ECLI:NL:RBGEL:2026:1724

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummers: ARN 24/1440 en 24/1416

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaken tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: dr.mr. R.H.M. Sipman),

[eiser]uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: mr. G.J.A.M. Bogaers).

de burgemeester van de gemeente Soest

(gemachtigde: mr. S.T.J. Olierook).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de afzonderlijk ingediende beroepen van eiseres en eiser (tezamen eisers) tegen het besluit van de burgemeester van 18 januari 2024.

Samenvatting van de uitspraak

2. De burgemeester heeft aan eiseres twee vergunningen verleend; een vergunning voor de exploitatie van een café en een vergunning voor het inrichten van een terras. Hieraan heeft de burgemeester voorschriften verbonden. Eisers hebben afzonderlijk beroep ingesteld. Eiser en eiseres hebben tegengestelde belangen in deze procedure. Eiseres verzet zich – kort gezegd – tegen de door de burgemeester aan de vergunningen verbonden voorschriften. Eiser betoogt juist dat de burgemeester de vergunningen had moeten weigeren omdat aannemelijk is dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Verder betoogt hij dat de aan de vergunningen verbonden voorschriften onvoldoende zijn om de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de nabijheid van [naam café] te beschermen. Beide partijen hebben ter onderbouwing van hun standpunten adviezen van deskundigen overgelegd.

2.1.

De rechtbank beoordeelt de beroepen aan de hand van de beroepsgronden. De rechtbank heeft Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) benoemd als deskundige en betrekt de verslagen van STAB bij haar oordeel.

2.2.

De rechtbank komt tot het oordeel dat uitgaande van een rustig eetcafé met de aan het besluit verbonden voorschriften een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wordt gewaarborgd. Wel moet de burgemeester in een nieuw te nemen besluit op bezwaar de juiste tekening met terrasindeling aan de vergunning verbinden en nadere voorschriften aan de vergunning verbinden om de inrichting van het terras afdoende te borgen.

Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Leeswijzer3. De rechtbank zal eerst het procesverloop weergeven, vervolgens komen achtereenvolgens aan de orde het toetsingskader en het beoordelingskader. Daarna worden de beroepen beoordeeld. De rechtbank sluit af met een conclusie.

Procesverloop

4. Met het besluit van 22 maart 2023 heeft de burgemeester aan eiseres een vergunning verleend voor de exploitatie van horeca inrichting café [naam café] aan de [locatie 1] in [plaats] . Met het besluit van 23 maart 2023 heeft de burgemeester tevens een vergunning verleend voor het inrichten van een terras bij het café.

4.1.

Met het bestreden besluit van 18 januari 2024 op het bezwaar van eiser heeft het college onder aanvulling van voorschriften de verleende vergunningen gehandhaafd.

4.2.

Eisers hebben tegen het besluit van 18 januari 2024 afzonderlijk beroep ingesteld. Eiser heeft tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.

4.3.

Rechtbank Midden-Nederland heeft de beroepen en het verzoek om voorlopige voorziening naar rechtbank Gelderland doorgestuurd omdat eiser een familielid is van een in de rechtbank Midden-Nederland werkzame rechter.

4.4.

De burgemeester heeft gereageerd met een verweerschrift.

4.5.

De rechtbank heeft het beroep van eiseres op 27 mei 2024 gelijktijdig met de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening van eiser^[1]op zitting behandeld. Hieraan hebben van de zijde van eiseres deelgenomen [persoon A] , [persoon B] en [persoon C] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon D] , bijgestaan door de gemachtigde. Eiser was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde.
4.6. Op 4 juni 2024 heeft de rechtbank het onderzoek in het beroep van eiseres heropend en bepaald dat de burgemeester de ter zitting mondeling weergegeven reactie van LBP Sight op de door eiseres overgelegde notitie van Peutz binnen vier weken op schrift laat stellen en aan de rechtbank toestuurt.
4.7. Op 3 juli 2024 heeft de burgemeester de nadere reactie van LBP Sight van 2 juli 2024 overgelegd.

4.8.

Op 10 januari 2025 heeft de rechtbank de STAB als deskundige benoemd voor het instellen van een onderzoek.

4.9.

De STAB heeft op 11 april 2025 een deskundigenbericht uitgebracht. Partijen hebben hier op gereageerd. Op 9 juli 2025 en 22 augustus 2025 heeft STAB nader verslag uitgebracht, waarin is gereageerd op de reacties van partijen.

4.10.

De rechtbank heeft de beroepen op 16 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan heeft eiser deelgenomen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [persoon E] (Adviesbureau De Haan B.V.). Van de zijde van eiseres waren aanwezig [persoon A] , bijgestaan door de gemachtigde. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon F], bijgestaan door de gemachtigde en [persoon G] (LBP Sight).

[persoon H] en [persoon I] (als deskundigen werkzaam bij STAB en opstellers van het deskundigenbericht) zijn op zitting als deskundigen gehoord.

4.11.

Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het besluit

5. In het pand aan de [locatie 1] in [plaats] is sinds ongeveer 1951 een horecagelegenheid gevestigd. Bij een brand in 2021 is het pand grotendeels verwoest, waarna het opnieuw is opgebouwd. Op 4 november 2022 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor de exploitatie van de horeca inrichting [naam café] met terras. De burgemeester heeft op grond van artikel 2:28 van Pro de Algemene plaatselijke verordening Soest 2022 (APV) vergunningen verleend voor de exploitatie van de horeca inrichting en het daarbij aangelegde terras.
5.1. Eiser is eigenaar van twee woningen die zijn gelegen naast [naam café] en woont zelf in één van die woningen. Hij ervaart veel overlast van met name het terras. Naar aanleiding van het door eiser ingediende bezwaarschrift heeft de burgemeester LBP SIGHT gevraagd een geluidsrapport op te stellen. Op 6 december 2023 heeft LBP SIGHT rapport uitgebracht. Hierin concludeert LBP SIGHT dat door de overschrijding van de piekniveaus in de avondperiode en de overschrijding van het langtijdgemiddeld geluidniveau in de avond- en nachtperiode maatregelen nodig zijn om te kunnen voldoen aan de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Zonder maatregelen is het niet mogelijk om het overdekte terras in de avondperiode (na 19:00 uur) te openen en mag het geluidniveau binnen in het café ten hoogste 85 dB(A) zijn. LBP SIGHT heeft in het rapport een aantal maatregelen voorgesteld waarmee aan de geluidsnormen kan worden voldaan.
5.2. De burgemeester heeft naar aanleiding van het geluidsrapport in de beslissing op het bezwaar extra voorschriften aan de vergunningen verbonden. Voor het overige heeft de burgemeester de vergunningen in stand gelaten.
5.2.1. De aan de terrasvergunning verbonden voorschriften luiden:
1. U zorgt ervoor dat er altijd een vrije ruimte van 1,5 meter is voor voetgangersverkeer.

2. De terrasdelen 1 en 2 mogen vanaf 10:00 uur tot 23:00 uur worden gebruikt.

3. Op het terras mag geen muziek ten gehore worden gebracht.

4. U zorgt voor de orde en rust op het terras. Overlast voor de omgeving wordt door u voorkomen door het stellen van gedragsregels.

5. U draagt er zorg voor dat het terras en de onmiddellijke omgeving daarvan in nette staat wordt gehouden.

6. Het terrasdeel 3 mag vanaf 10:00 uur tot 21:00 uur worden gebruikt. Buiten deze openingstijden mag niet worden gerookt op terrasdeel 3.

7. De buitenverlichting op terrasdeel 3 mag niet worden gebruikt tussen 23:00u en 10:00u.

8. U mag in totaal maximaal 18 dagen per kalenderjaar voedsel bereiden (bijv. door middel van een barbecue) op het terras volgens de volgende verdeling: twee keer per maand in de periode van 1 april tot en met 30 september en één keer per maand in de periode van 1 oktober tot en met 31 maart.
5.2.2. Hierbij heeft de burgemeester eiseres gevraagd een nieuwe terrasindeling die aansluit bij het rapport van LBP Sight aan te leveren om aan de vergunning toe te voegen.

5.3.

Aan de exploitatievergunning voor de horeca-inrichting heeft de burgemeester de volgende voorschriften verbonden:

1. U zorgt ervoor dat de vergunning op een zichtbare plaats in de inrichting aanwezig is.

2. Tijdens de openingstijden van de inrichting is een in deze vergunning vermelde leidinggevende aanwezig.

3. In de inrichting mogen geen alcoholhoudende dranken geschonken worden, tenzij een vergunning ingevolge artikel 3 van Pro de Alcoholwet is verleend.

4. Er wordt altijd toegang gegeven aan toezichthoudende ambtenaren van politie of van de gemeente.

5. De vergunning wordt op verzoek van een onder 4 bedoelde ambtenaar direct ter inzage afgegeven.

6. Alle aanwijzingen van de onder 4 bedoelde ambtenaren worden direct opgevolgd en uitgevoerd.

7. U zorgt ervoor dat de deuren vanuit het café naar het overdekte terrasdeel ten behoeve van de geluidisolatie goed aandrukken tegen de aanwezige kierdichting.

8. Het toegestane geluidniveau van de geluidinstallatie(s) binnen het café dient begrensd te zijn op:

i. i) 85 dB(A); of

ii) 90 dB(A) onder de voorwaarde dat het overdekte terrasgedeelte is afgesloten met panelen (bijvoorbeeld een Total glas vouw- en harmonicawand van Mview+ of gelijkwaardige oplossing).

9. het overdekte terras mag tot 22:00u worden gebruikt.

Toetsingskader

6. In artikel 2:28, eerste lid, van de APV is bepaald dat het verboden is een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
In artikel 2:28, vierde en vijfde lid, van de APV zijn de gronden opgenomen op grond waarvan de burgemeester de vergunning moet weigeren. Niet in geschil is dat niet wordt voldaan aan deze weigeringsgronden.

6.1.

In het zesde lid van artikel 2:28 van Pro de APV is bepaald dat de burgemeester in afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 de Pro vergunning slechts geheel of gedeeltelijk kan weigeren, indien:

a. naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed;

b. redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvraag vermelde in overeenstemming zal zijn; of

c. redelijkerwijs moet worden aangenomen dat in strijd zal worden gehandeld met aan de vergunning verbonden beperkingen of voorschriften.

