Uitspraak
202307907/1/A2.
Datum uitspraak: 28 mei 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 17 november 2023 in zaak nr. 23/877 in het geding tussen:
[appellant]
en
het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2022 heeft het CBR het aan [appellant] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard.
Bij besluit van 3 maart 2023 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.rda
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 april 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M. Hatite, advocaat in Berlicum, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. S.J.M. Ditvoorst-van der Ark, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Naar aanleiding van een mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994), heeft het CBR [appellant] een onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd en zijn rijbewijs geschorst. Aan de mededeling heeft het CBR ten grondslag gelegd dat [appellant] gelet op een bij hem afgenomen speekseltest, door de verbalisant waargenomen kenmerken en eerdere registraties met betrekking tot drugs, zou hebben gereden onder invloed van drugs. Het bloedonderzoek gaf een uitslag van 13 microgram THC per liter bloed. Op basis van de ontvangen informatie bestond er bij het CBR een vermoeden dat er bij [appellant] sprake is van drugsmisbruik.
Bij besluit van 30 juni 2022 heeft het CBR aan [appellant] een onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd en de geldigheid van zijn rijbewijs geschorst. Dit besluit is in rechte vast komen te staan.
2. Het CBR heeft [appellant] bij brief van 3 oktober 2022 voor dit onderzoek naar de rijgeschiktheid verwezen naar Rijbewijsbelang. Op 8 november 2022 vond in het kader van dit onderzoek telefonisch een medische intake plaats met een psychologe bij Rijbewijsbelang. De psychologe die de intake deed, heeft de houding van [appellant] als zodanig agressief en intimiderend ervaren dat zij het gesprek niet wilde voortzetten. Het niet meewerken aan het onderzoek bestond volgens de psychologe onder meer uit het geven van tegenstrijdige antwoorden, een vijandige opstelling, het in twijfel trekken van de relevantie van vragen, en het niet willen geven van inschattingen door [appellant]. Door Rijbewijsbelang is daarop aan het CBR medegedeeld dat het onderzoek niet heeft kunnen plaatsvinden.
3. Bij besluit van 6 december 2022 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard omdat hij niet de vereiste medewerking aan het onderzoek heeft verleend. Het CBR heeft aan Rijbewijsbelang op 19 december 2022 verzocht om nadere toelichting te geven, die door Rijbewijsbelang is gegeven bij brief van 23 december 2022. Bij besluit van 3 maart 2023 heeft het CBR het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het CBR heeft het standpunt dat [appellant] niet de vereiste medewerking aan het onderzoek heeft verleend daarin gehandhaafd.
4. Het juridisch kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig heeft mogen verklaren. Uit de verklaring van de psychologe van Rijbewijsbelang blijkt meer dan voldoende dat [appellant] weerstand heeft geboden bij het beantwoorden van vragen. [appellant] is uitleg gegeven wat het doel van het gesprek is en waarom de antwoorden op de gestelde vragen belangrijk zijn, maar desondanks heeft hij zijn gedrag niet aangepast. Aan [appellant] is voldoende uitgelegd wat meewerken aan het onderzoek inhoudt. Door Rijbewijsbelang is niet onzorgvuldig gehandeld bij de intake. Verder is de rechtbank van oordeel dat de visie van [appellant] voldoende is betrokken.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het CBR [appellant] niet ten onrechte de educatieve maatregel drugs en verkeer (EMD) heeft opgelegd. Deze mogelijkheid is pas vanaf 1 april 2023 opgenomen in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011, en in de wijzigingsregeling is opgenomen dat op gedragingen die hebben plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van de regeling, de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 van toepassing blijft zoals deze luidde voor de inwerkingtreding van die wijziging.
De rechtbank heeft het verzoek tot het oproepen van de psychologe die de intake heeft afgenomen als getuige afgewezen.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het CBR de op de zaak betrekking hebbende stukken, zoals bedoeld in artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft overgelegd.
De rechtbank heeft tot slot het CBR in overweging gegeven om, hoewel dit buiten de omvang van het geding valt, [appellant] te informeren over de visie van het CBR ten aanzien van eventuele gedeeltelijke restitutie van de kosten die hij al betaald had voor het onderzoek, terwijl dit onderzoek vroegtijdig beëindigd is.
