Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/1039
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats 1], eiseres
(gemachtigde: mr. R.E. Wannink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel
(gemachtigde: [gemachtigde]).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats 1].
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het handhavend optreden van het college tegen de activiteiten op de percelen van eiseres. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de derde-partij heeft het college eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college geen deugdelijk onderzoek naar de gestelde overtreding heeft gedaan. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met de beslissing van 9 januari 2024 op het bezwaar van de derde-partij, heeft het college het handhavingsverzoek deels toegewezen en aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.
2.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook de derde-partij heeft (meerdere keren) schriftelijk gereageerd.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 24 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. De derde-partij was niet bij de zitting aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
3. Tot [eiseres] B.V. behoort de werkmaatschappij [naam werkmaatschappij] B.V. Dit bedrijf is actief in de teelt van snijbloemen (ten tijde van het handhavingsverzoek ging het om pioenrozen) en sierheesters in de volle grond en als groothandel in landbouwmachines, werktuigen en tractoren. De activiteiten worden uitgevoerd aan de [locatie] in [plaats 2] (gemeente Maasdriel), waarvan de bijbehorende gronden [1] in eigendom zijn van eiseres (hierna samen: de percelen).
3.1.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied herziening 2022, Reparatie plan’ (hierna: het bestemmingsplan). Hieruit blijkt dat de percelen als ‘Agrarisch’ zijn bestemd. Daarnaast kennen ze de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – paddenstoelenteelt’.
3.2.
Het handhavingsverzoek dat door de derde-partij op 6 april 2023 is ingediend, ziet op het illegaal exploiteren van een handelsonderneming, met vervuiling van de bodem tot gevolg. Het college heeft dit verzoek bij besluit van 23 juni 2023 afgewezen, omdat sprake was van een herhaald handhavingsverzoek [2] én er door eiseres een principeverzoek voor legalisatie van de activiteiten op het terrein was ingediend, dat nog in behandeling was.
3.3.
Op 27 juni 2023 is de derde-partij hiertegen in bezwaar gekomen. Dit bezwaar is behandeld op de hoorzitting bij de bewaarschriftencommissie op 29 augustus 2023. Naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college op 19 oktober 2023 aan eiseres laten weten dat het van plan is om een last onder dwangsom op te leggen. De reden is dat de handel in en opslag van landbouwmachines en andere agrarische producten op basis van het bestemmingsplan niet is toegestaan op de percelen. De huidige bedrijfsvorm neemt het hele bedrijfsgebouw in beslag en is daarmee ruimtelijk en functioneel niet ondergeschikt aan de hoofdactiviteit die volgens het bestemmingsplan wel is toegestaan.
3.4.
Op 31 oktober 2023 heeft een hercontrole van de percelen plaatsgevonden. Bij besluit van 9 januari 2024 heeft het college besloten om het eerdere besluit deels te herroepen en alsnog handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de percelen ten behoeve van de handelsonderneming in landbouwmachines. Daarvoor was van belang dat het principeverzoek op 19 april 2023 was afgewezen en dat uit de hercontrole van de percelen bleek dat [naam werkmaatschappij] B.V. nog steeds op dezelfde manier actief was op de betreffende percelen als ten tijde van de eerdere handhavingsprocedure was geconstateerd. [3] Ter beëindiging van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft het college eiseres gelast om het gebruik van de percelen [perceel A], [perceel B], [perceel C] en [perceel D] [4] in strijd met het geldende bestemmingsplan te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Dat betekent in elk geval dat de exploitatie van een handelsonderneming moet worden beëindigd en dat de opslag ten behoeve van de handelsonderneming verwijderd moet worden en verwijderd moet blijven. Het college heeft als dwangsom een bedrag van € 30.000,- in één keer verbonden aan het niet of niet tijdig voldoen aan deze last. Eiseres is het hier niet mee eens.
Is er sprake van een (deugdelijk gemotiveerde) overtreding?
