Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/5302
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , handelend onder de naam [naam bedrijf] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.H.M. Deppenbroek),
en
het bestuur van de stichting Blik op Werk
(gemachtigden: mr. W.M. Janse en mr. V. van Dijken).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de intrekking en de schorsing van het door Blik op Werk aan eiseres toegekende Keurmerk Inburgeren. Eiseres is het niet eens met het besluit van Blik op Werk van 4 maart 2024 tot intrekking van het keurmerk en het besluit van 17 juli 2024 tot vervanging van die intrekking door een schorsing. Eiseres voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank beoordeelt eerst ambtshalve of het beroep van eiseres ontvankelijk is. Vervolgens beoordeelt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden de rechtmatigheid van de intrekking en de schorsing van het Keurmerk Inburgeren.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseres ontvankelijk is. Vervolgens komt de rechtbank tot het oordeel dat Blik op Werk in het geval van eiseres niet bevoegd is om het Keurmerk Inburgeren in te trekken en te schorsen. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Bij besluit van 4 maart 2024 heeft Blik op Werk het aan eiseres toegekende Keurmerk Inburgeren ingetrokken. Op 21 maart 2024 heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt en een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 29 mei 2024 [1] heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek toegewezen en het besluit van 4 maart 2024 geschorst tot zes weken na het door Blik op Werk te nemen besluit op bezwaar.
2.1.
Bij het bestreden besluit van 17 juli 2024 heeft Blik op Werk het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en het besluit van 4 maart 2024 herroepen in die zin dat de intrekking van het Keurmerk Inburgeren wordt vervangen door een schorsing van het keurmerk voor de duur van negen maanden.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Blik op Werk heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres is een cursusinstelling die inburgeringsonderwijs aanbiedt. Zij beschikt sinds 2016 over het Keurmerk Inburgeren.
3.1.
Bij e-mail van 18 juli 2022 heeft Blik op Werk eiseres bericht dat uit het inspectierapport van het ITTA [4] van 15 juli 2022 – dat is opgesteld na de door een onderwijsinspecteur bij eiseres uitgevoerde audit ‘Toezicht in de klas’ – volgt dat de kwaliteit van het door eiseres aangeboden NT2 [5] -onderwijs als onvoldoende is beoordeeld. Het ITTA heeft eiseres gevraagd om een verbeterplan op te stellen.
3.2.
Op 31 augustus 2022 heeft het ITTA het door eiseres opgestelde verbeterplan beoordeeld en een aantal aanbevelingen geformuleerd.
3.3.
Bij e-mail van 8 november 2023 heeft Blik op Werk eiseres bericht dat uit het rapport van het ITTA van 7 november 2023 – dat is opgesteld na de door een onderwijsinspecteur bij eiseres uitgevoerde herinspectie ‘Toezicht in de klas’ – volgt dat de kwaliteit van het door eiseres aangeboden NT2-onderwijs opnieuw als onvoldoende is beoordeeld.
3.4.
Bij brief van 21 december 2023 heeft Blik op Werk eiseres het voornemen meegedeeld om het Keurmerk Inburgeren met ingang van 1 februari 2024 in te trekken. Eiseres heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingediend.
3.5.
Bij het besluit van 4 maart 2024 heeft Blik op Werk het aan eiseres toegekende Keurmerk Inburgeren met ingang van 6 maart 2024 ingetrokken. Blik op Werk legt hieraan ten grondslag dat eiseres, omdat zowel tijdens de eerste audit ‘Toezicht in de klas’ als tijdens de herinspectie de kwaliteit van het door eiseres aangeboden onderwijs als onvoldoende is beoordeeld, niet voldoet aan norm 2.17.4 uit de Handleiding Keurmerk Inburgeren (Handleiding). Uit paragraaf 6.2.2 van de Handleiding volgt dat in dat geval het keurmerk wordt ingetrokken.
3.6.
