Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/2979
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. L.C. Berkouwer en mr. J.H.N. Ypinga)
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, het college
(gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de wijziging van haar omgevingsvergunning.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres [naam] en gemachtigden en namens het college zijn gemachtigden.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Eiseres exploiteert een bedrijf voor het produceren van papier en karton aan [locatie] . Voor de inrichting is op 15 september 2009 een omgevingsvergunning milieu verleend. De inrichting heeft een biologische afvalwaterzuiveringsinstallatie met een open beluchtingsbassin. Daarin wordt het eigen bedrijfsafvalwater gezuiverd.
2.2.
Met het bestreden besluit van 30 april 2021 heeft het college de omgevingsvergunning ambtshalve gewijzigd op grond van artikel 2.31, eerste lid onder b, en tweede lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Met die wijziging zijn voorschriften toegevoegd aan de omgevingsvergunning voor de biologische waterzuivering van de inrichting om het risico op legionellabesmetting voor de omgeving te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken. De aanleiding voor de wijziging zijn de briefrapporten van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) uit 2019 [1] over – kort gezegd – het risico op het vrijkomen van legionella bij biologische waterzuivering.
2.3.
Op het besluit is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 3 augustus 2020 en eiseres heeft daarover op 8 en 18 september 2020 zienswijzen naar voren gebracht. Met het bestreden besluit is de omgevingsvergunning gewijzigd en zijn er acht voorschriften toegevoegd.
2.4.
Op 25 juli 2022 heeft de rechtbank uitspraak gedaan in een andere, maar vergelijkbare zaak. [2] Naar aanleiding van die rechtsbankuitspraak heeft het college in de zaak die hier voorligt op 20 juni 2023 een herstelbesluit genomen. Met dat herstelbesluit zijn voorschriften 3 tot en met 8 vervallen en zijn voorschriften 1 en 2 als volgt gehandhaafd:
VOORSCHRIFTEN
Onderzoek risico's legionellabesmetting (risicoanalyse)
1. De drijver van de inrichting stelt binnen zes maanden na het in werking treden van deze beschikking, een risicoanalyse op waarin is beschreven welke risico’s op verspreiding van legionella de biologische (afval)waterzuivering heeft voor de omgeving. Bij het onderzoek naar de risico's worden in ieder geval de volgende risicofactoren betrokken:
a. het risico op vermeerdering van legionellabacteriën in de biologische (afval)waterzuivering door:
b. de aard en kwaliteit van het water en entslib dat wordt gebruikt/behandeld;
c. de temperatuur van het water in de diverse processtappen
d. het soort beluchting van het water;
e. de bedrijfsvoering van de biologische (afval)waterzuivering (kan aerosolvorming/verneveling plaatsvinden);
f. de effectiviteit van mogelijke beheersmaatregelen met betrekking tot legionellabacteriën;
g. de risico's voor de omgeving te bepalen via verspreiding naar lucht en via effluent en (ent/surplus)slib (o.a. afstand ten opzichte van nabijgelegen gevoelige objecten zoals woningen).
Beheersen risico's legionellabesmetting (legionella-beheersplan)
2. De drijver van de inrichting heeft binnen twaalf maanden na de in werken treden van deze beschikking een legionellabeheersplan voor de biologische (afval)waterzuivering. De drijver van de inrichting zorgt er voor dat het legionellabeheersplan en monitoringsplan worden uitgevoerd. Het legionellabeheersplan bevat in ieder geval:
a. een tekening of schema met de actuele indeling van de biologische (afval)waterzuivering;
b. een beschrijving van de juiste en veilige werking van de biologische (afval)waterzuivering;
C. een beschrijving van alle uit te voeren controles aan de biologische (afval)waterzuivering met betrekking tot de aanwezigheid van Legionella;
d. een aanduiding van de waarden van de fysische, chemische en microbiologische parameters (zoals temperatuur en pH), inclusief de concentratie aan legionellabacteriën in de biologische (afval)waterzuivering bij het bereiken waarvan maatregelen ter verbetering worden getroffen, alsmede een beschrijving van die maatregelen;
e. een monitoringsplan met daarin de monsternameplaatsen (zowel water als lucht), monsternamefrequentie en de analysemethode NEN-EN-ISO 11731 matrix C (of daaraan gelijkwaardig) en eventueel andere relevante parameters;
f. een beschrijving van de maatregelen die zijn genomen bij bedrijfsvoering, onderhoud en calamiteiten (en bij welke situatie) of (mogelijk) nog genomen gaan worden (stappenplan) waarmee de in de risicoanalyse als bedoeld in voorschrift 1 geconstateerde risico's worden voorkomen, dan wel zoveel mogelijk worden beperkt;
g. een logboek waarin de resultaten van controles en emissiemetingen worden vastgelegd;
h. een overzicht van lopende onderzoeken en onderzoeksvragen ten aanzien van de risicoanalyse en het beheer van de risico's.