6.2.

Op grond van artikel 1:4 van Pro de APV kunnen aan een vergunning of ontheffing voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband

waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.

Beoordelingskader

7. De rechtbank stelt voorop dat het perceel waar [naam café] is gevestigd op grond van het bestemmingsplan “ Soest Midden en Zuid” de enkelbestemming ‘Horeca’ heeft. Gelet op deze bestemming moet enige mate van overlast worden geaccepteerd.

7.1.

De burgemeester heeft beoordelingsvrijheid bij de vraag of het aannemelijk is dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. De rechtbank toetst daarom of de burgemeester in redelijkheid tot het oordeel is gekomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed en of de burgemeester aan de vergunningen de hieraan verbonden voorschriften heeft kunnen verbinden.^[2]

Standpunten van partijen

8. Eiser en eiseres hebben tegengestelde belangen in deze procedure. Eiseres verzet zich – kort gezegd – tegen de door de burgemeester aan de vergunningen verbonden voorschriften. Eiser betoogt juist dat de burgemeester de vergunningen had moeten weigeren omdat aannemelijk is dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Verder betoogt hij dat de aan de vergunningen verbonden voorschriften onvoldoende zijn om de woon- en leefsituatie en de openbare orde in de nabijheid van [naam café] te beschermen. Beide partijen hebben ter onderbouwing van hun standpunten adviezen van deskundigen overgelegd.

Advies STAB

9. Op grond van artikel 8:47 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de bestuursrechter een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek. Dat kan hij bijvoorbeeld doen wanneer, op basis van de door een partij aangevoerde concrete aanknopingspunten voor twijfel, gegronde twijfel bestaat over de juistheid van het advies dat het bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de bestuursrechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.^[3]

9.1.

Omdat tussen de deskundigen van partijen een verschil van inzicht bestaat over de aan de vergunningen verbonden voorschriften en of hiermee een goed woon- en leefklimaat ter plaatse wordt gewaarborgd, heeft de rechtbank STAB op 10 januari 2025 als deskundige benoemd en gevraagd een onderzoek in te stellen en de bevindingen kenbaar te maken in een schriftelijk advies en de volgende vragen te beantwoorden:

1. Is de burgemeester bij de beoordeling van de verleende vergunningen uitgegaan van de juiste geluidsnormen?

2. Wordt met de door de burgemeester aan de vergunningen verbonden voorschriften een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd of moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van [naam café] op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed, zoals bedoeld in artikel 2.28 van de Algemene plaatselijke verordening Soest 2022?

Bij het beantwoorden van deze vragen dient STAB de door partijen in het geding gebrachte rapporten te betrekken:

- het geluidrapport LBP Sight d.d. 6 december 2023;

- de reactie van Peutz d.d. 8 mei 2024;

- de notitie van LBP Sight van 2 juli 2024^[4]in reactie op de notitie van Peutz;

- de notitie van adviesbureau De Haan, d.d. 14 augustus 2024.

9.2.

STAB heeft op 11 april 2025 verslag uitgebracht.

9.3.

De eerste vraag beantwoordt STAB bevestigend.
De burgemeester heeft niet getoetst aan de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer, maar heeft bij de beoordeling van de geluiduitstraling van café [naam café] (inclusief terras) in relatie tot het karakter van de omgeving, wel de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en de streefwaarden uit de VNG-brochure Bedrijven en milieuzonering betrokken. Op basis van

het akoestisch onderzoek van LBP Sight van 6 december 2023 ten behoeve van de terras- en

exploitatievergunning en de reacties hierop van eisers, zijn aan deze vergunningen een

aantal aanvullende voorschriften verbonden om overlast te voorkomen. De burgemeester

heeft een tussenweg gekozen waarbij eiseres [naam café] toch het terras kan exploiteren en [eiser] na 21:00 en 22:00 uur geen of minder overlast zal ondervinden van

respectievelijk terras 3 en 4. Uit het onderzoek van STAB blijkt, dat er in de avondperiode

overschrijding van de op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer met 5 dB(A)

verruimde norm optreedt. STAB kan niet exact bepalen hoe groot deze overschrijding is,

omdat er in het akoestisch rekenmodel meerdere uitgangspunten overschat of onderschat

zijn.

Ten aanzien van de tweede vraag concludeert STAB dat met de voorschriften in de terras- en exploitatievergunning, op basis van de aangevraagde situatie en door eiseres [naam café] aangegeven beschrijving van een rustig eetcafé, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wordt gewaarborgd vanwege het geluid vanuit het café en de terrassen.
Indien er echter sprake is van groepen en feesten en barbecues met groepen op terras 3 en 4, hoge (sta)tafels en luid stemgeluid dan kan er, gezien de zeer korte afstand van het terras tot de noordwestelijke gevel van de woning aan de [locatie 2] en de beperkte afschermende werking van de aanwezige kokosschermen, sprake zijn van piekgeluidniveaus in de woon- en leefomgeving, waarvan het aannemelijk is dat de woon- en leefsituatie bij de woning aan de [locatie 2] op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
9.4. Partijen en hun deskundigen hebben op dit verslag gereageerd. Op 9 juli 2025 heeft STAB gereageerd op de reacties van de deskundigen. Op 17 juli 2025 heeft eiser een nadere reactie van Adviesbureau De Haan ingediend. STAB heeft hier op 22 augustus 2025 op gereageerd.