Hoger beroep
Procesbelang
6. De Afdeling stelt vast dat het CBR in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft laten weten dat [appellant] inmiddels weer mag autorijden, omdat hij alsnog aan een onderzoek naar de rijgeschiktheid heeft meegewerkt, en door het CBR bij besluit van 14 februari 2024 rijgeschikt is verklaard. De Afdeling moet daarom de vraag beantwoorden of [appellant] nog belang heeft bij een beoordeling van zijn hoger beroep. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282), kan belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep onder meer bestaan als wordt gesteld dat schade is geleden als gevolg van de besluitvorming waarop het hoger beroep betrekking heeft. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit. [appellant] heeft een tijd niet kunnen rijden, terwijl hij werkzaam was als vrachtwagenchauffeur. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling daarmee tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden en daarmee belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep. De Afdeling zal daar daarom hierna toe overgaan.
Op de zaak betrekking hebbende stukken
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er stukken ontbreken die, gelet op artikel 8:42 van Pro de Awb, door het CBR overgelegd hadden moeten worden. [appellant] wijst erop dat hem in beroep een tweetal stukken is verstrekt die in bezwaar niet aan hem waren gestuurd, en ook na de zitting in beroep is informatie overgelegd die daarvoor niet was overgelegd. Bovendien onderbreken daarbij de onderliggende documenten.
7.1. Uit artikel 8:42, eerste lid, van de Awb volgt dat een bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken in het geding moet brengen. De in artikel 8:42 van Pro de Awb neergelegde verplichting van het bestuursorgaan heeft ten doel te waarborgen dat een geschil over een besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking staan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten en de rechter daarmee bij zijn beoordeling rekening kan houden. Uit dit artikel volgt geen plicht tot het opstellen van stukken (zie ook: de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2451). Uit de omstandigheid dat de overgelegde stukken niet alle bij [appellant] bestaande vragen beantwoorden, volgt daarom niet dat het CBR de op de zaak betrekking hebbende stukken niet heeft overgelegd. Dat in de beroepsfase alsnog stukken zijn opgesteld, betekent ook niet dat deze eerder ten onrechte niet zijn overgelegd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, maakt [appellant] verder niet concreet welke stukken ontbreken (zie ook: de uitspraak van de Afdeling 31 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3101). Het betoog slaagt niet.
Horen getuige
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om de psychologe die de medische intake heeft afgenomen als getuige te horen. De verklaring van de psychologe vormt de basis voor de ongeldigverklaring van het rijbewijs. De rechtbank heeft bevestigd dat het essentieel was dat de psychologe bij een volgende zitting fysiek aanwezig zou zijn. In de brief van 29 juni 2023 heeft het CBR laten weten dat de psychologe niet zal meewerken. Het besluit is daarmee genomen in strijd met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), waaruit het recht op een eerlijk proces volgt.
8.1. Deze grond is zo goed als een herhaling van wat [appellant] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.2-7.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat de waarborgen van artikel 6 van Pro EVRM in dit geval niet in rechte kunnen worden ingeroepen, aangezien de grondslag voor de ongeldigverklaring van het rijbewijs ligt in de op hem rustende medewerkingsplicht, en van een verband tussen een strafrechtelijke procedure en de bestuursrechtelijke procedure geen sprake is. Verder heeft de rechtbank, anders dan [appellant] stelt, niet geoordeeld dat het essentieel was dat de psychologe bij een zitting aanwezig zou zijn. Integendeel, de rechtbank heeft juist geoordeeld dat dit wat haar betreft niet noodzakelijk is.
Het betoog slaagt niet.
Informele wijze van afdoening
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het CBR ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van alternatieven die bestaan ten opzichte van een bezwaar- en beroepsprocedure, zoals het aanbieden van een educatieve maatregel drugs en verkeer (EMD).
9.1. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is de mogelijkheid tot het opleggen van een EMD pas vanaf 1 april 2023 opgenomen in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011, dus na de besluitvorming door het CBR. Bovendien zijn de wijzigingen in deze regeling niet van toepassing op gedragingen die voor de inwerkingtreding daarvan hebben plaatsgevonden. Het CBR kon daarom geen EMD opleggen en was niet gehouden om [appellant] een alternatief voor het aanwenden van rechtsmiddelen aan te bieden.
Het betoog slaagt niet.
Zorgvuldigheidsbeginsel
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het CBR de besluiten onzorgvuldig heeft voorbereid. Voordat het primaire besluit genomen werd, heeft hij in een e-mail van 2 december 2022 de verklaring die door Rijbewijsbelang is gegeven betwist, maar deze feiten en omstandigheden zijn niet bij de besluitvorming betrokken.