Bij het bestreden besluit heeft Blik op Werk het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en het besluit van 4 maart 2024 herroepen in die zin dat de intrekking van het Keurmerk Inburgeren wordt vervangen door een schorsing van het keurmerk voor de duur van negen maanden. De schorsing gaat in op 18 juli 2024. Blik op Werk stelt eiseres in de gelegenheid om gedurende de periode van negen maanden uitvoering te geven aan het eerder door haar opgestelde verbeterplan. Blik op Werk ziet aanleiding om de in paragaaf 7.4.3 van de Handleiding genoemde gevolgen van een schorsing in dit geval niet aan de schorsing te verbinden en in zoverre ten gunste van eiseres af te wijken van de Handleiding.
De beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep
Heeft eiseres procesbelang?
4. Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. Belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep kan onder meer bestaan als wordt gesteld dat schade is geleden als gevolg van de besluitvorming waarop het beroep betrekking heeft. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit. [6]
4.1.
In het bestreden besluit heeft Blik op Werk de intrekking van het Keurmerk Inburgeren vervangen door een schorsing van dit keurmerk voor de duur van negen maanden. Op de zitting heeft Blik op Werk desgevraagd toegelicht dat hiermee de intrekking volledig is herroepen. De rechtbank heeft vervolgens met partijen vastgesteld dat dit betekent dat de intrekking – juridisch gezien – nooit heeft plaatsgevonden. Verder heeft de rechtbank op de zitting vastgesteld dat de periode van de schorsing op 18 april 2025 is verstreken.
4.2.
Eiseres stelt dat zij, als gevolg van zowel de intrekking als de schorsing van het Keurmerk Inburgeren, schade heeft geleden en dat zij daarvoor via de civielrechtelijke weg een vergoeding wenst te krijgen. Volgens eiseres heeft zij door de intrekking van het keurmerk inkomens- en vermogensschade geleden, omdat zij haar instelling moest sluiten. Haar cursisten zijn voor de financiering van het inburgeringsonderwijs namelijk afhankelijk van DUO [7] en DUO financiert dit onderwijs alleen als de cursus wordt gevolgd bij een onderwijsinstelling die beschikt over het Keurmerk Inburgeren. [8] Nadat de voorzieningenrechter de intrekking van het keurmerk heeft geschorst en Blik op Werk vervolgens in het bestreden besluit de intrekking van het keurmerk heeft vervangen door een schorsing, heeft eiseres geprobeerd om het inburgeringsonderwijs weer te starten. Dit is echter niet gelukt. Hierbij speelde volgens eiseres een rol dat de eerdere cursisten van eiseres zich na de sluiting hebben ingeschreven bij een andere cursusinstelling en na het ongedaan maken van de intrekking van het Keurmerk Inburgeren niet meer terugkwamen. Verder was het tijdens de schorsing moeilijk voor eiseres om nieuwe cursisten te werven. Er was sprake van negatieve reclame door de intrekking en eiseres was, omdat zij tijdens de schorsing niet als keurmerkhoudster op de website van Blik op Werk werd vermeld, niet goed vindbaar voor nieuwe cursisten. Bovendien had de schorsing een afschrikwekkend effect op nieuwe cursisten, omdat uit de wet volgt dat cursisten ook tijdens de schorsing geen lening zouden kunnen krijgen van DUO. Een schorsing betekent namelijk een tijdelijke intrekking van het Keurmerk Inburgeren.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres, ondanks dat de intrekking van het Keurmerk Inburgeren is herroepen en deze juridisch gezien nooit heeft plaatsgevonden, nog procesbelang heeft. Vaststaat namelijk dat zij gedurende de periode van 6 maart 2024 tot
29 mei 2024 [9] feitelijk niet beschikte over het keurmerk. Eiseres heeft met de onder 4.2 genoemde omstandigheden, tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg hiervan inkomens- en/of vermogensschade heeft geleden. Gelet hierop, en omdat Blik op Werk expliciet betwist dat de intrekking van het Keurmerk Inburgeren onrechtmatig was, heeft eiseres belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de intrekking. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiseres heeft aangegeven dat zij via de civielrechtelijke weg vergoeding wenst te krijgen voor de door haar geleden schade. Uit de rechtspraak volgt dat de civiele rechter gebonden is aan de uitspraken van de bestuursrechter over de (on)rechtmatigheid van een besluit waaruit de gestelde schade voortvloeit. [10]
4.4.