9.5.

De rechtbank stelt voorop dat STAB een deskundige is als bedoeld in artikel 8:47, van de Awb.
STAB heeft haar onderzoek gebaseerd op het procesdossier, de door de partijen aangereikte nadere documenten, nadere informatie in antwoord op vragen van STAB gedurende het onderzoek, openbare bronnen en vakinhoudelijke kennis van STAB-adviseurs. Tevens hebben de STAB-adviseurs [persoon H] en [persoon I] op 4 maart 2025 een bezoek ter plaatse gebracht. Hierbij zijn woningen van eiser aan de [locatie 2] en [locatie 3] te [plaats] bezocht en is met eiser en zijn gemachtigde gesproken. Ook is de horeca inrichting bezocht. Hierbij is gesproken met de exploitant [persoon A] en de eigenaar van het pand [persoon J]. Op 11 maart 2025 hebben de adviseurs online met de gemachtigde van de burgemeester en behandelend ambtenaar [persoon D] gesproken.

9.6.

In de aanvullende verslagen van STAB en op de zitting van de rechtbank gaan de adviseurs in op de reacties van de deskundigen van partijen. STAB concludeert op 9 juli 2025 gemotiveerd dat de opmerkingen van partijen niet hebben geleid tot aanpassing van de conclusies uit het verslag.
In het verslag van 22 augustus 2025 concludeert STAB dat het standpunt van De Haan juist is dat in de avondperiode niet voldaan wordt aan de richtwaarde van 50 dB(A) uit het beoordelingskader van bijlage B5.3 van de VNG-publicatie.

STAB heeft in paragraaf 4.1 van het verslag van 9 juli 2025 aangegeven dat de burgemeester een bepaalde mate van beoordelingsruimte heeft om activiteiten toe te staan en maatregelen voor te schrijven. Bij de beoordeling of sprake is van een ontoelaatbare woon- en leefsituatie kan ook de gecumuleerde geluidbelasting en het binnenniveau in de woning betrokken worden. STAB erkent dat de reactie van de burgemeester van 6 juni 2025 niet expliciet is beschreven in paragraaf 4.2 van het verslag van 9 juli 2025. STAB stelt nu echter vast dat het berekende langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 53 dB(A) voor de gehele avondperiode geldt. Bij de berekening is rekening gehouden met een bedrijfsduurcorrectie van 3 dB(A) vanwege de sluiting van terras 3 na 21.00 uur.

Voor het binnenniveau betekent dit dat er in de (gehele) avondperiode sprake is van een

overschrijding van de norm van 30 dB(A) met 3 dB (53 -20 = 33 dB(A)). Een geluidbelasting groter dan 30 dB(A) in de avondperiode zou op de eerste verdieping van de woning van eiser wel tot (enige) hinder kunnen leiden, maar dit betekent niet automatisch dat er sprake is van een ontoelaatbare woon- en leefsituatie. De burgemeester heeft weliswaar niet expliciet gemotiveerd waarom zij deze waardes aanvaardbaar acht, maar heeft wel gemotiveerd dat na 21.00 uur, dus vanaf het tijdstip dat de slaapkamers op de eerste verdieping worden gebruikt voor slaapdoeleinden, wel sprake is van een aanvaardbaar binnenniveau.

9.6.1.

Verder gaat STAB in het verslag van 22 augustus 2025 onder meer in op het geluidbronvermogen van stemgeluid van personen op de terrassen 3 en 4. De Haan stelt dat uit de reactie van de burgemeester blijkt dat feitelijk sprake is van een levendig en luidruchtig terras, in plaats van een gemiddeld terras. Daarom had een geluidbronvermogen (L) van 75 dB(A) per persoon op terrassen 3 en 4 als uitgangspunt in het akoestisch onderzoek moeten worden gehanteerd voor de berekening van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT). STAB is bij de beoordeling als worst case situatie uitgegaan van een levendig en luidruchtig terras. Dit zal echter niet veel voorkomen en eiseres is bovendien verplicht te zorgen voor rust en orde op het terras. Daarom is STAB bij de beoordeling voor het stemgeluid uitgegaan van een ‘gemiddeld’ terras.
STAB concludeert op basis van de kennis en ervaring van STAB over stemgeluid en op basis van jurisprudentie^[5]dat een bronvermogen van 70 dB(A) voor het stemgeluid per persoon op een gemiddeld terras (inclusief spreken met stemverheffing) representatief is. LBP Sight is in het akoestisch onderzoek uitgegaan van een correct geluidbronvermogen voor het stemgeluid van gemiddeld 70 dB(A) per persoon op het terras, uitgaande van een ‘gemiddeld’ terras met personen die met stemverheffing spreken.

9.7.

Partijen en hun deskundigen hebben ook op de zitting van de rechtbank de conclusies van STAB gemotiveerd bestreden. De deskundigen van STAB hebben op de zitting evenwel hun bevindingen afdoende onderbouwd en waar nodig nader toegelicht. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de STAB van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. In een procedure waar deskundigen het niet met elkaar eens zijn, zoals in dit geval, schakelt de rechtbank in beroep juist de STAB in om als onafhankelijk deskundige een advies te geven. Er is dan ook geen aanleiding om het STAB-advies niet te volgen.

