Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/6720
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats], eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montferland
(gemachtigde: [gemachtigde]).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit tot stillegging van werkzaamheden op het perceel van eiseres en het opleggen van een last onder dwangsom. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het handhavingsbesluit van het college.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de werkzaamheden stil heeft kunnen leggen onder gelijktijdige oplegging van een last onder dwangsom. Eiseres krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij komen eerst aan de orde de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. Vervolgens gaat de rechtbank in op een aantal relevante voorvragen, namelijk de ontvankelijkheid van eiseres en de gestelde schadevergoeding. Daarna beoordeelt de rechtbank de beroepsgronden van eiseres. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Na een mondelinge aanzegging op 16 april 2024 is eiseres in het besluit van 19 april 2024 gelast om alle werkzaamheden stil te leggen en, onder oplegging van een dwangsom, niet meer te hervatten. Met het bestreden besluit van 15 augustus 2024 op het bezwaar van eiseres heeft het college dit besluit gehandhaafd.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Nadien heeft eiseres nog aanvullende stukken bij de rechtbank ingediend.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 17 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat de zaak over?
3. Eiseres is sinds februari 2024 eigenaar van de gronden aan de [locatie] in [plaats]. [1] Zij wil daar een paardenpension starten en heeft daarover eerder al, via het indienen van een principeverzoek, contact gezocht met het college omdat de bestemming van het perceel een dergelijk gebruik niet toestaat.
3.1.
Tijdens een inspectie op 16 april 2024 hebben toezichthouders van de gemeente Montferland geconstateerd dat op het perceel verschillende werkzaamheden plaatsvonden. Er werd een omheining (veekering) geplaatst en het terrein werd op verschillende plaatsen opgehoogd voor grondwallen of afgegraven voor veedrinkpoelen. Omdat deze activiteiten zijn gericht op het realiseren en exploiteren van een paardenpension, dat binnen de huidige bestemming van het perceel niet is toegestaan, is sprake van overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet. De op het perceel aanwezige uitvoerenden zijn eerst mondeling gelast om alle werkzaamheden stil te leggen. Dit is daarna schriftelijke vastgelegd in het besluit van 19 april 2024. In datzelfde besluit heeft het college aan eiseres de volgende last onder dwangsom [2] opgelegd:
“Wanneer u, ondanks deze stillegging, de werkzaamheden op uw perceel niet beëindigt en beëindigd houdt, verbeurt u een dwangsom van € 10.000,- (tienduizend euro) per overtreding van de stillegging met een maximum van € 50.000,- (vijftigduizend euro).”
3.2.
Eiseres is hiertegen in bezwaar gekomen op 30 mei 2024. Na een ambtelijke hoorzitting op 8 augustus 2024 heeft het college in de beslissing op bezwaar van 15 augustus 2024 besloten dat het bezwaarschrift ontvankelijk en ongegrond is. Onder aanvulling van de motivering heeft het college het rechtsgevolg van het primaire besluit in stand gelaten. Volgens het college is de bouwstop terecht opgelegd en is er geen sprake van disproportionaliteit. De oplegging van de bouwstop is evenredig met het daarmee te dienen doel.
3.3.
Kort na de beslissing op bezwaar heeft eiseres op 26 augustus 2024 een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa) aangevraagd. In reactie hierop heeft het college op 9 september 2024 besloten om de stillegging van de bouwwerkzaamheden en de last onder dwangsom op te heffen. Daarnaast is eiseres meegedeeld dat zij na ontvangst van de benodigde omgevingsvergunning van start mag gaan met alle werkzaamheden op het perceel.
3.4.
Eiseres is op 24 september 2024 in beroep gekomen. Zij bestrijdt het standpunt van het college dat alle werkzaamheden ten behoeve van de nieuwe bestemming zouden zijn verricht. De werkzaamheden zijn volgens eiseres dan ook onterecht stilgelegd, waardoor zij onnodige (vertragings)schade heeft geleden.
3.5.
Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het intrekkingsbesluit, nu partijen daarbij voldoende belang hebben.
3.6.
Het college heeft op 21 oktober 2024 een omgevingsvergunning voor een Bopa verleend.