2.5.
Het beroep van eiseres richt zich automatisch tegen het herstelbesluit. [3]
Beoordeling door de rechtbank
3.1.
De rechtbank beoordeelt de wijziging van de omgevingsvergunning van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.2.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De eerdere rechtbankuitspraak
4. In de eerdere rechtbankuitspraak, die speelde tussen het college en een stichting die een kalvergierbewerkingsinstallatie had, heeft de rechtbank over vergelijkbare voorschriften – samengevat – geoordeeld dat over het risico op verspreiding van legionella vanuit inrichtingen nog weinig bekend is, ook niet op basis van de rapporten van het RIVM. Verder heeft de rechtbank in die zaak geoordeeld dat geen van de voorschriften op grond van artikel 2.31 van de Wabo, met een ambtshalve besluit van het college, aan een inrichting kunnen worden opgelegd met als enig doel om meer inzicht te krijgen in de risico’s van de verspreiding van legionella.
Het herstelbesluit
5. Naar aanleiding van die rechtbankuitspraak heeft het college in deze zaak op 20 juni 2023 een herstelbesluit genomen, waarin voorschrift 1 (risicoanalyse) en 2 (legionellabeheersplan) zijn gehandhaafd. Het college stelt dat deze voorschriften binnen de kaders van de eerdere rechtbankuitspraak wel kunnen worden opgelegd. Het college vindt het hiervoor van belang dat in een RIVM-rapport [4] specifiek papierfabrieken worden genoemd als type industrie waarin het risico bestaat op legionellaverspreiding vanuit de waterzuivering. Verder is uit analyseresultaten gebleken dat bij eiseres in de biotoren, de beluchting noord, de beluchting zuid en in het effluent legionella aanwezig is. Ook is er inmiddels een landelijke handreiking ontwikkeld als handvat om legionellarisico’s in kaart te brengen, te duiden en te beheersen. Met de nu opgelegde voorschriften is het aan eiseres om de risico’s en eventuele te nemen maatregelen in het specifieke geval in kaart te brengen, omdat zij daarin het beste inzicht heeft. Zij beschikt bovendien al over een risicoanalyse en beheerplan voor de natte koeltorens, en die zijn eenvoudig uit te breiden naar de waterzuiveringsinstallatie.
Het beroep
6.1.
Eiseres is het niet eens met de handhaving van voorschrift 1 en 2 en stelt dat die in strijd zijn met het eerdere oordeel van de rechtbank. Samengevat, heeft eiseres hierover het volgende aangevoerd:
- het college legt – in weerwil van de eerdere rechtbankuitspraak – ook in deze zaak de bal bij eiseres om te onderzoeken en onderbouwen in hoeverre er in het specifieke geval een risico aanwezig is en welke maatregelen dan moeten worden getroffen, terwijl dat bij een ambtshalve besluit op de weg van het college ligt;
- het college baseert zich – in weerwil van de eerdere rechtbankuitspraak – ook in deze zaak op algemeenheden en spitst het onderzoek en de onderbouwing niet toe op de situatie van eiseres. Dat er in een RIVM-rapport papierfabrieken in verband worden gebracht met legionellaverspreiding, zegt niets over het risico in het concrete geval. Dat er bij eiseres legionella is aangetroffen zegt nog niets over (het risico van) de verspreiding daarvan, zeker niet nu zij hierover deskundigenadviezen heeft ingebracht. De Handreiking geeft geen (nieuwe) inzichten, want het is alleen maar een handvat om (de nog altijd onduidelijke) risico’s te onderzoeken en geeft een voorbeeld van maatregelen in algemene zin;
- dat eiseres een risicoanalyse en beheerplan heeft voor de natte koeltoren is verplicht op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer en betekent nog niet dat dat ook voor de waterzuivering zou moeten gelden;
- de gestelde voorschriften zijn – in weerwil van de eerdere rechtbankuitspraak – ook in deze zaak rechtsonzeker en onevenredig.
6.2.
De rechtbank is, in lijn met met name rechtsoverwegingen 4.4.2 en 4.4.3 van haar eerdere uitspraak, met eiseres van oordeel dat het college voorschriften 1 en 2 ten onrechte heeft gehandhaafd.
6.2.1.
Dat het RIVM-rapport, anders dan in de eerdere rechtbankuitspraak, wél expliciet (de waterzuivering van) papierfabrieken noemt als mogelijke bron van verspreiding, is geen reden om nu anders te oordelen, omdat over de risico’s op verspreiding van legionella vanuit een inrichting zoals die van eiseres weinig bekend is, ook niet op basis van de rapporten van het RIVM.