9.8.

Dit betekent dat de rechtbank uitgaat van de juistheid van de conclusie van STAB dat de burgemeester bij de beoordeling van de verleende vergunningen is uitgegaan van de juiste geluidsnormen en dat met de voorschriften in de terras- en exploitatievergunning, op basis van de aangevraagde situatie en door eiseres aangegeven beschrijving van een rustig eetcafé, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wordt gewaarborgd vanwege het geluid vanuit het café en de terrassen.

De overige beroepsgronden van eisers

Had de burgemeester eiseres moeten horen voor de beslissing op bezwaar?

10. Eiseres stelt allereerst dat zij ten onrechte niet is gehoord alvorens met de beslissing op bezwaar op basis van een akoestisch onderzoek nieuwe voorschriften aan de vergunningen zijn verbonden. Het rapport van het akoestisch onderzoek is niet met haar gedeeld. Zij heeft wel een telefoontje en een e-mail van een van de medewerkers van de burgemeester gekregen, maar door gebrek aan kennis van het rapport heeft zij daar niet afdoende op kunnen reageren. Dit is in strijd met artikel 7:9 van Pro de Awb.

10.1.

Uit artikel 7:9 van Pro de Awb volgt dat wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden wordt meegedeeld en dat zij in de gelegenheid worden gesteld daarover te worden gehoord.

10.2.

De burgemeester heeft na de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie LBP Sight gevraagd een akoestisch onderzoek uit te voeren. Op 6 december 2023 heeft LBP Sight rapport uitgebracht. De resultaten van dit onderzoek waren voor de burgemeester aanleiding om aanvullende voorschriften aan de vergunningen te verbinden. Hierover heeft eiseres op 21 december 2023 om 14.07 uur een e-mail ontvangen, waarin de aanvullende voorschriften werden opgesomd en werd aangekondigd dat hij hierover om 16.00 uur die dag zou worden gebeld. In het telefoongesprek is de exploitant vervolgens geïnformeerd over de nader aan de vergunningen te verbinden voorschriften.

10.3.

De rechtbank is van oordeel dat het akoestisch rapport en de daaruit getrokken conclusies door de burgemeester kwalificeren als een na het horen aan het bestuursorgaan bekend geworden feit als bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb. Daarom had de burgemeester eiseres opnieuw moeten horen. Hij heeft weliswaar een e-mail gestuurd en telefonisch contact opgenomen, maar door gebrek aan kennis van het akoestisch onderzoek heeft eiseres hier onvoldoende op kunnen reageren. Het betoog slaagt.

10.4.

De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van 6:22 van de Awb, omdat eiseres niet door dit gebrek wordt benadeeld nu zij in beroep alsnog heeft kunnen reageren.

Moet de burgemeester het vastgestelde bestemmingsplan^[6]als uitgangspunt nemen?11. Eiseres stelt dat haar horeca inrichting positief is bestemd in het bestemmingsplan “ Soest Midden en Zuid”. Omdat het bestemmingsplan onherroepelijk is, staat daarmee vast dat de aanwezigheid van [naam café] in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat de aanwezigheid ervan niet leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de omliggende woningen. De burgemeester dient dit als uitgangspunt te nemen van zijn beoordeling. De burgemeester heeft getoetst aan de niet van toepassing zijnde eisen van het Activiteitenbesluit milieubeheer, en heeft geen toets uitgevoerd in het kader van de openbare orde. Daarmee treedt de burgemeester buiten zijn bevoegdheid. Bovendien kan artikel 2.28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV (de rechtbank begrijpt dat artikel 1:4 van Pro de APV bedoeld wordt) niet worden gebruikt om voorschriften te stellen die het oogmerk hebben de fysieke leefomgeving beschermen omdat de gemeentelijke wetgever sinds 1 januari 2024 ten aanzien van geluid, licht en geur de mogelijkheid heeft om specifieke regels te stellen. Omdat voor deze onderdelen een wettelijke grondslag bestaat kunnen niet via de algemene verordenende of openbare orde bevoegdheid regels gesteld worden. Het college was daarom niet bevoegd om deze specifieke voorschriften aan de vergunningen te verbinden, zo stelt eiseres.

11.1.

De rechtbank volgt dit betoog niet. Dat de exploitatie van een horeca-inrichting niet in strijd is met het bestemmingsplan, betekent niet dat de burgemeester iedere aanvraag van een exploitatievergunning ten behoeve van een horeca-inrichting moet honoreren. De burgemeester moet bij de beoordeling van de aanvraag immers beoordelen of door de gevraagde exploitatie de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde daardoor op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Het enkele feit dat het perceel de bestemming ‘horeca’ heeft verkregen doet hier niet aan af. De burgemeester heeft in het kader van de beperking van de overlast bovendien voorschriften kunnen verbinden aan de verleende vergunningen.

11.2.

De rechtbank stelt verder vast dat als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 veel wetten en verordeningen die regels stellen die zien op de fysieke leefomgeving zijn vervallen omdat deze regels – zoals verplicht gesteld in artikel 2.1, eerste lid, Omgevingsbesluit^[7]– zijn opgenomen in het omgevingsplan.

