Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Zaaknummer: AWB 09/976, 09/985, 09/987 en 09/988 WRO
Uitspraak in het geschil tussen
[eiser]
allen wonende te Wagenborgen, eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Delfzijl, verweerder,
gemachtigde: mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen.
1. Onderwerp van geschil
Eisers hebben bij afzonderlijke brieven tijdig beroep ingesteld tegen het besluit van 1 september 2009. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de door eisers ingediende zienswijzen, aan Van der Wiel Planontwikkeling BV (hierna: de vergunninghouder) een tijdelijke bouwvergunning onder tijdelijke ontheffing, als bedoeld in artikel 3.22, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) verleend voor het oprichten van 1.453 woonunits, een plaza, een receptie-unit, een directie-unit en een hydrofoor ten behoeve van de tijdelijke huisvesting voor de duur van maximaal vijf jaar van maximaal 1.200 werknemers (Wagenborgen Envilla) op het perceel aan de Familie Bronsweg 1 te Wagenborgen.
2. Zitting
De geschillen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 1 februari 2010.
Eisers sub 1 zijn aldaar in persoon verschenen. Eiseres sub 2 is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde G. Oosting. Eiseres sub 3 is in persoon verschenen en werd bijgestaan door [de man] verbonden aan de Bomenstichting. Ook eiseres sub 4 is in persoon verschenen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de voornoemde gemachtigde en
mr. F.J. Terpstra, werkzaam bij de gemeente.
De vergunninghouder werd vertegenwoordigd door mr. V.M.Y van ’t Lam en mr. drs. M.M. Kajaan, beiden advocate te Amsterdam, en [de man]
Voorts zijn verschenen [betrokkene]
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Feiten en procesverloop
Voor de werknemers die aan de nieuwe elektriciteitscentrale van de NUON in de Eemshaven zullen bouwen, is gedurende vijf jaren huisvesting nodig. Het gaat om de tijdelijke huisvesting van maximaal 1.200 werknemers. In de regio rond de Eemshaven zijn door de gemeenten Delfzijl, Eemsmond, Appingedam en Loppersum de mogelijkheden voor passende huisvesting bezien, gedurende de periode waarin de bouw gerealiseerd moet worden. Na afweging van de verschillende mogelijkheden is de locatie ‘Groot Bronswijk’ te Wagenborgen als meest geschikte locatie aangemerkt voor de tijdelijke huisvesting van werknemers ten behoeve van de bouw van de NUON-centrale.
De raad van de gemeente Delfzijl heeft op 30 oktober 2008 besloten in beginsel medewerking te willen verlenen aan de tijdelijke huisvesting van werknemers op het perceel aan de Familie Bronsweg 1 te Wagenborgen, locatie Groot Bronswijk.
Namens vergunninghouder is op 17 maart 2009 een aanvraag om reguliere bouwvergunning voor het oprichten van woonunits, een plaza, een receptie-unit, een directie-unit en een hydrofoor ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van werknemers op het perceel aan de Familie Bronsweg 1 te Wagenborgen, locatie Groot Bronswijk, bij verweerder ingediend.
Verweerder heeft op 15 april 2009 bekend gemaakt voornemens te zijn een tijdelijke bouwvergunning op grond van artikel 44 van Pro de Woningwet en een tijdelijke ontheffing op grond van artikel 3.22, eerste lid, van de Wro te verlenen voor het oprichten van 1.453 woonunits, een plaza, een receptie-unit, een directie-unit en een hydrofoor ten behoeve van de tijdelijke huisvesting voor de duur van maximaal 5 jaar van maximaal 1.200 werknemers (Wagenborgen Envilla) op het voornoemde perceel, locatie Groot Bronswijk.
Het ontwerpbesluit van verweerder met bijbehorende stukken heeft gedurende de periode van 16 april tot en met 27 mei 2009 ter inzage gelegen. Gedurende deze periode zijn belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om schriftelijk of mondeling zienswijzen tegen het ontwerpbesluit in te dienen.
Eisers hebben bij brieven van 3,6,24 en 26 mei 2009 zienswijzen bij verweerder ingediend.
Bij besluit van 1 september 2009 heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijzen van eisers, aan vergunninghouder de gevraagde tijdelijke bouwvergunning en ontheffing verleend.
Namens vergunninghouder is verweerder bij brief van 12 november 2009 verzocht om de voorwaarde met betrekking tot de inwerkingtreding van het besluit te wijzigen.
Bij besluit van 24 november 2009 heeft verweerder de voornoemde voorwaarde gewijzigd, in die zin dat de ontheffing in werking treedt met ingang van de zevende week na de dag, waarop zij is bekendgemaakt, tenzij gedurende deze termijn een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan. In dat geval wordt de werking van het besluit opgeschort totdat op het verzoek is beslist.
3.2 Toepasselijke regelgeving
Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
Ingevolge artikel 44, eerste lid aanhef en onder b, van de Woningwet, voor zover van belang, moet een reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien de aanvraag en de daarbij overgelegde gegevens naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet aannemelijk maken dat het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij de bouwverordening.
Ingevolge artikel 44, eerste lid aanhef en onder c, van de Woningwet mag en moet een reguliere bouwvergunning slechts geweigerd worden, indien de bouwaanvraag in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 45, eerste lid aanhef en onder d, van de Woningwet wordt in een bouwvergunning voor een bouwwerk, ten aanzien waarvan artikel 3.22 van de Wro wordt toegepast, een termijn gesteld na het verstrijken waarvan het bouwwerk niet langer in stand mag worden gehouden.