10.1. In de e-mail van 2 december 2022 heeft [appellant] onder meer aangegeven dat hij verrast is dat Rijbewijsbelang heeft aangegeven dat hij onvoldoende aan het onderzoek heeft meegewerkt en geeft hij aan dat hij de psychologe netjes te woord heeft gestaan. Het CBR heeft op 19 december 2022, en daarmee dus na het besluit van 6 december 2022, aan Rijbewijsbelang nadere informatie gevraagd ten aanzien van het niet meewerken aan het onderzoek door [appellant]. Het CBR heeft daarbij onder meer gevraagd wat de functie is van de medewerker die namens Rijbewijsbelang heeft aangegeven dat [appellant] onvoldoende heeft meegewerkt aan het onderzoek, of er normaliter na de intake gelijk een afspraak gemaakt zou worden voor het onderzoek door de psychiater, en of de medewerker heeft aangekondigd dat er geen rapport zou worden opgemaakt als [appellant] zich zo bleef opstellen.
10.2. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] terecht betoogt dat het CBR, gelet op het zorgvuldigheidsbeginsel, deze vragen aan Rijbewijsbelang had moeten stellen voorafgaand aan het besluit van 6 december 2022, en niet nadien. Deze constatering leidt echter niet tot vernietiging van het besluit van 3 maart 2023. Op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb heeft immers een heroverweging van het besluit van 6 december 2022 plaatsgevonden, waarbij dit aan het besluit klevende zorgvuldigheidsgebrek is hersteld en de door [appellant] gestelde feiten en omstandigheden bij de besluitvorming zijn betrokken.
Het betoog slaagt niet.
Niet meewerken onderzoek
11. [appellant] betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij niet aan het onderzoek heeft meegewerkt. [appellant] heeft wel voldoende medewerking verleend. Als de rechtbank voldoende gewicht had toegekend aan zijn verklaringen en inbreng ter zitting, had zij niet tot dit oordeel kunnen komen. De rechtbank heeft ook niet onderkend dat de informatie van Rijbewijsbelang onvolledig is en niet volgens de richtlijnen van medisch onderzoek tot stand is gekomen, en niet alle vragen en antwoorden zijn vastgelegd. Het CBR kon daarom niet op de informatie van Rijbewijsbelang afgaan en het CBR heeft onvoldoende onderzocht of de informatie juist was. [appellant] verwijst daarbij ook naar de uitspraak van het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg Eindhoven van 31 maart 2023, ECLI:NL:TGZREIN:2023:10. Ook is sprake van een motiveringsgebrek, omdat het CBR in de besluiten heeft volstaan met de verwijzing naar de verklaring van Rijbewijsbelang en het CBR in de besluitvorming niet heeft opgenomen of Rijbewijsbelang een adviseur is in de zin van artikel 3:9 van Pro de Awb. Het CBR heeft niet voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht en onvoldoende onderzocht of hij op het advies van de adviseur kon afgaan.
11.1. Uit artikel 132, tweede lid van de Wvw 1994, gelezen in samenhang met artikel 24 van Pro de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 volgt, voor zover hier relevant, dat het CBR onverwijld besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder, indien de betrokkene niet meewerkt aan het opgelegde onderzoek zonder dat daarvoor naar het oordeel van het CBR een geldige reden van verhindering is opgegeven.
11.2. Bij het onderzoek naar drugsmisbruik in het kader van rijgeschiktheidskeuringen wordt bij de intake een standaardvragenlijst afgenomen. Naar het oordeel van de Afdeling is ook sprake van het niet meewerken aan het onderzoek als een betrokken bij de intake gedrag vertoont dat het doel van de intake verstoort, zoals het leveren van weinig input, of het tonen van onbehoorlijk gedrag en een onwillige houding, waardoor het onderzoek onvoldoende informatie oplevert.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, blijkt uit de verklaring van de psychologe die de intake heeft afgenomen, meer dan voldoende dat [appellant] weerstand heeft geboden bij het beantwoorden van vragen en zich verbaal agressief heeft gedragen. Aan [appellant] is daarbij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, vooraf uitgelegd wat er van hem mocht worden verwacht tijdens de intake, en hem is voorafgaand aan het onderzoek duidelijk gemaakt dat het van belang is dat hij aan alle onderdelen van dit onderzoek meewerkt. Daarbij is hij er bovendien in de verstrekte cliëntinformatie en in de afspraakbevestiging op gewezen dat het van belang is dat hij rustig blijft en zich niet agressief mag gedragen tijdens het onderzoek. Ook tijdens de intake is hij erop gewezen dat door zijn opstelling geen rapport kon worden opgesteld. Door desondanks een vijandige houding aan te nemen, de relevantie van vragen in twijfel te trekken, tegenstrijdige antwoorden te geven en vragen niet te willen beantwoorden, heeft [appellant] onvoldoende meegewerkt aan het onderzoek. Dat [appellant] onvoldoende aan de intake meewerkte kon, gelet op de gedragingen die het betrof, ook door de psychologe worden vastgesteld, zonder dat de psychiater daarbij betrokken was.