11.2.1.

Daargelaten het feit dat de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet en daarom het oude recht geldt, is de APV een gemeentelijke verordening die regels bevat die de fysieke leefomgeving betreffen, maar ook regels die daarop niet (direct) zien. In artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder c, van het Omgevingsbesluit is bepaald dat regels als bedoeld in artikel 174, derde lid, Gemeentewet in ieder geval niet worden opgenomen in het omgevingsplan.

11.2.2.

Artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester belast is met de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op ‘het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. De regels opgenomen in hoofdstuk 2, afdeling 4 ‘toezicht op openbare inrichtingen’ van de APV zijn op die bevoegdheid gebaseerd. Van een situatie waarin bij of krachtens de Omgevingswet is voorzien (opname in het omgevingsplan of een omgevingsvergunning) is hier geen sprake. Daarom vormt de APV hier het toetsingskader en is van strijd met de Omgevingswet geen sprake.

Had de burgemeester rekening moeten houden met de door het college vastgestelde Nota geluidbeleid?12. Eiseres stelt ten aanzien van de aan de vergunning verbonden voorschriften dat de burgemeester ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de Nota geluidbeleid. Daarin is opgenomen dat toezicht op de horeca repressief plaatsvindt en niet preventief. Het stellen van preventieve voorschriften is in strijd met het beleid. Bovendien is in de voorschriften die aan de vergunningen zijn verbonden ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat bij de exploitatie in incidentele gevallen de toepasselijke geluidnormen buiten toepassing worden gelaten.

12.1.

De rechtbank volgt dit betoog niet. Het is vaste rechtspraak dat de burgemeester niet is gebonden aan beleid dat het college in dat kader heeft gemaakt.^[8]Dat in incidentele gevallen de geluidsnormen buiten toepassing worden gelaten hoeft naar het oordeel van de rechtbank bovendien niet in deze vergunning te worden geregeld. Als in incidentele gevallen met bijvoorbeeld een evenementenvergunning wordt afgeweken van de geldende norm geldt immers voor dat specifieke evenement de evenementenvergunning.

Beroep van eiserBinnenniveau van de woning [locatie 2]

13. Eiser stelt dat het woon- en leefklimaat in de woning [locatie 2] op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed en dat de burgemeester nadere voorschriften aan de vergunning had moeten verbinden en bij de beoordeling ervan uit had moeten gaan dat de avondperiode al om 19.00 uur start. De burgemeester had aan de terrasvergunning dan ook het voorschrift moeten verbinden dat terras 3 om 19.00 uur dient te sluiten.

13.1.

De rechtbank volgt dit betoog niet en verwijst hiertoe naar hetgeen onder rechtsoverweging 9.6 en 9.8 is overwogen. Voor het voorschrift dat terras 3 al om 19.00 uur dient te sluiten ziet de rechtbank verder geen aanknopingspunten.

De aan de vergunning verbonden voorschriften

algemeen

14. Partijen verschillen van mening over de vraag of terras 3 als een binnenterrein moet worden aangemerkt. Als van een binnenterrein sprake is moet het stemgeluid van personen worden meegewogen, terwijl als het terras niet als een binnenterrein wordt aangemerkt ervan wordt uitgegaan dat het van het terras/tuin afkomstige geluid opgaat in het omgevingsgeluid.^[9]

14.1.

Terras 3 wordt aan één zijde (langs de oprit met de woning van eiser aan de [locatie 2]) afgesloten met een kokos geluidsscherm. Aan de straatzijde zijn glazen terrasschermen geplaatst en verder grenst het terras aan het schuurtje waar de bbq is opgesteld. Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een binnenterrein. De glazen terrasschermen zijn beperkt in hoogte en aan de zijde van het café zelf is geen afscheiding geplaatst. Bij de beoordeling heeft de burgemeester dan ook het stemgeluid van personen op terras 3 buiten beschouwing kunnen laten.

14.2.

Partijen verschillen ook van mening over de vraag of terras 4 als overdekt binnengebied dient te worden aangemerkt. De rechtbank stelt vast dat terras 4 zich bevindt onder een overkapte zone en de mogelijkheid heeft om verwarmd te worden met terrasverwarmers. STAB ziet terras 4 als een te verwarmen en overdekt binnengebied, waarvan het stemgeluid in de beoordeling meegewogen moet worden. De rechtbank kan dit standpunt volgen.

14.4.

Partijen verschillen bovendien van mening of sprake is van nieuwbouw of een voortzetting van de oude exploitatie. Als sprake is van een voortzetting van de oude exploitatie heeft de inrichting recht op een hogere geluidsnorm van 5 dB(A) dan de standaardnorm.^[10]De rechtbank stelt vast dat de inrichting in 2021 door brand is vernietigd. Omdat na de brand snel tot wederopbouw is overgegaan en ook snel nieuwe vergunningen zijn verleend is de rechtbank van oordeel dat sprake is van voortzetting van de oude inrichting. Dit betekent dat de hogere geluidsnorm van 5 dB(A) van toepassing is.

