Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/2098
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juli 2022
in de zaak tussen
Stichting Mestverwerking Gelderland, te Arnhem, eiseres
(gemachtigde: [A] )
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderlandte Arnhem, het college
(gemachtigde: mr. A.J. Blankert).
Procesverloop
Met het besluit van 14 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft het college de eerder aan eiseres verleende revisievergunning gewijzigd en maatwerkvoorschriften vastgesteld.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2022. Namens eiseres hebben deelgenomen [B] en gemachtigde en namens het college gemachtigde en drs. ing. J.A.P. Mens.
Overwegingen
Feiten
1.1.
Eiseres heeft een kalvergierbewerkingsinstallatie (KGBI) aan [het adres C] in [plaats D] . Voor deze KGBI is in het verleden aan eiseres een omgevingsvergunning milieu (revisie) [1] verleend.
1.2.
Het college heeft besloten om de revisievergunning van eiseres te wijzigen en maatwerkvoorschriften vast te stellen. Dit heeft hij gedaan naar aanleiding van onderzoeken [2] van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) naar het risico van verspreiding van legionella door afvalwaterzuiveringsinstallaties (AWZI’s). Uit deze onderzoeken is het RIVM gebleken dat in het water van biologische AWZI’s legionella kan voorkomen en onder omstandigheden kan vermeerderen. Als dit gehalte hoog genoeg is en bij de AZWI open beluchting aanwezig is, kan de legionella in aerosolvorm vrijkomen en zich verspreiden tot buiten de terreingrens van de inrichting met gevaar voor de volksgezondheid. [3] Volgens het college zijn de omstandigheden in de KGBI Stroe vergelijkbaar met die in een AWZI met biologische zuivering en zijn dezelfde risico’s van legionellabesmetting aanwezig. Om deze risico’s voor de omgeving te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken, heeft het college besloten om de revisievergunning van eiseres te wijzigen en maatwerkvoorschriften vast te stellen.
1.3.
Met het bestreden besluit worden aan de revisievergunning van eiseres voorschriften toegevoegd voor de zuiveringsinstallatie (op grond van artikel 2.31, eerste lid, onder b, en tweede lid, onder b, van de Wabo) en maatwerkvoorschriften vastgesteld voor de natte koeltoren (op grond van artikel 3.16a, zevende lid, van de Activiteitenregeling).
1.4.
Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. [4] Eiseres heeft een zienswijze ingediend op het ontwerp-besluit.
Beoordeling
2. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres tegen de wijziging van de revisievergunning en de maatwerkvoorschriften. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Bevoegd gezag
3.1.
Eiseres stelt dat het college ten onrechte voorschriften heeft gesteld met betrekking tot inkomende mest, entslib, surplusslib en effluent. Hiervoor is het college niet het bevoegde gezag. Voor effluent (uitstromend water) is dat het waterschap en de aan- en afvoer van mest valt onder de Meststoffenwet. Weliswaar is het college bevoegd gezag waar het gaat om milieueffecten buiten de inrichting, maar zolang deze effecten van verspreiding via effluent of het aan- en afvoeren van mest onzeker zijn, is het college niet bevoegd.
3.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college is het bevoegd gezag waar het de omgevingsvergunning voor milieu voor deze inrichting betreft. [5] Dit houdt in dat hij ook het bevoegd gezag is om de omgevingsvergunning te wijzigen. [6] Het college heeft de vergunning gewijzigd in het belang van de volksgezondheid. Dat belang valt onder de bescherming van het milieu, [7] zodat het college deze bevoegdheid heeft. Als effluent, of (de wijze van) aan- en afvoer van mest gevolgen heeft voor de volksgezondheid heeft het college dus ook de bevoegdheid om op die punten voorschriften op te stellen. Of het college deze bevoegdheid in dit geval heeft kunnen toepassen, is een andere vraag die hierna aan de orde komt.
Zorgvuldigheid, rechtszekerheid, motivering en evenredigheid
4.1.
Het beroep van eiseres houdt vervolgens, samengevat, in dat het college haar bevoegdheid om voorschriften op te leggen ten onrechte en zonder nader onderzoek alleen heeft gebaseerd op de briefrapporten van het RIVM. Eiseres heeft namelijk voldoende twijfel gezaaid over de briefrapporten en zowel het college, als het RIVM geven aan dat er nog veel onbekend en onzeker is over de risico’s van verspreiding van legionella buiten een inrichting.