4. Eiseres betoogt dat van een overtreding geen sprake is, althans dat het college het bestaan van een overtreding onvoldoende heeft onderbouwd. Daartoe voert eiseres aan dat de opslag van landbouwmachines en andere agrarische producten in het bedrijfsgebouw op de percelen van [locatie] (de verkoop vindt plaats vanuit huis, via internet) aan te merken is als een nevenactiviteit bij de hoofdactiviteit van eiseres aldaar: de teelt van snijbloemen en sierheesters. De opslag is volgens eiseres namelijk beperkt tot een deel van het bedrijfsgebouw, dat vele malen kleiner is dan het overige deel van het perceel waarop de pioenrozen worden geteeld. Dat betekent dat een deel van de opslag gerelateerd was aan de teelt van pioenrozen. In dat kader is het controlerapport dat het college aan het handhavingsbesluit ten grondslag heeft gelegd niet deugdelijk, aldus eiseres. Het bevat onvoldoende concrete informatie over welke bevindingen aan welke activiteit zijn toe te schrijven. Het college heeft daar ook geen nader onderzoek naar gedaan. Daarmee heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en is het besluit onzorgvuldig.
4.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de handel in en opslag van landbouwmachines en andere agrarische producten niet is toegestaan. Deze bedrijfsactiviteiten kunnen niet als nevenactiviteit worden beschouwd, die binnen de geldende bestemming is toegestaan, omdat de activiteiten te omvangrijk zijn.
4.2.
De rechtbank oordeelt dat de beroepsgrond van eiseres slaagt.
4.3.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR3356) ligt het op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan, in dit geval het college, om feiten en omstandigheden te verzamelen om vast te stellen of sprake is van een overtreding. Het is vervolgens aan de aangeschrevene, in dit geval eiseres, om de veronderstelde feiten en of omstandigheden, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de door het college veronderstelde feiten en omstandigheden dient uit te gaan. [5]
4.4.
Deze plicht voor het college is gebaseerd op artikel 3:2 van de Awb (het zorgvuldigheidsbeginsel). [6] Artikel 3:2 van de Awb bepaalt dat bij de voorbereiding van een besluit het bestuursorgaan de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
4.5.
Uit planregel 3.1 van het bestemmingsplan volgt dat de als agrarisch bestemde gronden gebruikt mogen worden voor onder meer de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf (onder a) en voor nevenactiviteiten (onder m). Niet in geschil is dat de pioenrozenteelt van eiser een grondgebonden agrarisch bedrijf is en dus is toegestaan. Partijen verschillen echter van mening of het gebruik van het bedrijfsgebouw ten behoeve van de handel in en (met name) de opslag van landbouwmachines en andere agrarische producten, op grond van deze bepaling als nevenactiviteit is toegestaan.
4.6.
In planregel 1.60 van het bestemmingsplan is een nevenactiviteit omschreven als
“een bedrijfsmatige activiteit die voorziet in een aanvulling van het inkomen van de uitvoerder van de hoofdactiviteit, waarbij die nevenactiviteit in ruimtelijk, functioneel en economisch opzicht ondergeschikt blijft aan de hoofdactiviteit die is toegestaan op het perceel.” [7] Deze omschrijving is naar het oordeel van de rechtbank zo algemeen dat de aard van de nevenactiviteit in beginsel niet lijkt te worden beperkt. Voor zover het college op de zitting heeft gesteld dat uit de toelichting op het bestemmingsplan zou blijken dat het wel degelijk de bedoeling was om bepaalde nevenactiviteiten te beperken, maakt dit het oordeel van de rechtbank niet anders.
“een bedrijfsmatige activiteit die voorziet in een aanvulling van het inkomen van de uitvoerder van de hoofdactiviteit, waarbij die nevenactiviteit in ruimtelijk, functioneel en economisch opzicht ondergeschikt blijft aan de hoofdactiviteit die is toegestaan op het perceel.” [7] Deze omschrijving is naar het oordeel van de rechtbank zo algemeen dat de aard van de nevenactiviteit in beginsel niet lijkt te worden beperkt. Voor zover het college op de zitting heeft gesteld dat uit de toelichting op het bestemmingsplan zou blijken dat het wel degelijk de bedoeling was om bepaalde nevenactiviteiten te beperken, maakt dit het oordeel van de rechtbank niet anders.
4.7.
Uit het voorgaande volgt dat de nevenactiviteit in de zin van opslag van landbouwmachines en andere agrarische producten naar haar aard op de gronden van eiseres is toegestaan. Dan resteert enkel nog de vraag of het aan de hoofdactiviteit ondergeschikt is.
4.8.