Verder is de rechtbank van oordeel dat eiseres ook, ondanks dat de periode van de schorsing van het Keurmerk Inburgeren inmiddels is verstreken, nog belang heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de schorsing. Eiseres heeft – wat ook zij van de door Blik op Werk op zitting gestelde, en door eiseres betwiste, omstandigheden dat eiseres met ingang van 10 juni 2024 weer als keurmerkhoudster op de website van Blik op Werk vermeld zou staan, dat aan DUO zou zijn doorgegeven dat aan de schorsing geen gevolgen zijn verbonden, en dat eiseres de cursusinstelling definitief zou hebben gesloten zonder gebruik te maken van de geboden mogelijkheid om verbeteringen door te voeren – tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat de schade als gevolg van de intrekking in bepaalde mate heeft doorgewerkt tijdens de schorsing.
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat eiseres belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Het beroep van eiseres is daarom ontvankelijk.
De inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit
De bevoegdheid van Blik op Werk tot intrekking of schorsing van het Keurmerk Inburgeren
Het juridisch kader
5. In artikel 32, eerste lid, van de Wet Inburgering 2021 staat, voor zover in dit geval relevant, dat een door de minister [11] aangewezen instelling een keurmerk als bedoeld in artikel 2.78a van de Aanbestedingswet 2012 verleent aan cursusinstellingen. Uit het tweede lid volgt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld over de verlening van een keurmerk aan cursusinstellingen.
5.1.
In artikel 8.2, vierde lid, van het Besluit inburgering 2021 (Besluit inburgering) is bepaald dat de keurmerkverlener voorwaarden opstelt omtrent de schorsing of intrekking van het keurmerk.
Op grond van het vijfde lid van dit artikel houden de voorwaarden, bedoeld in het vierde lid, in dat het keurmerk wordt geschorst als er aanwijzingen zijn van fraude, er sprake is van onvoldoende tevredenheid onder de inburgeraars, de slagingspercentages van de cursusinstelling onvoldoende zijn, of als de cursusinstelling geen medewerking verleent aan een controle door de keurmerkverlener of een door de keurmerkverlener aangewezen instantie.
Op grond van het zesde lid van dit artikel houden de voorwaarden, bedoeld in het vierde lid, in dat het keurmerk wordt ingetrokken als, na een door de keurmerkverstrekker vastgestelde periode na de schorsing, bedoeld in het vierde lid, geen sprake is van verbetering, er sprake is van het herhaaldelijk geen medewerking verlenen aan controles door de keurmerkverlener of een door de keurmerkverlener aangewezen instantie, of als er sprake is van fraude door de cursusinstelling.
In het zevende lid van dit artikel is bepaald dat de keurmerkverlener jaarlijks effectieve controles uitvoert bij de cursusinstellingen.
In het achtste lid van dit artikel is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot de eisen, bedoeld in het eerste tot en met het zevende lid.
5.2.
Volgens paragraaf 7.4.1 van de Handleiding kan Blik op Werk onder meer overgaan tot schorsing van het Keurmerk Inburgeren en een (nader) onderzoek instellen als sprake is van handelen in strijd met de (materiële) normen van de Handleiding of een vermoeden daarvan.
Volgens paragraaf 7.5.1 van de Handleiding kan Blik op Werk ook overgaan tot intrekking van het Keurmerk Inburgeren als sprake is van handelen in strijd met de (materiële) normen van de Handleiding of een vermoeden daarvan. Of Blik op Werk overgaat tot schorsing of intrekking van het Keurmerk Inburgeren is afhankelijk van de ernst van de normoverschrijding.