Door die onzekerheid zijn de nu opgelegde voorschriften bovendien niet geschikt om het doel, voorkomen van legionellabesmetting in de omgeving, te bereiken. Het ligt op de weg van het college om hier eerst nader onderzoek naar te (laten) doen voordat voorschriften worden opgelegd.
4.2.1.
Het college heeft aan eiseres voorschriften opgelegd die er, samengevat, op neer komen dat zij een risicoanalyse opstelt waarin is beschreven welke risico’s op verspreiding van legionella de biologische zuivering heeft voor de omgeving. Als uit de risicoanalyse blijkt dat sprake is van “zeer aannemelijk risico op verspreiding van legionella” moet eiseres een legionella-beheersplan opstellen voor de biologische zuivering, waarin maatregelen worden beschreven waarmee de in de risicoanalyse geconstateerde risico’s worden voorkomen dan wel zoveel mogelijk worden beperkt en een stappenplan over de mogelijke maatregelen en wanneer deze gerealiseerd kunnen zijn. Dit plan geeft aan bij welk gehalte aan legionella welke acties mogelijk zijn.
Het legionellabeheersplan voor de natte koeltoren moet worden afgestemd op de analyse en plannen voor de biologische zuivering.
4.2.2.
Het college meent dat hij deze voorschriften heeft mogen baseren op de rapporten van het RIVM, omdat daaruit volgt dat de combinatie van biologische zuivering en open beluchting een risico zou kunnen zijn voor verspreiding van legionella. Verder heeft het college zich ook gebaseerd op het feit dat er nu een landelijke handreiking in ontwikkeling is en op dat verschillende omgevingsdiensten in Nederland ditzelfde standpunt hebben ingenomen.
Dat er geen wetenschappelijke zekerheid bestaat over het verband tussen de emissie bij de bron en blootstelling van omwonenden, betekent niet dat er geen redelijk vermoeden van een oorzakelijk verband is. Het is aan eiseres om de risico’s en mogelijke maatregelen in kaart te brengen voor de eigen installaties. Het college heeft de praktijk nodig om nader onderzoek te kunnen doen en daarom zijn de voorschriften opgelegd.
De gevraagde inspanningen zijn niet onevenredig, omdat de onderneming zelf onderzoek kan doen naar de eigen situatie en doelmatigheid van mogelijke maatregelen.
4.3.
Het gaat hier over een besluit waarin het college uit eigen beweging voorschriften heeft toegevoegd aan een revisievergunning [8] en maatwerkvoorschriften heeft opgelegd. Hij heeft dit gedaan vanwege de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu en ter bescherming van het milieu. Het college heeft beoordelingsruimte bij de vraag wat nodig is ter bescherming van het milieu. Het is vaste rechtspraak dat dit laatste toetsingskader het bevoegd gezag echter niet de ruimte geeft om een omgevingsvergunning uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het college moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen in dit verband een rol spelen. Ook voor belangen die zijn gerelateerd aan gezondheid betekent dit dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vast staan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden. [9] Daarbij geldt dat het toetsingskader voor het verlenen van een omgevingsvergunning onverminderd van toepassing is op aanpassing van de vergunning. [10]
4.4.1.
Het college heeft met de verandering van de vergunning als doel om het risico op verspreiding van legionella naar de omgeving te voorkomen. Hoewel de rechtbank niet wil afdoen aan de mogelijke ernst van de eventuele gevolgen van de verspreiding van legionella, is de rechtbank van oordeel dat het college in dit specifieke geval onvoldoende heeft onderzocht en onderbouwd dat de nu aan eiseres opgelegde voorschriften nodig of nuttig zijn om een dergelijk risico te voorkomen. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat het college uit de rapporten van het RIVM afleidt dat de combinatie van biologische zuivering en open beluchting een risico zou kunnen zijn voor verspreiding van legionella. Dit wordt door eiseres gemotiveerd betwist maar die betwisting behoeft geen bespreking. Tussen partijen is namelijk niet in geschil dat over het risico op verspreiding van legionella vanuit inrichtingen als die van eiseres nog weinig bekend is, ook niet op basis van de rapporten van het RIVM, en dat het college die voorschriften hier nu juist heeft gesteld met als enige doel om meer inzicht te krijgen in deze risico’s. De specifieke voorschriften zien juist op die aspecten die voor het college, en volgens de RIVM-rapporten, nog onzeker zijn.
4.4.2.
