ECLI:NL:RBGEL:2026:2838

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 24/5733

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres], uit [plaats 1], eiseres

(gemachtigde: mr. T. Segers),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

(gemachtigde: [gemachtigde]).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de aan eiseres opgelegde boete van € 10.800 wegens twee overtredingen van de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit (het Arbobesluit). Eiseres is het er niet mee eens dat de boete niet is gematigd en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister de boete terecht niet heeft gematigd.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de boete terecht niet heeft gematigd op grond van artikel 1, elfde lid of twaalfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel). Wel stelt de rechtbank vast dat de redelijke termijn is overschreden, waarvoor de rechtbank de boete ambtshalve matigt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het besluit 5 maart 2024 is aan eiseres tweemaal een boete opgelegd van
€ 5.400 wegens overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit en wegens overtreding van artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit. Met het bestreden besluit van 11 juli 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 23 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] en [persoon B] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Werknemers van eiseres waren op 8 juni 2023 bezig met asbestverwijderingswerkzaamheden op de locatie [locatie] in [plaats 2]. Deze werkzaamheden bestonden uit het verwijderen van asbesthoudende golfplaten van een dak. Naar aanleiding van een melding van de Omgevingsdienst IJmond (de Omgevingsdienst) is de Nederlandse arbeidsinspectie een onderzoek gestart naar de uitgevoerde werkzaamheden en daarvan is op ambtsbelofte een boeterapport opgesteld.

3.1.

In het boeterapport van 23 november 2023 staan de volgende bevindingen.

3.2.

Twee medewerkers van de Omgevingsdienst waren op 8 juni 2023 vanwege hun toezichthoudende taak aanwezig op de locatie waar de asbestverwijderingswerkzaamheden plaatsvonden. Zij zagen dat door drie asbestsaneerders golfplaten van het dak werden verwijderd. Hierbij werd door de asbestsaneerders met een hamer geslagen om de golfplaten los te maken van de dakbalken. De golfplaten werden door de bouten getrokken en braken daarbij regelmatig doormidden. De medewerkers van de Omgevingsdienst zagen dat er op geen enkel moment bronmaatregelen werden toegepast om asbestemissie in de lucht te voorkomen. Ook zagen zij dat tijdens het verwijderen van de golfplaten regelmatig stofwolken in de lucht vrijkwamen. Er werd niets natgemaakt of geïmpregneerd. Er werd ook geen asbeststofzuiger gebruikt, terwijl die wel aanwezig was. Verder zagen de medewerkers van de Omgevingsdienst dat twee van de drie asbestsaneerders zich op het dak bevonden waarbij één van de twee helemaal niet was aangelijnd en de ander was aangelijnd aan een uittrekbare lijn. De derde asbestsaneerder bevond zich op het platform van de verreiker en hij was ook aangelijnd aan een uittrekbare lijn.

3.3.

Naar aanleiding van het boeterapport heeft de minister tweemaal een boete opgelegd aan eiseres van € 5.400 wegens overtreding van de artikelen 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit en 4.45, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit. Met het bestreden besluit van 11 juli 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.

Wat is de omvang van het geschil?

4. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat de artikelen 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit en 4.45, tweede lid, onder a, van het Arbobesluit zijn overtreden. Wel is in geschil of wordt voldaan aan (een van) de matigingsgronden als bedoeld in artikel 1, elfde lid of twaalfde lid, van de Beleidsregel.

Wat is het beoordelingskader?

5. Op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel kan de minister de boete matigen indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:

a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;

b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;

c. als er adequate instructies zijn gegeven;

d. als er adequaat toezicht is gehouden.

5.1.

Ook na een overtreding genomen maatregelen ter voorkoming van dezelfde of soortgelijke overtredingen kunnen van betekenis zijn voor de beoordeling van de evenredigheid van de boete. In artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel staat dat indien de werkgever aantoont dat hij na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen, dit kan leiden tot een boetematiging van 12,5%. Maatregelen zijn adequaat als zij:

a. zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen; en

b. zo snel mogelijk na de overtreding zijn genomen.