11.3. Omdat in het geval van [appellant] het onderzoek is beëindigd voordat een psychiatrisch rapport kon worden uitgebracht, bestond voor het CBR geen mogelijkheid om zich te vergewissen of het deskundigenadvies zorgvuldig tot stand was gekomen. Voor het oordeel dat de psychologe ten onrechte de medische richtlijnen niet heeft gevolgd bestaat geen aanleiding, reeds omdat [appellant] niet duidelijk heeft gemaakt waaruit deze schending zou bestaan. De Afdeling volgt [appellant] verder niet in zijn betoog dat zijn standpunt onvoldoende in de besluitvorming is betrokken. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellant] niet zozeer het verloop van de intake betwist, maar voornamelijk betoogt dat daarmee van niet-meewerken nog geen sprake kan zijn en dat de formaliteiten gedurende het gehele proces onvoldoende in acht zijn genomen. Zoals hiervoor onder 11.2 is overwogen heeft het CBR zich naar het oordeel van de Afdeling wel op het standpunt mogen stellen dat in het geval van het door [appellant] vertoonde gedrag sprake is van het niet meewerken aan het onderzoek. Verder is van zorgvuldigheidsgebreken die zouden moeten leiden tot vernietiging van het besluit van 3 maart 2023 niet gebleken.
Het betoog slaagt niet.
Kosten
12. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn verzoek om gedeeltelijke terugbetaling van de kosten die hij ten behoeve van het onderzoek heeft gemaakt buiten het geding valt. [appellant] heeft vanaf de start van de besluitvorming aangekaart dat hij zich in een financieel kwetsbare positie bevindt. Daar heeft hij ook bewijs voor aangeleverd.
12.1. [appellant] heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat het CBR in het besluit van 3 maart 2023 ten onrechte niet is ingegaan op de vraag of er aanleiding bestond voor gedeeltelijke restitutie voor de reeds betaalde kosten, omdat het onderzoek vroegtijdig beëindigd is. Hij heeft er daarbij op gewezen dat zijn inkomen minimaal is, en dat het CBR duidelijk dient te maken of hij aanspraak kan maken op teruggave van kosten. De Afdeling is van oordeel dat dit niet kan worden aangemerkt als een verzoek om schadevergoeding, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat dit punt buiten de omvang van het geding viel. De rechtbank heeft het CBR in overweging gegeven [appellant] wel te informeren over zijn visie ten aanzien van gedeeltelijke restitutie. Het CBR heeft dit bij brief van 27 december 2023 gedaan.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
14. Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. De Jong
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025
1014
BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 132
1. Behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen is diegene verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel, die zich:
a. ingevolge artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel a, dient te onderwerpen aan een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, of
b. ingevolge artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel b, dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
2. Bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking besluit het CBR onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder. Het CBR bepaalt daarbij op welke categorie of categorieën van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven, de ongeldigverklaring betrekking heeft. Bij ministeriële regeling wordt vastgesteld in welke gevallen sprake is van het niet verlenen van medewerking. Als het niet verlenen van de vereiste medewerking wordt mede aangemerkt het niet voldoen van de kosten binnen de termijn of termijnen die is of zijn aangegeven bij het besluit waarbij de verplichting tot een van de hierna genoemde maatregelen is opgelegd, of het niet voldoen van de kosten op de in dat besluit aangegeven wijze, van:
a. de bij ministeriële regeling aangewezen educatieve maatregelen ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, of
b. het onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid, indien deze kosten op grond van artikel 133, vierde lid, voor rekening van betrokkene komen.
[…]
Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
Artikel 24
Betrokkene verleent onder meer niet de vereiste medewerking aan het onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid indien hij:
a. de kosten bedoeld in artikel 25, eerste lid, niet, niet tijdig of niet op de voorgeschreven dan wel overeengekomen wijze voldoet, of
b. niet of niet binnen de door het CBR gestelde termijn meewerkt aan het opgelegde onderzoek of de opgelegde onderzoeken zonder dat daarvoor naar het oordeel van het CBR een geldige reden van verhindering is opgegeven.