voorschriften 3 en 6

15. Eiseres kan zich niet verenigen met de aan de terrasvergunning verbonden voorschriften 3 (geen muziek op het terras) en 6 (terrasdeel 3 moet om 21:00 worden gesloten). Zij stelt daartoe dat de voorschriften reeds uitputtend worden geregeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer. De burgemeester is dan ook niet bevoegd aanvullende voorschriften te stellen. Bovendien is in het Activiteitenbesluit milieubeheer bepaald dat stemgeluid op een niet overdekt terras buiten beschouwing wordt gelaten. De burgemeester is dan ook niet bevoegd te bepalen dat het terras 3 tot 21.00 uur mag worden gebruikt. Vergunningvoorschrift 6 strekt bovendien verder dan noodzakelijk. Onder alle omstandigheden moet terrasdeel 3 om 21:00 uur sluiten, terwijl daartoe geen enkele aanleiding bestaat als zich om 21:00 uur op terrasdeel 3 bijvoorbeeld maar twee personen bevinden.

15.1.

De rechtbank overweegt dat de beoordeling of een horeca-inrichting aan de gestelde milieunormen voldoet uitsluitend in het kader van de handhaving van de Wet milieubeheer aan de orde komt. Dit betekent evenwel niet dat de burgemeester aan geluidhinderaspecten voorbij kan gaan. De burgemeester moet bij het nemen van een besluit op een aanvraag ingevolge artikel 2:28 van Pro de APV immers afwegen of een horeca-inrichting op een bepaalde plaats toelaatbaar is, gelet op de kwaliteit van de woon- en leefsituatie aldaar. De burgemeester mag bij die afweging het karakter van de omgeving van de horeca inrichting betrekken, evenals de uitstraling ervan - in haar totaliteit - op die omgeving.^[11]

15.2.

Zoals hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat terras 3 niet als een binnenterrein wordt aangemerkt, zodat het stemgeluid niet bij de beoordeling mag worden betrokken. Dit doet evenwel niet af aan het feit dat de burgemeester aanvullende voorschriften mag stellen om een goed woon- en leefklimaat te waarborgen. Dat voorschrift 6 verder strekt dan noodzakelijk volgt de rechtbank bovendien niet. Uit de rapportage van STAB blijkt dat ook als wordt meegewogen dat een met 5 dB(A) verruimde norm van toepassing is, in de avondperiode nog een overschrijding van minimaal 3 dB(A) plaatsvindt vanwege het muziekgeluid uit het café en het stemgeluid op de terrassen. Om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te waarborgen heeft de burgemeester daarom een sluitingstijd van 21.00 uur mogen vaststellen. Dat het (incidenteel) voor kan komen dat slechts een beperkt aantal mensen op het terras aanwezig is maakt dit niet anders. Het betoog slaagt daarom niet.

Voorschriften 7 en 8

16. Eiseres stelt dat niet is onderbouwd waarom de lichten op terrasdeel 3 van 23:00 uur tot 10:00 uur uit moeten, en waarom ervoor is gekozen om het aantal keren dat mag worden gebarbecued te beperken tot achttien keer per jaar met een maximum van twee keer per maand.

16.1.

Anders dan eiseres betoogt is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester gelet op zijn beoordelingsvrijheid om voorschriften te stellen om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te waarborgen, regels heeft kunnen stellen over de verlichting bij terras 3 en het gebruik van de bbq. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester aannemelijk heeft kunnen achten dat het gebruik van de bbq zal leiden tot meer gebruik van terras 3. Teneinde het woon- en leefklimaat te waarborgen heeft de burgemeester hier dan ook beperkingen aan kunnen verbinden. Het betoog slaagt niet.

16.2.

Eiser heeft op dit punt aangevoerd dat het bereiden van voedsel buiten aan (Europese) normen dient te voldoen en in strijd is met verbod van hinder door veroorzaken van rook, stank, vuiligheid en verrotting. Bovendien is het voorschrift rechtsonzeker omdat niet is bepaald wanneer en gedurende welke tijden gebruik mag worden gemaakt van de bbq, en hoe zit het met de brandveiligheid en afvoer van geur en lucht en met de controle.

16.2.1.

De rechtbank volgt het betoog van eiser niet. Op grond van artikel 1:4, eerste lid, van de APV kunnen de aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen slechts strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist. De voorschriften zijn derhalve beperkt tot het waarborgen van een goed woon- en leefklimaat. Dat het voorschrift rechtsonzeker is volgt de rechtbank bovendien niet. Het is aan de exploitant om binnen de marge van de gestelde voorschriften zijn onderneming te exploiteren en het is niet aan de burgemeester om de manier waarop die exploitatie wordt ingevuld nader te normeren. Mocht in strijd met de voorschriften worden gehandeld, dan kan eiser een verzoek om handhaving indienen.

Inrichting van het terras17. De burgemeester heeft op de zitting toegelicht dat beoogd is het terras als weergegeven in figuur 2.9. als gevoegd bij de stukken te vergunnen (zie figuur eerder in deze uitspraak). De rechtbank stelt evenwel vast dat de burgemeester in het bestreden besluit weliswaar heeft gevraagd een nieuwe terrasindeling aan te leveren om bij de vergunning te voegen, maar dat op geen enkele wijze is geborgd dat de nieuwe tekening ook daadwerkelijk onderdeel uitmaakt van de vergunning. Hierdoor kan ook niet worden gehandhaafd als het terras op een andere wijze wordt ingericht. De burgemeester heeft dit niet onderkend.