Het standpunt van eiseres
6. Eiseres betoogt dat Blik op Werk niet bevoegd is om het Keurmerk Inburgeren in te trekken of te schorsen wegens het niet voldoen aan norm 2.17.4 van de Handleiding. De in artikel 8.2, vijfde en zesde lid, van het Besluit inburgering opgenomen schorsings- en intrekkingsgronden zijn namelijk limitatief geformuleerd. Blik op Werk mag op grond van het vierde lid van dit artikel alleen voorwaarden opstellen ter invulling van de in het vijfde en zesde lid genoemde schorsings- en intrekkingsgronden. Verder staat in artikel 8.2, achtste lid, van het Besluit inburgering dat nadere regels met betrekking tot de eisen, bedoeld in artikel 8.2, eerste tot en met zevende lid, moeten worden vastgesteld bij ministeriële regeling. Volgens eiseres volgt hieruit dat Blik op Werk niet de bevoegdheid heeft om in de door Blik op Werk opgestelde Handleiding aanvullende schorsings- en intrekkingsgronden, zoals het niet voldoen aan norm 2.17.4 van de Handleiding, op te nemen. Dit is namelijk geen ministeriële regeling.
Het standpunt van Blik op Werk
7. Blik op Werk heeft op de zitting erkend dat het niet voldoen aan norm 2.17.4 van de Handleiding niet als schorsings- en intrekkingsgrond wordt benoemd in artikel 8.2, vijfde en zesde lid, van het Besluit inburgering en ook niet kan worden aangemerkt als een op grond van het vierde lid van dit artikel gestelde voorwaarde ter uitvoering van de in het vijfde en zesde lid opgenomen schorsings- en intrekkingsgronden. Blik op Werk stelt zich echter op het standpunt dat zij de bevoegdheid heeft om in de Handleiding aanvullende schorsings- en intrekkingsgronden op te nemen, en dat zij dus ook de bevoegdheid heeft om het Keurmerk Inburgeren van eiseres in te trekken en te schorsen wegens het niet voldoen aan norm 2.17.4 van de Handleiding. Volgens Blik op Werk volgt deze bevoegdheid uit de Nota van Toelichting [12] bij artikel 8.2 van het Besluit inburgerging. Hierin staat namelijk dat de in artikel 8.2, vijfde lid, van het Besluit inburgering genoemde situaties geen limitatieve opsomming van schorsingsgronden betreft en dat ook bij de intrekking van het keurmerk de keurmerkverstrekker nadere eisen kan stellen. Verder volgt de bevoegdheid volgens Blik op Werk uit artikel 8.2, (tweede en) zevende lid, van het Besluit inburgering. Hierin staat dat Blik op Werk effectieve controles moet uitvoeren bij de cursusinstellingen. Een controle kan niet effectief zijn als aan een negatieve uitkomst van de controle geen gevolg zoals een schorsing of intrekking van het keurmerk kan worden verbonden.
Het oordeel van de rechtbank
8. De rechtbank is van oordeel dat het betoog van eiseres slaagt en licht dit als volgt toe.
8.1.