Moet de boete wegens overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit worden gematigd op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel?

6. In artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit staat dat bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer is aangebracht of het gevaar is tegengegaan door het aanvragen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.

6.1.

Eiseres stelt dat de boete gematigd had moeten worden op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Eiseres stelt dat zij de risico’s van de werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd en een veilige werkwijze heeft ontwikkeld. Op de werkzaamheden zoals die werden uitgevoerd op het moment van de inspectie was de standaardwerkwijze van toepassing, namelijk het werken vanaf het werkplatform met behulp van positioneringslijnen. De minister neemt dan ook ten onrechte de werkwijze voor gevallen waarin het werkplatform niet volledig tot aan het dak kan zakken tot uitgangspunt. Daarbij komt dat uit de werknemersverklaringen volgt dat een ieder op de projectlocatie op de hoogte was van de gevallen waarin het wel of niet was toegestaan om af te wijken van de standaardwerkwijze. Verder stelt eiseres dat ook de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. Uit de werkbeschrijving van dit project blijkt dat werknemers op het werkplatform gebruik dienen te maken van positioneringslijnen. De werknemersverklaringen bevestigen ook dat een ieder op de hoogte was van de geldende werkvoorschriften. De minister stelt dan ook ten onrechte dat er geen adequate werkinstructies zijn gegeven. Tot slot stelt eiseres dat zij adequaat toezicht heeft gehouden. Eiseres houdt met grote regelmaat interne werkinspecties en zij controleert ook op relevante veiligheidsvoorschriften. Ook geeft eiseres aantoonbaar opvolging aan incidenten met individuele werknemers.

6.2.

De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht geen aanleiding heeft gezien om de boete te matigen op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat geen veilige werkwijze is ontwikkeld. Zelfs als zou worden aangenomen dat in bepaalde gevallen een uitzondering mag worden gemaakt op de standaardwerkwijze dat werknemers werken vanaf een werkplatform met behulp van een positioneringslijn, is in het werkplan onvoldoende duidelijk gemaakt waar dan gebruik mag worden gemaakt van een valstopapparaat in plaats van een positioneringslijn. In het werkplan is opgenomen dat men gebruik mag maken van een valstopapparaat op plaatsen waar de werkbak niet volledig kan zakken. Daarbij is als voorbeeld opgenomen dat deze situatie zich kan voordoen nabij silo’s en kilgoten. Dit is een algemene beschrijving die niet is toegespitst op de specifieke werklocatie. Op deze manier laat het werkplan ruimte aan een werknemer om te beoordelen in welke gevallen hij het nodig acht om een valstopapparaat te gebruiken. Dit maakt dat geen veilige werkwijze is ontwikkeld. Omdat er geen veilige werkwijze is ontwikkeld, kan er ook geen sprake zijn van noodzakelijke randvoorwaarden voor deze veilige werkwijze en kunnen er ook geen adequate instructies zijn gegeven.^[1]Verder is ook geen sprake van adequaat toezicht op het naleven van een veilige werkwijze. Uit het boeterapport blijkt ook dat de Deskundige Toezichthouder Asbest (DTA) niet de medewerker heeft aangesproken die op het dak stond met een valstopapparaat, waarbij overigens geen sprake was van een situatie waarin de werkbak niet volledig kon zakken. Daarbij komt dat de DTA zelf zonder enige valbeveiliging op het dak stond. De beroepsgrond slaagt niet.

6.3.

Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres gevraagd om het onderzoek aan te houden of te heropenen, als de rechtbank tot het oordeel komt dat er geen redenen zijn om de boete die is opgelegd in verband met artikel 3.16 eerste lid, van het Arbobesluit te matigen op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Deze rechtbank heeft besloten om in een andere zaak een deskundige te benoemen die moet gaan onderzoeken of er uitzonderingssituaties zijn waarin het werken op hoogte met een valstop niet in strijd is met het Arbobesluit. Eiseres is daarmee van mening dat dit onderzoek ook van belang is voor de uitkomst in deze zaak. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om in verband daarmee het onderzoek in deze zaak te heropenen. Daarvoor is redengevend dat, zoals onder 6.2 is overwogen, ook als zou worden aangenomen dat hier een uitzondering op het werken met positioneringslijnen zou zijn toegestaan, in dit geval geen veilige werkwijze is ontwikkeld.

Moet de boete wegens overtreding van artikel 4.45, tweede lid, van het Arbobesluit worden gematigd op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel?

7. In artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit staat dat ter naleving van het eerste lid de werkmethoden zo zijn ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt.

7.1.

Eiseres stelt dat de boete gematigd had moeten worden op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Eiseres stelt dat er noodzaak bestond voor het toepassen van de door de inspecteur waargenomen werkmethode. Het had daarom op de weg van de minister gelegen om in het bestreden besluit te motiveren waarom deze werkwijze niet had mogen worden toegepast. De enkele stelling dat een breuk heeft plaatsgevonden van ernstig verweerde en beschadigde asbesthoudende golfplaten is daarvoor onvoldoende. Verder stelt eiseres dat in de werkbeschrijving wel aandacht is besteed aan de noodzaak van impregneren. Ook is het impregneermiddel onderdeel van de standaarduitrusting in de werkbussen en dus ter beschikking gesteld. Tot slot stelt eiseres dat zij adequaat toezicht heeft gehouden. Eiseres houdt met grote regelmaat interne werkinspecties en zij controleert ook op relevante veiligheidsvoorschriften. Daarnaast geeft eiseres aantoonbaar opvolging aan incidenten met individuele werknemers.

7.2.

De rechtbank is van oordeel dat minister terecht geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. De risico’s zijn namelijk onvoldoende geïnventariseerd. De golfplaten waren niet alleen met bouten maar ook met spijkers bevestigd. Het risico dat ook spijkers in de golfplaten waren bevestigd die moeilijk te verwijderen waren, is niet opgenomen in het werkplan. Dit risico is ook niet door de DTA ten tijde van de werkzaamheden alsnog opgenomen in het werkplan. Hierdoor is er geen veilige werkwijze ontwikkeld. Door de spijkers door de golfplaten te slaan met een hamer met breuk van de golfplaten als gevolg, is de emissie van asbest in de lucht niet zo laag mogelijk gehouden. Verder is in het werkplan ook niet opgenomen dat het ging om ernstig verweerde en beschadigde golfplaten waardoor de golfplaten met een daartoe geschikt middel geïmpregneerd hadden moeten worden. In het werkplan is opgenomen dat de golfplaten indien nodig en mogelijk worden gefixeerd aan beide zijden, maar dit is onvoldoende concreet voor de specifieke werklocatie. Op deze manier laat het werkplan ruimte aan een werknemer om te beoordelen waar hij het nodig acht om de golfplaten te fixeren. Bovendien is in het werkplan niet opgenomen dat voor het fixeren een speciaal fixeermiddel moet worden gebruikt. Als gevolg van het onvoldoende inventariseren van de risico’s en het ontbreken van een veilige werkwijze, is ook niet voldaan aan de overige drie matigingsgronden. Nu de risico’s onvoldoende zijn geïnventariseerd en er geen veilige werkwijze is ontwikkeld, kan er geen sprake zijn van noodzakelijke randvoorwaarden voor deze veilige werkwijze en kunnen er ook geen adequate instructies zijn gegeven. Als er geen sprake is van een veilige werkwijze, kan ook geen sprake zijn van adequaat toezicht op het naleven van die veilige werkwijze. De beroepsgrond slaagt niet.

Moeten de boetes worden gematigd op grond van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel?

