Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/2754
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2025 in de zaak tussen
[bedrijfsnaam 1] B.V.(voorheen [bedrijfsnaam 2] B.V.), te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A. Collignon),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. A.J. van Poortvliet).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van verweerder van 8 maart 2022 (het bestreden besluit), waarbij verweerder de voorschriften van de omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu van 19 november 2020 voor de inrichting van eiseres aan de [adres] te [plaats] ambtshalve heeft gewijzigd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 5] en [naam 6] .
Waar gaat de zaak over?
De totstandkoming van het bestreden besluit
1. Eiseres drijft een inrichting voor biotechnologisch onderzoek en voor de productie van voedingsingrediënten, antibiotica en enzymen. Eiseres beschikt voor de inrichting over een revisievergunning van 19 november 2020. In de inrichting is onder meer een afvalwaterzuiveringsinstallatie (AWZI) aanwezig. In de AWZI wordt het afvalwater gezuiverd door biologische (anaerobe, aerobe) en fysische processen (bezinking, indikking). De inrichting bevindt zich in de buurt van een woonwijk.
1.1.
Op 13 juni 2019 is het rapport ‘Inventarisatie van legionellarisico’s bij AWZI’s’ van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (rapport 2019-0061) verschenen. In dit rapport staat dat sinds 2012 het aantal legionella-infecties in Nederland stijgt. De afgelopen jaren zijn meerdere gevallen van longontsteking door legionella toegeschreven aan AWZI’s. Daarom hebben de Omgevingsdienst NL en STOWA de AWZI’s in Nederland geïnventariseerd. Het RIVM heeft beoordeeld bij welke installaties legionella kan groeien en zich kan verspreiden.
1.2.
Volgens verweerder voldoet de AWZI van eiseres aan de kenmerken van een risicovolle installatie, waarvan het RIVM heeft aangegeven dat het risico bestaat dat legionella kan vermeerderen en vrijkomen. Verweerder wil het gevaar van legionellabesmetting voor de omgeving voorkomen, dan wel zoveel mogelijk beperken. Daarom vindt verweerder het noodzakelijk om de geldende revisievergunning aan te passen, in die zin dat daaraan voorschriften worden verbonden om het legionellarisico te beheersen.
1.3.
Verweerder heeft in het bestreden besluit aan de revisievergunning van 19 november 2020 op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voorschriften toegevoegd over legionellapreventie. De voorschriften komen erop neer dat eiseres een risicoanalyse opstelt waarin wordt betrokken het risico op vermeerdering van legionellabacteriën in de AWZI en het risico voor de omgeving via verspreiding naar lucht en via effluent. Eiseres dient verder een beheersplan op te stellen met betrekking tot beperking van de verspreiding van legionella naar de omgeving, waarvan een monitoringsplan en stappenplan deel uitmaken. Indien legionella wordt aangetroffen boven de detectiegrens van 10.000 kve/l dienen per direct de doelmatige maatregelen zoals beschreven in het beheersplan genomen te worden.