Naar het oordeel van de rechtbank bestaat voor de bevoegdheid van Blik op Werk om in de Handleiding aanvullende schorsings- en intrekkingsgronden, zoals onder meer het niet voldoen aan norm 2.17.4 van de Handleiding, op te nemen geen voldoende wettelijke grondslag. De rechtbank stelt vast dat de schorsings- en intrekkingsgronden in artikel 8.2, vijfde en zesde lid, van het Besluit inburgering limitatief zijn geformuleerd. De gronden hebben betrekking op fraude, onvoldoende tevredenheid onder de inburgeraars, onvoldoende slagingspercentages en het verlenen van onvoldoende medewerking aan controles. Weliswaar staat in de Nota van Toelichting [13] onder het kopje ‘schorsing en intrekking van het keurmerk’ dat deze artikelleden geen limitatieve opsomming van de schorsings- en intrekkingsgronden betreffen, maar een Nota van Toelichting geeft slechts een toelichting op de wet. Het verschaft onder meer informatie over de achtergrond van en de reden voor de invoering van de wet, het motiveert de in de wet gemaakte keuzes en het helpt bij het interpreteren van de wet. De Nota van Toelichting is geen wet en hierin kan dan ook niet een bevoegdheid die niet in de wet is gegeven, alsnog worden gegeven. De Nota van Toelichting bij artikel 8.2, vijfde en zesde lid, van het Besluit inburgering vormt dus niet de wettelijke grondslag voor de bevoegdheid van Blik op Werk om in de Handleiding aanvullende schorsings- en intrekkingsgronden op te nemen. Ook artikel 8.2, zevende lid, van het Besluit inburgering kan niet als een zodanige wettelijke grondslag worden beschouwd. In dit artikellid staat niet meer dan dat Blik op Werk jaarlijks effectieve controles uitvoert. Deze bevoegdheid/verplichting strekt naar het oordeel van de rechtbank niet zover dat dit betekent dat Blik op Werk de bevoegdheid heeft om, teneinde daadwerkelijk effectieve controles te kunnen uitvoeren, aanvullende schorsings- en intrekkingsgronden op te nemen in haar Handleiding. Verder merkt de rechtbank volledigheidshalve op dat eiseres terecht stelt dat de Handleiding geen ministeriële regeling is als bedoeld in artikel 8.2, achtste lid, van het Besluit inburgering. Ook dit kan dus niet de basis vormen voor het stellen van aanvullende gronden voor het intrekken of schorsen van het verleende Keurmerk Inburgeren.
8.2.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat Blik op Werk niet de bevoegdheid heeft om in de Handleiding aanvullende schorsings- en intrekkingsgronden op te nemen, en daarom ook niet bevoegd is om het Keurmerk Inburgeren van eiseres in te trekken en te schorsen wegens het niet voldoen aan norm 2.17.4 van de Handleiding. De rechtbank merkt daarbij op dat zij oog heeft voor het belang van Blik op Werk om effectief toezicht te houden en aan de uitkomsten van dit toezicht voor zover nodig gevolgen te kunnen verbinden voor het eerder verleende keurmerk. Daar staat tegenover dat sprake is van een belastend besluit. In het kader van de rechtszekerheid dienen deze besluiten voldoende wettelijke grondslag te hebben. Een dergelijke grondslag ontbreekt. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat uit artikel 8.2, vierde lid, van het Besluit inburgering en de Nota van Toelichting volgt dat Blik op Werk in de Handleiding wѐl nadere voorwaarden mag stellen voor wat betreft de uitvoering van de in artikel 8.2, vijfde en zesde lid, van het Besluit inburgering opgenomen schorsings- en intrekkingsgronden. Daar is in dit geval echter geen sprake van.
De overige beroepsgronden
9. Omdat uit wat hiervoor is overwogen al volgt dat het beroep gegrond is, komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de overige door eiseres aangevoerde beroepsgronden.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ontvankelijk en gegrond. Omdat de wettelijke grondslag voor de intrekking en de schorsing van het Keurmerk Inburgeren ontbreekt, vernietigt de rechtbank het bestreden besluit van 17 juli 2024 en voorziet zij zelf in de zaak door het besluit van
4 maart 2024 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
10.1.
Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij in beroep heeft gemaakt. Blik op Werk moet die vergoeding betalen. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907 en een wegingsfactor 1). De proceskosten die eiseres in bezwaar heeft gemaakt, heeft Blik op Werk al vergoed. Van andere proceskosten die in aanmerking komen voor vergoeding is niet gebleken. Blik op Werk moet ook het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 17 juli 2024;
- herroept het besluit van 4 maart 2024;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt Blik op Werk in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814;
- bepaalt dat Blik op Werk het griffierecht van € 187 aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, en mr. A.S. Gaastra en
mr. J. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.