Procesbelang
4. Voordat de rechtbank hierna de beroepsgronden van eiseres zal beoordelen, stelt zij vast dat het college op 9 september 2024 heeft besloten om de stillegging van de werkzaamheden en de last onder dwangsom op te heffen. De rechtbank oordeelt dat eiseres nog steeds een procesbelang heeft bij deze procedure. Eiseres heeft namelijk tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de bouwstop en de last onder dwangsom. Zij heeft toegelicht dat de totstandkoming van en het voeren van het paardenpension vertraging heeft opgelopen door het besluit van het college, waardoor zij naar schatting € 50.000,- financiële schade heeft geleden. Eiseres is naar het oordeel van de rechtbank daarom gebaat bij een oordeel over de rechtmatigheid van de bouwstop en de last onder dwangsom.
De bouwstop en de Omgevingswet
5. Voor 1 januari 2024 was de bouwstop als bijzondere vorm van bestuursdwang opgenomen in artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In de op dit geschil van toepassing zijnde Omgevingswet, die op 1 januari 2024 in werking is getreden, is de bouwstop niet als een bijzondere vorm van bestuursdwang opgenomen. Daarvoor is doorslaggevend geweest dat de bouwstop als overbodig werd beschouwd omdat een bestuurlijke sanctie in artikel 5:2 van Pro de Awb zodanig ruim is gedefinieerd, dat daaronder ook het treffen van beheersmaatregelen (het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding) valt. [3] De grondslag voor de bouwstop is nu gelegen in artikel 18.1 van de Omgevingswet, in samenhang met – omdat het college in dit geval bevoegd gezag is – artikel 125 van Pro de Gemeentewet. Aan een bouwstop kan een last onder dwangsom worden verbonden die het doel heeft om de beëindigde illegale bouwactiviteit beëindigd te houden. De grondslag daarvoor is, in aanvulling op de hiervoor genoemde bepalingen, artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. [4] Overigens zal de rechtbank hierna de term bouwstop blijven gebruiken en de bestaande rechtspraak met betrekking tot de bouwstop bij haar oordeel betrekken.
Is sprake van een overtreding?
Wettelijk kader
6. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. [5] Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden alsook de bestemmingsplannen die na 2024 zijn vastgesteld, maar waarvan het ontwerp vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.
6.1.
Voor het perceel van eiseres, waren vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Buitengebied (eerste tot en met vijfde herziening)’ en het bestemmingsplan Buitengebied, herziening woonregels’ van kracht. Die bestemmingsplannen maken dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Montferland. Volgens het bestemmingsplan is het perceel van eiseres bestemd als 'Agrarisch’.
6.2.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet is het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ gedefinieerd. Daaruit volgt dat onder een omgevingsplanactiviteit onder meer wordt verstaan een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. Deze worden als buitenplanse omgevingsplanactiviteit aangeduid.
6.3.
Met de artikelen 22.26, 22.27 en 22.28 van het omgevingsplan (de bruidsschat) worden (bouw)activiteiten die onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vergunningplichtig waren voor het bouwen en/of het handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening [6] onder de Omgevingswet vergunningplichtig voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Hiermee wordt geborgd dat deze (bouw)activiteiten, net als onder de Wabo, worden getoetst aan de ruimtelijke regels. Voor de meeste (bouw)werken is dus een omgevingsvergunning vereist. [7]
Heeft eiseres in strijd met het omgevingsplan gehandeld?
6.4.
Eiseres betoogt dat van een overtreding geen sprake was. Volgens eiseres heeft het college ten onrechte vastgesteld dat de verrichte werkzaamheden in strijd waren met het omgevingsplan, en dan met name het daarin opgenomen bestemmingsplan. Eiseres voert aan dat de werkzaamheden in het kader van de bestaande agrarische bestemming van het perceel, vergunningvrij mochten worden uitgevoerd.
6.5.
