te krap bij de armen was en met veel te kleine schoenen. Appellant heeft schoenmaat 51 en chemiepakken zijn slechts beschikbaar met maximaal schoenmaat 46. Hoewel namens het college is gesteld dat iedere brandweerman steeds de keuze heeft een oefening vanwege niet goed passende uitrusting niet uit te voeren, is het de Raad niet gebleken dat dit ten aanzien van deze oefening voor appellant een reële optie was. Zelfs ondanks nekklachten die hij voorafgaand aan de oefening had, wilde appellant niettemin aan de oefening deelnemen met het oog op zijn inzetbaarheid.
Ten aanzien van de uitrusting is voorts vast komen te staan dat appellant een niet goed werkende portofoon ter beschikking had die wel kon ontvangen, maar niet kon zenden, zodat communicatie met de bevelvoerder tijdens de oefening niet mogelijk was. Hoewel de bevelvoerder zijn vragen jegens appellant via de portofoon bleef herhalen, werd ondanks het uitblijven van een reactie niet ingegrepen. Overigens zijn deze portofoons na de oefening vervangen. Ten aanzien van de uitrusting moet tot slot worden vastgesteld dat, hoewel door het college gesteld is dat anti-condensspray op de locatie aanwezig was, niet gebleken is dat appellant deze spray ten tijde van de oefening daadwerkelijk beschikbaar had. Daardoor raakte het venster beslagen en had appellant slecht zicht tijdens de oefening.
Ten aanzien van de oefening en de instructie
4.6.2.
Appellant trof een lotusslachtoffer in de chemokar aan, wiens benen bekneld lagen onder enkele vaten. Hij verkeerde in de veronderstelling dat er een pop in de chemokar zou liggen en was in verwarring toen het slachtoffer een mens bleek te zijn. Uit een recente eerdere oefening was reeds bekend dat dit specifieke lotusslachtoffer met zijn 198 centimeter en 108 kilogram te zwaar was en niet door twee personen getild kon worden. Desondanks was appellant hierover niet gewaarschuwd of geïnstrueerd. Beleid ten aanzien van het gewicht en de lengte van lotusslachtoffers was er bij de brandweer niet. Volgens appellant was zijn eerste reactie om het slachtoffer bij de lekkende chemokar weg te halen. Hiertoe heeft hij het slachtoffer samen met zijn collega van de chemokar getild en vervolgens 30 tot 40 meter gedragen, eerst achterwaarts lopend, later zijwaarts, waarbij appellant het slachtoffer onder de oksels vasthield en zijn collega de benen tilde; totdat appellant onwel werd en buiten bewustzijn raakte. Niet gebleken is dat er bij de oefening een mogelijkheid was om opschaling te vragen of hulp in te roepen van collega’s. Hoewel is aangevoerd dat het doel van de oefening was om oplossingen te bedenken voor problemen die de deelnemers onderweg zouden tegenkomen, is niet gebleken dat appellant hiertoe voor de oefening duidelijk was geïnstrueerd. Een en ander blijkt ook niet uit het draaiboek. Dat appellant creatief met de situatie mocht omgaan door de oefening stil te laten leggen of het te zware slachtoffer achter te laten, zoals het college ter zitting heeft betoogd, wordt niet door het draaiboek ondersteund. Dit zou bovendien afbreuk doen aan het realistische karakter van de oefening. Daar komt bij dat het gewicht van het slachtoffer meebrengt dat appellant hoe dan ook gedurende langere tijd (om de afstand van 60 meter te overbruggen) - de inspanningen van zijn collega meegerekend - meer dan het dubbele gewicht moest tillen dan de in de gedingstukken genoemde tilinstructienorm van 23 kilogram. Geconcludeerd moet worden dat de instructies vooraf onvoldoende zorgvuldig zijn geweest. Dat niet de opdracht is gegeven het slachtoffer te tillen, maar te “verplaatsen” en dat andere deelnemers aan een soortgelijke oefening die eerder plaatsvond de keuze hebben gemaakt om het slachtoffer niet te tillen, maakt dit niet anders.
4.7.
Uit 4.4 tot en met 4.6 volgt dat het college de oefening onvoldoende zorgvuldig heeft ingericht. Dit brengt mee dat in dit geval moet worden gesproken van blootstelling aan werkomstandigheden die objectief bezien een buitensporig karakter droegen en ten aanzien waarvan het college zijn zorgplicht om appellant in bescherming te nemen heeft verzaakt. Nu vaststaat dat er psychische klachten zijn opgetreden (conversiestoornis) die tot schade hebben geleid, dienen de werkomstandigheden bij de oefening voorshands als oorzaak van de schade te worden aangemerkt, zodat sprake is van een (toereikend) oorzakelijk verband. Het is dan aan het college om aannemelijk te maken dat de schade zich evenzeer zou hebben voorgedaan indien wel was voldaan aan de zorgplicht. Daarin is het college niet geslaagd; de Raad merkt hierbij nog op dat uit de rapportages van Koerselman en Van den Bosch niet blijkt dat zij het aannemelijk achten dat de schade zonder het incident ook zou zijn opgetreden.
5. Uit 4.1.1 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad - met gegrondverklaring van het beroep - het bestreden besluit vernietigen. Voorts zal de Raad zelf in de zaak voorzien en het besluit van 31 maart 2014 herroepen.
6.1.
Appellant heeft verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade. Dit verzoek wordt in verband met het overgangsrecht in artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (31 januari 2013, Stb 2013, 50) beoordeeld met toepassing van artikel 8:73 (oud) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
6.2.
Nu niet op voorhand onaannemelijk is dat plaats is voor schadevergoeding, zal de Raad met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, (oud) van de Awb bepalen dat het onderzoek ter voorbereiding van een nadere uitspraak daarover wordt heropend. Appellant wordt in de gelegenheid gesteld een gespecificeerde opgave te doen van de gestelde schade.
7. Aanleiding bestaat het college te veroordelen tot vergoeding van de kosten van appellant voor verleende rechtsbijstand, in bezwaar tot een bedrag van € 990,-, in beroep tot een bedrag van € 990,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 1.237,50,-, in totaal € 3.217,50.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 december 2014 gegrond en vernietigt dat
besluit;
- herroept het besluit van 31 maart 2014;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek van appellant om vergoeding van schade;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 413,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de kosten van betrokkene tot een bedrag van € 3.217,50.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.T. van den Corput en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2017.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) A.M. Pasmans