De rechtbank oordeelt dat het college bij de voorbereiding van het besluit en dus ter beantwoording van deze vraag niet de nodige kennis heeft vergaard voordat het kon besluiten om het handhavingsverzoek toe te wijzen. Het college heeft de toewijzing van het handhavingsverzoek gebaseerd op de rapportage van de controle van het de percelen op 31 oktober 2023. Deze wijkt echter zodanig af van de eerdere controlerapportage van 19 augustus 2022, dat het college naar het oordeel van de rechtbank niet zonder nader onderzoek heeft kunnen concluderen dat
“het bedrijf [naam werkmaatschappij] B.V. nog steeds in strijd met het geldende bestemmingsplan activiteiten uitvoert op de betreffende percelen.” [8] Daarvoor acht de rechtbank van belang dat in de controlerapportage verschillende bevindingen staan die maken dat wel degelijk een andere situatie is aangetroffen dan ten tijde van de eerste controle in augustus 2022. Illustratief hiervoor zijn de volgende citaten [9] :
“het bedrijf [naam werkmaatschappij] B.V. nog steeds in strijd met het geldende bestemmingsplan activiteiten uitvoert op de betreffende percelen.” [8] Daarvoor acht de rechtbank van belang dat in de controlerapportage verschillende bevindingen staan die maken dat wel degelijk een andere situatie is aangetroffen dan ten tijde van de eerste controle in augustus 2022. Illustratief hiervoor zijn de volgende citaten [9] :
“De eigenaar geeft aan bereidwillig te zijn om tot oplossingen te komen en heeft naar aanleiding van een handhavingsverzoek, welke tevens is ingetrokken, vele machines al verkocht. Verder koopt hij geen 'nieuwe’ machines meer in geeft hij aan.”
“In de loods zijn sinds mijn eigen eerdere controle vele machines niet meer aanwezig en verkocht.”
“De rode stalen container is niet meer aanwezig”
“Op het buitenterrein achter de loods met gebroken puin als erfverharding staan nog enkele machines. Ook dit is een groot verschil gelet op onderzoek van oude luchtfoto's en recente bezoeken. Voorheen stond dit perceel grotendeels vol met machines.”
Hieruit blijkt een minder intensieve aanwezigheid en opslag van machines en/of andere agrarische producten, dan ten tijde van de controle op 19 augustus 2022. Verder verklaart het college op zitting dat het mogelijk is dat een deel van het bedrijfsgebouw gebruikt werd voor opslag ten behoeve van de teelt van pioenrozen. Het college ontkent niet dat ook een deel van de opslag buiten (op de verharding) ten dienste van de pioenrozen zou kunnen zijn. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat de bevindingen van de controle op 31 oktober 2023 onvoldoende zijn voor de vaststelling van een overtreding. Het college heeft verzuimd inzichtelijk te maken hoe de twee activiteiten zich tot elkaar verhouden, in ruimtelijke, functionele en economische zin. Er zijn geen gegevens beschikbaar over de grootte van het perceel, welk deel daarvan bestemd is voor de teelt van pioenrozen en wat resteert voor de andere activiteit. Ook is niet inzichtelijk gemaakt hoe omvangrijk de opslag van landbouwmachines en andere agrarische producten is in verhouding tot de aanwezigheid van goederen die voor de snijbloementeelt van belang zijn. Dat had bijvoorbeeld gekund door tellingen of door het in gebruik genomen vloeroppervlak op te meten. Door zich zonder nader onderzoek op het standpunt te stellen dat de activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan, heeft het college in strijd met artikel 3:2 van de Awb en 7:12 van de Awb geen deugdelijk onderzoek en geen deugdelijke motivering aan de beslissing op bezwaar ten grondslag gelegd. Het betoog van eiseres slaagt.
4.9.
Omdat van een overtreding niet is gebleken, komt de rechtbank niet toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond, omdat de beslissing op bezwaar in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op bezwaar. Dat betekent dat de last onder dwangsom niet in stand blijft en het bezwaar de derde-partij in feite weer ter beoordeling voorligt. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Dit omdat een nader onderzoek door het college nodig is. Het college moet daarom met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar nemen.
5.1.
Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
5.2.
De rechtbank bepaalt verder dat het college het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 9 januari 2024;
- bepaalt dat het college binnen acht weken een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus Visschers, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.