De rechtbank wijst er in dit verband onder meer op dat van eiseres wordt verwacht te bepalen bij welke (drempel)waardes van legionella in het water, maatregelen genomen worden. Het is echter niet in geschil dat bij het college noch het RIVM duidelijkheid bestaat over de vraag of dergelijke drempelwaardes bestaan en zo ja, wat die dan zouden moeten zijn. Het college heeft ter zitting verklaard dat hij, noch het RIVM, daar (nader) onderzoek naar doet. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat onder deze omstandigheden niet van eiseres kan worden verlangd dat zij zelfstandig onderzoek doet naar een dergelijke fundamentele vraag.
Evenmin bestaat bij het college of het RIVM duidelijkheid over de exacte processen waardoor legionella zou worden verspreid en de risicofactoren die daarbij een rol spelen. Ook op dit punt wordt geen nader onderzoek verricht. Door van eiseres te verlangen dat zij de risico’s voor de omgeving bepaalt, wordt dergelijk onderzoek nu op het bordje van eiseres gelegd, zonder dat duidelijk is hoe zij dat onderzoek moet verrichten en zonder dat duidelijk is hoe beoordeeld zal worden of zij aan dit voorschrift heeft voldaan. Zoals eiseres heeft betoogd is het opleggen van zo’n voorschrift rechtsonzeker en is ook niet onderbouwd in hoeverre het opleggen van zulke voorschriften evenredig zijn.
4.4.3.
Ditzelfde geldt voor het voorschrift dat eiseres een beheersplan moet opstellen. Ten eerste is eiseres slechts gehouden een legionella-beheersplan op te stellen indien sprake is van een “zeer aannemelijk risico op verspreiding van legionella”. Het is onduidelijk en daarmee rechtsonzeker wanneer sprake is van een “zeer aannemelijk risico”. Ook in het kader van het beheersplan geldt dat van eiseres wordt verlangd drempelwaarden te bepalen, zonder dat daarover wetenschappelijke duidelijkheid bestaat. Verder volgt uit met name het briefrapport 2019-0194 dat het RIVM onderzoek heeft gedaan naar mogelijke maatregelen om de verspreiding van legionella te voorkomen. Zoals het RIVM zelf in dat briefrapport opmerkt moet nog veel nader onderzoek worden verricht. Het college verlangt ook niet van eiseres dat zij concrete maatregelen neemt, maar verlangt dat zij onderzoek doet naar welke maatregelen genomen kunnen worden. Ook hier is rechtsonzeker wat eiser moet doen om aan dat voorschrift te voldoen.
4.4.4
Dat het college zich ook heeft gebaseerd op dat een landelijke handreiking in voorbereiding is en dat verschillende omgevingsdiensten hetzelfde standpunt hebben ingenomen, maakt het voorgaande niet anders, omdat die omstandigheden nog niets zeggen over dit concrete geval. Daarbij pleit de omstandigheid dat landelijk wordt gewerkt aan een handreiking juist tegen het op dit moment opleggen van deze voorschriften. In de kern komen de voorschriften er immers op neer dat eiseres, parallel aan en in afwachting op de totstandkoming van die landelijke handreiking, dit onderzoek zelf moet verrichten.
4.4.5.
De rechtbank overweegt ten slotte dat het college terecht betoogt dat hij ‘de praktijk’ nodig heeft om nader onderzoek naar de risico’s te kunnen uitvoeren. In dit geval heeft eiseres zich echter al voor de oplegging van de voorschriften bereid verklaard om inzicht te geven in de gegevens die nodig zijn om tot een (betere) inschatting op het risico van verspreiding van legionella voor de omgeving te komen. Verder hebben partijen beaamd dat zij steeds in constructief overleg waren. Het college heeft niet kunnen onderbouwen waarom dit in het geval van eiseres niet voldoende was en toch tot het opleggen van maatwerkvoorschriften moest worden overgegaan. Dit geldt te meer nu het opleggen van maatwerkvoorschriften voor eiseres ingrijpende gevolgen kan hebben, omdat naleving daarvan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk afdwingbaar is. Het is de rechtbank daarom ook niet gebleken dat het college niet (eerst) had kunnen volstaan met een andere oplossing of minder vergaande voorschriften.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond. Dit betekent dat de wijziging van de vergunning en de maatwerkvoorschriften niet in stand kunnen blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de aanpassing van de vergunning te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat te verwachten is dat de uitkomsten en duur van het onderzoek dat nodig is om het gebrek te herstellen onzeker zijn.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres krijgt geen vergoeding van haar proceskosten, omdat niet is gebleken dat sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 maart 2022;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. D. Bruinse-Pot en mr. L.M. Koenraad, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op . 25 juli 2022
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.