Standpunten van partijen
2. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte de voorschriften over legionellapreventie aan haar vergunning heeft verbonden. Volgens eiseres legt verweerder haar met de nieuwe voorschriften ten onrechte een vergaande onderzoeksverplichting op. Eiseres voert hiertoe aan dat er onvoldoende wetenschappelijke kennis is over de gezondheidsrisico’s als gevolg van verspreiding van legionella vanuit de AWZI van eiseres. Het rapport 2019-0061 en de overige rapporten van het RIVM zijn volgens eiseres slechts bedoeld als eerste kennisinventarisatie. Er bestaan volgens het RIVM nog kennishiaten op het gebied van aerosolvorming, -verspreiding en de effectiviteit van preventieve maatregelen tegen legionellagroei en -verspreiding. Daarnaast is nog geen wetenschappelijk verband aangetoond tussen aangetroffen legionellaconcentraties in het water of in de lucht en de besmetting van een persoon. Op grond van hetgeen in die RIVM-rapporten staat, kunnen de voorschriften niet worden opgelegd. Verweerder heeft volgens eiseres met deze rapporten niet aangetoond dat sprake is van nadelige milieugevolgen buiten de inrichting, zodat er geen mogelijkheid is om hierover voorschriften aan de vergunning te verbinden. Deze rapporten kunnen bovendien niet worden aangemerkt als nieuwe kennis over de milieugevolgen van de AWZI van eiseres, zodat verweerder niet op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo de voorschriften heeft kunnen opleggen. Evenmin kan op basis van deze rapporten de conclusie worden getrokken dat de voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu, zodat ook artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo niet als grondslag voor de voorschriften kan dienen. Ten slotte biedt het voorzorgsbeginsel ook geen grondslag om de voorschriften aan de vergunning te verbinden. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst eiseres naar twee uitspraken van de rechtbank Gelderland. [1]
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het rapport 2019-0061 en de overige rapporten van het RIVM nieuwe kennis bieden over de milieugevolgen van de inrichting van eiseres. Volgens verweerder voldoet de AWZI van eiseres aan de risicocriteria in het rapport 2019-0061. Dat betekent dat er een mogelijk risico bestaat op groei en verspreiding van legionellabacteriën via de lucht naar de omgeving. Er bestaat wetenschappelijke zekerheid over de milieugevolgen die als gevolg van legionellabacteriën kunnen optreden. Volgens verweerder is het evident dat de voorschriften zijn opgelegd vanwege milieugevolgen buiten de inrichting. Vanwege de nieuwe inzichten is het van groot belang dat aan eiseres de betreffende voorschriften worden opgelegd. Verweerder ontkent niet dat het RIVM kennishiaten heeft gesignaleerd, maar die kennishiaten maken niet dat de voorschriften niet mochten worden opgelegd. Van eiseres mag worden verwacht dat zij in beeld brengt wat de risico’s op verspreiding van legionellabacteriën vanuit haar AWZI naar de omgeving zijn. Verweerder verwacht daarbij van eiseres geen complex wetenschappelijk onderzoek.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.4, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een ambtshalve besluit waarbij op de voorbereiding van dat besluit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is en waarvan het ontwerp van dat besluit vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk is.
4.1.
In dit geval blijft dan ook de Wabo van toepassing.
Het voorzorgsbeginsel
5. De rechtbank overweegt dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat het bestreden besluit niet is genomen met toepassing van het voorzorgsbeginsel. De voorschriften zijn dus niet uit voorzorg aan de vergunning verbonden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in deze zaak met name het rapport 2019-0061 van het RIVM voldoende wetenschappelijke zekerheid over dit onderwerp bevat, zodat de voorschriften met toepassing van artikel 2.31 van de Wabo aan de vergunning konden worden verbonden. Het betoog van eiseres dat verweerder het voorzorgsbeginsel op onjuiste wijze heeft toegepast, slaagt daarom niet.
Was ambtshalve wijziging mogelijk?
6. In opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft het RIVM een kennisinventarisatie uitgevoerd naar legionellarisico’s bij AWZI’s, naar aanleiding van legionellabesmettingen in 2016 en 2017. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit gebaseerd op deze rapporten van het RIVM. Hieronder volgt een korte samenvatting van de inhoud van deze rapporten.
6.2.