8. Eiseres stelt dat de boetes gematigd hadden moeten worden, omdat voor beide overtredingen wordt voldaan aan artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel. Anders dan de minister stelt geldt niet dat voor alle vier de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel nog aanvullende maatregelen noodzakelijk waren. Daarnaast heeft de evaluatie van het voorval en de wijziging van de bedrijfsprocessen plaatsgevonden vóór de boetekennisgeving. De omstandigheid dat het periodieke werkoverleg op 7 maart 2024 heeft plaatsgevonden, doet daar niets aan af. Eiseres heeft ook al geruime tijd voor de boetekennisgeving opdracht verleend tot het uitvoeren van een onderzoek naar de knelpunten en oplossingsrichtingen voor valgevaar bij daksaneringen. Voor de genomen maatregelen wijst eiseres op de bij het bezwaarschrift overgelegde “notulen van het D.T.A.-overleg van [eiseres] gehouden op donderdag 7-3-2024 van 20:00 uur tot 22:00 uur”.

8.1.

De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht geen aanleiding heeft gezien de boetes te matigen op grond van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel. Eiseres heeft onvoldoende concreet gemaakt welke maatregelen zijn genomen die zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen. Eiseres wijst op de bij het bezwaarschrift overgelegde bijlage. In de notulen van het D.T.A.-overleg staat vermeld:

Heel belangrijk bij werken op hoogte blijft:

• Altijd aangelijnd zijn: positioneringslijn standaard. Bij uitzonderingen valstop.

• Valstop alleen als het niet anders kan en het aangegeven staat in het werkplan. Indien niet aangeven in werkplan zelf in logboek erbij vermelden. Dit dient een goede onderbouwde reden zijn. NLA gaat hier helaas niet mee akkoord maar dit blijft het verschil tussen praktijk en theorie.”

Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit deze notulen niet dat voldoende concrete maatregelen zijn genomen om toekomstige overtredingen te voorkomen. Van adequate maatregelen als bedoeld in artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel is geen sprake, zodat deze matigingsgrond toepassing mist. De vraag of hier is voldaan aan de in dat onderdeel van de beleidsregel neergelegde voorwaarde dat de gestelde maatregelen zo snel mogelijk na de overtredingen zijn genomen, behoeft daarom geen bespreking meer.

De beroepsgrond slaagt niet.

Overschrijding van de redelijke termijn

9. De rechtbank beoordeelt ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM^[2]in deze zaak is overschreden.^[3]De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

9.1.

De rechtbank stelt vast dat in dit geval de redelijke termijn is aangevangen met het kenbaar maken van het voornemen tot boeteoplegging op 15 februari 2024. Op dat moment kon eiseres de verwachting hebben dat aan haar een boete zou worden opgelegd. Het geschil eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure langer dan twee jaar heeft geduurd. In dit geval is de redelijke termijn overschreden met ongeveer twee maanden. Nu de redelijke termijn niet met meer dan zes maanden is overschreden wordt de boete verminderd met 5%.^[4]Dit betekent dat zowel de boete voor overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit als de boete voor overtreding van artikel 4.45, tweede lid, onder a, van het Arbobesluit wordt vastgesteld op € 5.130.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de boete voor overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit is vastgesteld op € 5.400 en de boete voor overtreding van artikel 4.45, tweede lid, onder a, van het Arbobesluit op € 5.400. De rechtbank stelt de hoogte van de boete voor beide overtredingen vast op € 5.130. Dit betekent dat de hoogte van de totale boete wordt vastgesteld op € 10.260.

10.1.

Omdat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is, moet de minister het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. Omdat eiseres zelf geen beroep heeft gedaan op de overschrijding van de redelijke termijn en de rechtbank dit ambtshalve beoordeelt, krijgt eiseres geen vergoeding voor haar proceskosten^[5].

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de totale boete;

- herroept het besluit van 5 maart 2024 voor wat betreft de hoogte van de totale boete;

- stelt de hoogte van de totale boete vast op € 10.260;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371 moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, rechter, in aanwezigheid van
mr.L. Janssen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op:

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vermindering boete arbeidsomstandighedenwet wegens overschrijding redelijke termijn