6.2.2.
De rechtbank volgt ook niet het standpunt van het college dat met de nu geformuleerde voorschriften aan de kritiek van de rechtbank in de eerdere uitspraak is voldaan. Zo heeft de rechtbank in die uitspraak overwogen dat bij het college en het RIVM geen duidelijkheid bestaat over de exacte processen waardoor legionella zou worden verspreid en de risicofactoren die daarbij een rol spelen. Het RIVM deed daar ook geen nader onderzoek naar. Volgens de rechtbank kon dergelijk onderzoek dan niet op het bordje van een individuele inrichting worden gelegd. Toch verlangt het college ook nu van eiseres dat zij de risico’s voor de omgeving in kaart brengt (voorschrift 1), zonder dat duidelijk is hoe beoordeeld zal worden of eiseres aan dit voorschrift heeft voldaan.
6.2.3.
Verder heeft de rechtbank in de eerdere uitspraak vastgesteld dat het RIVM onderzoek heeft gedaan naar de effectiviteit van mogelijke maatregelen, maar dat zij ook heeft aangegeven dat nog veel nader onderzoek gedaan moet worden. Onder die omstandigheden kon naar het oordeel van de rechtbank niet van de individuele inrichting worden verlangd dat zij zelf dergelijk onderzoek zou doen. Toch wordt ook nu van eiseres verlangd dat zij onderzoek doet naar de effectiviteit van mogelijke beheersmaatregelen met betrekking tot legionellabacteriën (voorschrift 1).
6.2.4.
Tot slot heeft de rechtbank in de eerdere uitspraak overwogen dat bij het college, noch bij het RIVM duidelijkheid bestaat over de vraag of (drempel)waarden van legionella in water bestaan waarbij maatregelen genomen moeten worden en zo ja, wat die waarden dan zouden moeten zijn. Daar werd evenmin nader onderzoek naar gedaan. Toch schrijft het college ook nu weer voor dat eiseres waarden moet aanduiden van de ‘fysische, chemische en microbiologische parameters (zoals temperatuur en pH), inclusief de concentratie aan legionellabacteriën in de biologische (afval)waterzuivering’ bij het bereiken waarvan maatregelen ter verbetering worden getroffen, alsmede een beschrijving van die maatregelen (voorschrift 2). De rechtbank is onverkort van oordeel dat onderzoek naar dergelijke fundamentele vragen niet van een individuele inrichting als die van eiseres kan worden verlangd.
6.2.5.
Dat inmiddels een Handreiking [5] is opgesteld, maakt dit niet anders. Die Handreiking bevat zelf modelvoorschriften, die afwijken van de door het college aan eiseres opgelegde voorschriften. De voorschriften in de Handreiking kunnen worden gelezen in samenhang met de handvatten, grenswaarden en categorieën die in die Handreiking worden genoemd om risico’s in kaart te brengen en te beheersen. Dergelijke concrete handvatten zijn in de door het college gehanteerde voorschriften echter niet aanwezig en ze zijn ook niet op die voorschriften toepasbaar. Daarbij merkt de rechtbank op dat de vraag of op basis van de Handreiking en de daarin genoemde voorschriften wél een wijzing van de omgevingsvergunning mogelijk is, in deze procedure niet beantwoord hoeft te worden omdat de wijziging van de omgevingsvergunning van eiseres niet conform die Handreiking is verricht.
6.2.6.
De stelling van het college dat eiseres het meeste inzicht heeft in haar eigen installatie, doet aan het voorgaande niet aan af, want het college kan eventueel op grond van artikel 2.31a, tweede lid, van de Wabo aanspraak maken op de benodigde gegevens. Bovendien heeft eiseres zich bereid verklaard om inzicht te verstrekken in de benodigde gegevens. Het college heeft daarmee ook onvoldoende onderbouwd waarom het meteen, en zonder voorafgaande afstemming met eiseres, nodig was om tot wijziging van de vergunningvoorschriften over te gaan.
6.2.7.
De beroepsgronden slagen. Dat betekent dat het besluit moet worden vernietigd. Aan de overige beroepsgronden komt de rechtbank daarom niet meer toe.
Conclusie en gevolgen
7.1.
Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het besluit van 30 april 2021 zoals gewijzigd met het herstelbesluit van 20 juni 2023. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, zelf een beslissing te nemen, een bestuurlijke lus toe te passen of het college op te dragen om een nieuw besluit te nemen, omdat de aard van de gebreken zich daar niet voor leent.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt), heeft een schriftelijke reactie ingediend op het herstelbesluit (1/2 punt) en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen (1 punt). De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.187,50,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 30 april 2021, zoals gewijzigd met het herstelbesluit van 20 juni 2023;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.187,50,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.