Het rapport 2019-0061 omvat een kennisinventarisatie. Aan de hand van bestaande literatuur is in kaart gebracht welke risicocriteria er zijn voor legionellagroei en verspreiding. De risicocriteria zijn: een biologisch zuiveringsproces, nutriëntrijk afvalwater, voor groei geschikte temperatuur en beluchting. In het rapport staat dat bij 567 AWZI’s een risico-inschatting kon worden uitgevoerd. Van die 567 AWZI’s is bij 81 AWZI’s legionellagroei en -verspreiding aannemelijk tot zeer aannemelijk, bij 346 AWZI’s is dit mogelijk en bij 140 AWZI’s is dit niet aannemelijk. In het rapport worden maatregelen beschreven die zijn genomen om vermeerdering en verspreiding van legionella bij AWZI’s te voorkomen of te beperken. In het rapport staat verder dat uit literatuurstudie blijkt dat nog weinig bekend is over de effectiviteit van de preventieve maatregelen tegen legionellagroei- en -verspreiding. Omdat niet alle AWZI’s in Nederland in kaart zijn gebracht, en onduidelijk is of er al maatregelen zijn getroffen om verspreiding te voorkomen, wordt aanbevolen om nader onderzoek te doen.
6.3.
RIVM Briefrapport 2019-0194 bespreekt potentiële maatregelen tegen verspreiding van legionella uit AWZI’s. Het RIVM heeft verkend welke maatregelen kunnen voorkomen dat het aantal legionellabacteriën in AWZI’s stijgt en dat deze zich verspreiden. Ook is van een paar maatregelen onderzocht of ze goed werken. De meeste maatregelen hebben effect, al is het lastig om precies aan te geven in hoeverre ze het aantal legionellabacteriën verminderen. Onduidelijk is of de afname voldoende is om te voorkomen dat mensen in de omgeving een longontsteking kunnen krijgen. Daarvoor is meer duidelijkheid nodig over hoeveel legionellabacteriën onder welke omstandigheden een gezondheidsrisico kunnen vormen. De meeste AWZI’s verschillen in soort en grootte, zodat het effect van een maatregel per installatie kan verschillen. Het is daarom belangrijk om de processen en kenmerken van de AWZI’s goed in kaart te brengen. Ook is duidelijkheid nodig over welke stappen mogelijk zijn als een AWZI een risico lijkt te vormen. Maatregelen zoals temperatuurverlaging en afdekking kunnen bijdragen om legionellagroei en -verspreiding te voorkomen, maar de toepasbaarheid en effectiviteit bij verschillende soorten AWZI’s is onduidelijk.
6.4.
RIVM Briefrapport 2019-0195 betreft een patiënt-controle onderzoek, waarbij is onderzocht of patiënten met een legionellalongontsteking meer blootstelling hadden aan aerosolen van AWZI’s dan personen zonder deze ziekte. In het onderzoek is het luchtverspreidingsmodel OPS gebruikt om de concentratie aerosolen met legionella te berekenen. Op basis van dit onderzoek lijkt het model geschikt voor de berekening van aerosolen vanuit AWZI’s die een hoger risico geven op legionellose voor omwonenden. De resultaten van het onderzoek geven nog niet aan welke AWZI’s legionellabacteriën verspreiden via aerosolen. Daarvoor is meer onderzoek nodig. Zo is een actueel overzicht met meer details nodig van de AWZI’s in Nederland, en eventuele andere bronnen. Ook is meer inzicht nodig in hoe waterdruppels met legionellabacteriën ontstaan en zich via de lucht verspreiden. Dit geldt ook voor de vraag hoe legionella overleeft onder verschillende weersomstandigheden.
6.5.