17.1.

Het geluidrapport van LBP Sight dat de burgemeester aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is voor de hoogte van de geluidbronnen uitgegaan van een gemiddelde hoogte van 1,4 meter boven het maaiveld. STAB heeft in het rapport van 9 juli 2025 aangegeven dat het hanteren van een gemiddelde bronhoogte van de bezoekers van de terrassen van h= 1,4m aanvaardbaar zou zijn als maximaal de helft van de bezoekers gebruik maakt van hoge stoelen en tussen beide bronhoogtes geen verschil in overdracht zou zijn. Er moet dan wel worden voorkomen dat terras 3 en 4 voor meer dan de helft van de plaatsten voorzien worden van hoge tafels en statafels. Dit is niet geborgd in de terrasvergunning. Voor de piekniveaus dient volgens STAB daarom te worden uitgegaan van de worst case situaties met een bronhoogte voor het stemgeluid van 1,6 m boven maaiveld. Uitgaande van een bronhoogte van 1,6 meter boven maaiveld zal de overschrijding op de gevel van [locatie 2] verder toenemen.

17.2.

Op de zitting heeft de deskundige van STAB bovendien toegelicht dat ook de hoogte van de terrasschermen, de maximale bezetting van het terras en de afscherming tussen terras 3 en 4 niet in voorschriften in de vergunning is geborgd. Daardoor kan hiertegen niet handhavend worden opgetreden.

17.3.

De rechtbank stelt dan ook vast dat de burgemeester enerzijds niet heeft geborgd dat het terras op de juiste wijze wordt ingericht, maar bovendien bij de beoordeling is uitgegaan van een gemiddelde bronhoogte van 1,4 meter boven maaiveld, terwijl dit niet geborgd is in de (voorschriften bij de) verleende vergunning. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd. Het betoog van eiser slaagt.
De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen en de burgemeester opdragen dit gebrek te herstellen in een nieuw te nemen besluit op bezwaar, de juiste tekening met terrasindeling aan de vergunning te verbinden en nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden. Die voorschriften moeten ertoe strekken dat de maximale bezetting van het terras en de afscherming tussen terras 3 en 4 is geborgd, en dat maximaal de helft van de tafels op terras 3 en 4 hoge tafels en statafels mogen zijn.

Conclusie en gevolgen

18. De rechtbank concludeert op grond van vorenstaande dat met de aan het besluit verbonden voorschriften een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wordt gewaarborgd. Wel moet de burgemeester in een nieuw te nemen besluit op bezwaar, de juiste tekening met terrasindeling aan de vergunning verbinden en nadere voorschriften aan de vergunning verbinden om de inrichting van het terras afdoende te borgen.
19. Het beroep van eiseres is ongegrond. Gelet op de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb ziet de rechtbank wel aanleiding de burgemeester op te dragen het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden. Ook krijgt zij een vergoeding van haar proceskosten.
20. Het beroep is van eiser is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat de burgemeester geen juiste tekening van het terras aan de terrasvergunning heeft verbonden en onvoldoende heeft geborgd dat gebruik wordt gemaakt van lage tafels. Dat kan de burgemeester in een nieuw te nemen besluit op bezwaar herstellen. Omdat het beroep gegrond is zal de rechtbank de burgemeester opdragen het betaalde griffierecht te vergoeden. Ook krijgt eiser een vergoeding van zijn proceskosten.
21. Het college moet de vergoeding van de proceskosten betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoeker een vast bedrag per proceshandeling.
22. De gemachtigden hebben een beroepschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Het beroep van eiseres is twee maal op zitting behandeld (nadere zitting 0,5 punt). Het beroep van eiser is één maal op zitting behandeld. Verder hebben zij gereageerd op het verslag van STAB en de nadere reacties van STAB. Per schriftelijke zienswijze wordt een waarde van 0,5 punt gerekend. Elk procespunt heeft een waarde van € 934,-.
Eiseres heeft één maal gereageerd, te weten op het verslag van STAB van 11 april 2025. Eiser heeft twee maal gereageerd, te weten op de verslagen van 11 april 2025 en van 9 juli 2025.
23. De vergoeding bedraagt dan voor eiser 3 x € 934 = € 2.802,-^[12]De vergoeding bedraagt voor eiseres 3 x € 934 = € 2.802,-.^[13]24. Voor vergoeding van de deskundigenkosten van eiser ziet de rechtbank geen aanleiding nu het rapport van de deskundige niet heeft geleid tot gegrondverklaring van het beroep en het proceskostenformulier ook te laat is ingediend.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van eiseres ongegrond;

- bepaalt dat de burgemeester het door eiseres betaalde griffierecht van € 371,- aan haar vergoedt;

- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.802,-;

- verklaart het beroep van eiser gegrond;

- vernietigt het besluit van 18 januari 2024;

- bepaalt dat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat de burgemeester het door eiser betaalde griffierecht van € 187,- aan hem vergoedt;

- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.802,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, rechter, in aanwezigheid van

mr. M.H.Y Snoeren-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging besluit burgemeester over terras- en exploitatievergunning café wegens onvoldoende borging terrasinrichting