Op grond van artikel 3.1 onder h van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ stelt de rechtbank vast dat een productiegerichte paardenhouderij binnen de bestemming ‘Agrarisch’ is toegestaan, maar een gebruiksgerichte paardenhouderij zoals door eiseres is beoogd niet. [8]
Een productiegerichte paardenhouderij is in het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ omschreven als een:
“grondgebonden paardenhouderij die is gericht op het fokken van paarden, het bieden van leefruimte aan paarden en/of het voortbrengen van producten door middel van het houden van paarden, zoals een paardenmelkerij of een daarmee gelijk te stellen bedrijfsvorm, eventueel in combinatie met (en daaraan ondergeschikte) trainingsfaciliteiten ten behoeve van de eigen gefokte paarden.” [9]
Een gebruiksgerichte paardenhouderij is gedefinieerd als een:
“paardenhouderij die is gericht op het africhten en trainen van paarden, het bieden van stalruimte voor paarden, het geven van instructie aan derden (ingeval van een manege), het trainen van paarden en uitbrengen in de sport, verhuur van diensten met behulp van paarden en de in- en verkoop van paarden.” [10]
Niet in geschil is en de rechtbank is eveneens van oordeel dat het plan van eiseres om een paardenpension te starten dient te worden aangemerkt als een activiteit in de zin van een gebruiksgerichte paardenhouderij.
6.6.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) [11] dat bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts dient te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dat ook moet worden beoordeeld of het bouwwerk met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Dit houdt concreet in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
6.7.
In lijn van deze rechtspraak ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of redelijkerwijs valt aan te nemen dat de door eiseres uitgevoerde werkzaamheden op het terrein (het bouwen van een bouwwerk en grondwerkzaamheden) uitsluitend of mede ten dienste staan aan andere doeleinden dan die waarin de agrarische bestemming van het perceel voorziet. Uit de stukken en de toelichting op zitting blijkt dat het oogmerk van eiseres van meet af aan is geweest om een paardenpension te beginnen. Dat blijkt onder meer uit het principeverzoek dat eiseres in augustus 2023 bij het college heeft ingediend. Door eiseres is niet weersproken dat zij het college daarin heeft verzocht om mee te werken aan wijziging van de bestemming ‘Agrarisch’ naar de bestemming ‘Agrarisch - Paardenhouderij’ ten behoeve van de realisatie van een paardenpension. Ook in de aanvraag van eiseres van 16 februari 2024 om een omgevingsvergunning voor een paardenbak, is namens eiseres onder het kopje ‘Beoogde situatie’ als volgt verwoord: “Initiatiefnemer is voornemens om aan [locatie] te [plaats] een pensionstal te realiseren voor het stallen van 70 volwassen paarden, 30 paarden in opfok, 20 volwassen pony's en 15 pony's in opfok.” Tot slot heeft eiseres het ook in haar eigen woorden aangegeven in haar bezwaarschrift van 30 mei 2024: “Mijn doel is een pensionstal voor paarden te starten, gericht op dierenwelzijn en natuurinclusiviteit.” Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat het realiseren van een paardenpension altijd het oogmerk is geweest voor eiseres. Het college heeft om die reden terecht kunnen concluderen dat de geconstateerde werkzaamheden op het perceel van eiseres werden verricht met het oog op een met de bestemming strijdig paardenpension. Derhalve kunnen de door eiseres verrichtte werkzaamheden niet vergunningvrij worden gerealiseerd en, nu deze zonder vergunning werden verricht, was sprake van een overtreding.
Had na het bouwstopbesluit een nader gemotiveerd handhavingsbesluit moeten volgen?
Had na het bouwstopbesluit een nader gemotiveerd handhavingsbesluit moeten volgen?
7. Eiseres stelt in haar belangen te zijn geschaad omdat het college in vervolg op de bouwstop geen nader gemotiveerd handhavingsbesluit heeft genomen, met daarin de exacte overtredingen, de grondslag ervan en de eventuele legalisatiemogelijkheden.
7.1.