De rechtbank overweegt dat eiseres terecht stelt dat deze rapporten alleen algemene inzichten geven over legionellavorming en -verspreiding bij AWZI’s. Uit deze rapporten volgen algemene risico-criteria waarmee een risico-inschatting kan worden gemaakt over de aannemelijkheid van de kans op groei en verspreiding van legionellabacteriën in AWZI’s. De rechtbank is van oordeel dat louter het voldoen aan de risico-criteria, zonder dat enig onderzoek is gedaan bij de inrichting van eiseres, onvoldoende is om te kunnen spreken van nieuwe kennis over de milieugevolgen van de inrichting van eiseres. De rechtbank vindt hierbij van belang dat de vier risico-criteria zeer algemeen zijn geformuleerd, waardoor een AWZI al snel aan 1 of meer criteria voldoet. Zo staat in het rapport 2019-0061 [2] bij het criterium ‘type industrie’ dat volgens de Nederlandse casuïstiek legionella lijkt te groeien in biologische AWZI’s, waarbij het beide keren ging om een membraanbioreactor (MRB). Echter, uit buitenlandse casuïstiek lijkt er niet altijd sprake te zijn van een MRB of is dit niet duidelijk. Besloten is daarom om bij de risico-criteria uit te gaan van alle vormen van biologische zuivering. Bij het criterium ‘beluchting’ staat dat de literatuurstudie en de casuïstiek onvoldoende informatie hebben opgeleverd om te differentiëren in de mate van risico op verspreiden van legionella door gebruik van verschillende type beluchting. Vooralsnog is het risico-criterium daarom wel of geen beluchting, ongeacht type beluchting. [3]
6.5.1.
Eiseres betoogt bovendien terecht dat geen sprake is van nieuwe rapporten. De rapporten waren immers al beschikbaar ten tijde van het verlenen van de revisievergunning op 19 september 2020. Daarmee bevatten deze rapporten geen nieuwe kennis over de milieugevolgen van de inrichting van eiseres. [4] De stelling van verweerder dat met eiseres destijds is afgesproken om de revisievergunning al te verlenen en de voorschriften over legionella in een afzonderlijk vergunningtraject te regelen is niet met stukken onderbouwd. Eiseres heeft bovendien betwist dat deze afspraak is gemaakt.
6.6.
De rechtbank overweegt verder dat eiseres ook terecht stelt dat uit de rapporten van het RIVM volgt dat er verschillende kennishiaten zijn. Het rapport 2019-0061 geeft in paragraaf 5.5 een overzicht van de belangrijkste ontbrekende kennis. Hierin staat dat kennis ontbreekt over aerosolvorming door beluchting; hoewel informatie beschikbaar is over de mate van aerosolvorming bij verschillende typen beluchting, is niet bekend welk type AWZI-beluchting wel of niet legionella in de lucht brengt zodat verspreiding over grotere afstand mogelijk is. Ook ontbreekt kennis over welke factoren zorgen voor remming van legionellagroei. In de literatuur is vooral informatie te vinden over factoren die zorgen voor legionellagroei in AWZI’s maar niet over factoren die zorgen voor remming. Het is mogelijk dat in een AWZI met als risicogradatie ‘zeer aannemelijk’ geen legionellabacteriën worden aangetroffen. Kennis over het microbioom en procescondities die een nadelig effect hebben op de legionellagroei ontbreekt nog. Ten slotte is het nog niet mogelijk om uit een uitslag van een monster af te leiden wat het gezondheidsrisico is en wanneer acties noodzakelijk zijn. Een dosisresponsrelatie ontbreekt volgens het rapport 2019-0061.
6.7.
De rechtbank komt tot het oordeel dat eiseres terecht betoogt dat gelet op de algemene strekking van de RIVM-rapporten, het moment van totstandkoming hiervan en de aanwezige kennishiaten deze rapporten geen nieuwe kennis bevatten over de milieugevolgen van de AWZI van eiseres. Evenmin kan op basis van deze rapporten de conclusie worden getrokken dat de gestelde voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Dit betekent dat eiseres terecht betoogt dat verweerder niet met toepassing van artikel 2.31 van de Wabo de voorschriften over legionella aan de vergunning van eiseres heeft mogen verbinden.
6.8.
De rechtbank concludeert dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, nu dit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet berust op een draagkrachtige motivering. Gelet hierop behoeven de overige door eiseres aangevoerde gronden geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de aanpassing van de vergunning te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat de uitkomst en duur van het onderzoek dat nodig is om het gebrek te herstellen onzeker zijn.
7.1.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht betaalt.
7.2.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiseres heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van de beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres, tot een bedrag van € 1.814,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzitter, en mr. A.C. de Winter en
mr. R.S. Wijling, leden, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.