De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Bij de toepassing van de bevoegdheid om bouwwerkzaamheden stil te leggen hoeft, gelet op de aard en het doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw kan worden gelegaliseerd. De rechtbank verwijst hiervoor naar dezelfde rechtspraak als waar hiervoor naar is verwezen.8 Het college heeft dus mogen afzien van een legaliseringsonderzoek. Een aanvullend handhavingsbesluit is niet noodzakelijk. Wel is het aan partijen om met elkaar in contact te treden over hoe en onder welke voorwaarden de bouwstop zo spoedig mogelijk opgeheven kan worden. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat het lopende contact tussen eisers en de Omgevingsdienst Achterhoek (ODA) is voortgezet en dat er intern overleg heeft plaatsgevonden over de vraag of en hoe er medewerking zou kunnen worden verleend aan het door eiseres gewenste gebruik van het perceel. Dat overleg heeft op 28 mei 2024 plaatsgevonden. Eiseres is over de uitkomst nog dezelfde dag geïnformeerd, wat ook niet wordt betwist. Verder heeft is het college in de beslissing op bezwaar het primaire besluit aangevuld met een nadere motivering van de geconstateerde overtredingen. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat het college niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan. Het betoog van eiseres slaagt niet.
Beginselplicht tot handhaving
8. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf geldt van de zogeheten Harderwijk-uitspraak [12] . Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
8.1.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
8.2.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [13]
Zijn er omstandigheden om van handhaving af te zien?
9. Eiseres betoogt dat zij onevenredig benadeeld is door het stilleggen van de werkzaamheden en de last onder dwangsom. Haar plannen voor het realiseren van een paardenpension zijn door het besluit en het daarop volgende handelen van het college onnodig vertraagd. Met haar belang van het kunnen verwerven van inkomen, is onvoldoende rekening gehouden, aldus eiseres.
9.1.
Vast staat dat sprake was van een overtreding. Dat betekent dat in beginsel handhavend moet worden opgetreden. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat van handhaving had moeten worden afgezien, omdat het onevenredige gevolgen voor haar had. Daarvoor overweegt de rechtbank dat eiseres zelf is begonnen met de uitvoering van feitelijke (voorbereidende) werkzaamheden, voordat daar vergunning voor was verleend. Dat eiseres door het besluit van het college in haar financiële belangen is getroffen, is dan een risico dat voor haar rekening komt. [14] De rechtbank oordeelt dat het college terecht tot het besluit kon komen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden waarvoor het algemeen belang dat is gediend met handhaving moet wijken.
9.2.
Ook het betoog van eiseres dat het college de bouwstop onnodig lang in stand heeft gehouden volgt de rechtbank niet. Het college heeft zich rekenschap gegeven van de belangen van eiseres door regelmatig met haar in contact te treden en te overleggen over mogelijke vervolgstappen. In de maanden juli en augustus van het jaar 2024 zijn op verschillende momenten voorbereidende activiteiten besproken die eiseres, weliswaar op eigen risico, vooruitlopend op het door het college te nemen besluit alvast zou kunnen uitvoeren. Uiteindelijk heeft eiseres op 26 augustus 2024 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning, ter wijziging van het gebruik van de gronden. Kort na de vergunningaanvraag, op 9 september 2024, heeft het college de bouwstop en de last onder dwangsom opgeheven. Dat is eerder dan wat aangekondigd was in het primaire besluit. Daarin had het college namelijk aangegeven dat de bouwstop van kracht blijft tot er duidelijkheid zou zijn over de mogelijkheid de werkzaamheden te legaliseren. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit voldoende dat eiseres niet onnodig lang in onzekerheid is gelaten en dat het college wel degelijk met de belangen van eiseres rekening heeft gehouden. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is dan ook geen sprake, zodat het betoog van eiseres niet slaagt.
Zijn de belangen van eiseres voldoende meegewogen in het bouwstopbesluit?
10. Eiseres betoogt dat haar belangen onterecht niet zijn meegewogen bij het opleggen van de bouwstop.
10.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. [15] In het primaire besluit van 19 april 2024 heeft het college overwogen dat het met de bouwstop wilde voorkomen dat de overtreding erger zou worden en steeds moeilijker terug te draaien zou zijn. Ook is vermeld dat het niet opleggen van een bouwstop uiteindelijk zou kunnen leiden tot verhoging van de kosten voor eiseres, in geval van het weer in de originele staat moeten terugbrengen van de werkzaamheden. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college wel degelijk de belangen van eiseres heeft meegewogen. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college het besluit tot stillegging van de werkzaamheden en de daarmee gepaard gaande last onder dwangsom terecht in stand heeft gelaten. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.