Ingevolge artikel 3.22, eerste lid, Wro kunnen burgemeester en wethouders met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing verlenen van een bestemmingsplan. De termijn kan ten hoogste vijf jaar belopen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
De percelen, waarop de bouwvergunning betrekking heeft, zijn gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Wagenborg Kern’ en ‘Wagenborgen kern aanpassing ex artikel 30 WRO Pro/Partiële Herziening’. Het bouwplan is geprojecteerd op gronden die op de plankaart zijn aangeduid met BD-B.
Ingevolge artikel 1 van Pro de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Wagenborg Kern’ zijn de op de kaart voor bijzondere doeleinden, categorie BD-B, aangewezen gronden bestemd voor gebouwen ten dienste van verzorging, verpleging en naar de aard daarmee gelijk te stellen sociale doeleinden, met daarbij behorende dienstwoningen, bijgebouwen, andere bouwwerken, andere werken en erven.
3.3 Formele overwegingen
In formeel opzicht overweegt de rechtbank als volgt.
Ter zitting hebben de gemachtigden van verweerder en vergunninghouder betoogd dat eiseressen sub 2, 3 en 4 niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen worden beschouwd. In dit verband wordt erop gewezen dat eiseressen sub 2, 3 en 4, gelet op de afstand tot hun woning en het vele aanwezige groen, nauwelijks of geen zicht hebben op de te realiseren bouwwerken. Zij worden door de ontheffing niet of nauwelijks geraakt en hebben geen van andere burgers te onderscheiden belang.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), onder meer kenbaar uit LJN: AQ5756 (18 juli 2004), volgt dat niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt diegenen die geen zicht hebben op het bouwwerk en op zodanige afstand wonen dat hun belang zich niet onderscheidt van dat van andere bewoners van Wagenborgen. Ter zitting is vastgesteld dat, gelet op de afstand tot hun woning en de aanwezige bomen, eiseressen geen zicht hebben op het te realiseren bouwproject. In het enkele gebrek aan zicht op de bouwlocatie ziet de rechtbank echter geen aanleiding om eiseressen sub 2, 3 en 4 niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aan te merken. Daarbij is in aanmerking genomen dat het een zeer groot bouwplan betreft dat voorziet in 1.453 tijdelijke woonunits en bijbehorende gebouwen, gelegen aan de rand van een klein dorp en dat het gebruik daarvan in ruimtelijke zin zodanige uitstraling en invloed kan hebben op de directe leefomgeving van deze eiseressen, dat hun belangen geacht worden zich te onderscheiden van die van anderen. De rechtbank ziet derhalve geen aanleiding eiseressen sub 2,3 en 4 niet-ontvankelijk te verklaren in hun beroep.
Met betrekking tot de formele aspecten overweegt de rechtbank voorts als volgt.
Onder verwijzing naar een onder de inwoners van Wagenborgen gehouden enquete, waarbij een grote meerderheid tegen de komst van 1.200 werknemers heeft gestemd, stellen eisers zich op het standpunt dat van inspraak geen sprake is geweest. In dit verband wijzen zij erop dat de uitkomsten van de peiling door verweerder in het vervolg van de besluitvorming stelselmatig zijn genegeerd. Voorts heeft er slechts overleg plaatsgevonden met de stichting Dorpsbelangen Wagenborgen die zichzelf – in de ogen van eisers volstrekt ten onrechte – zag als vertegenwoordigend orgaan van het dorp.
In dit verband stelt de rechtbank vast dat er, voorafgaand aan de besluitvorming door verweerder, overleg heeft plaatsgevonden, onder meer met de stichting Dorpsbelangen Wagenborgen. Ook zijn er drie verschillende informatiebijeenkomsten geweest en heeft er inspraak plaatsgevonden op het plan. Naar aanleiding van de inspraakreacties is het bouwplan voor wat betreft de op te richten gebouwen aangepast door vergunninghouder, waarbij meer rekening is gehouden met de op de locatie Groot-Bronswijk aanwezige bomen. Voorts dient te worden vastgesteld dat de uitkomst van de gehouden enquete door eisers niet is overgelegd aan de rechtbank.
De rechtbank wijst er op dat vermeende gebreken in de inspraak niet kunnen leiden tot een aantasting van de materiële rechtmatigheid van het besluit, aangezien inspraak geen onderdeel uitmaakt van de onderhavige in de Wro geregelde procedure. De rechtbank wijst in dit kader op een uitspraak van 5 maart 2008 van de ABRS, LJN nummer BC5753.
Wel is het zo dat de mogelijkheid is geboden om een zienswijze in te dienen naar aanleiding van het ontwerpbesluit van verweerder en dat eisers van deze gelegenheid gebruik hebben gemaakt. Van een onzorgvuldige dan wel onjuiste procedure is de rechtbank dan ook niet gebleken.
Daarnaast wordt in formeel opzicht nog het volgende overwogen.
Verweerder heeft bij besluit van 24 november 2009 een voorwaarde van het besluit van 1 september 2009 gewijzigd, in die zin dat de ontheffing in werking treedt met ingang van de zevende week na de dag, waarop zij is bekendgemaakt, tenzij gedurende deze termijn een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan. In dat geval wordt de werking van het besluit opgeschort totdat op het verzoek is beslist.
Aangezien met de wijziging van de voornoemde voorwaarde van het besluit van 1 september 2009 niet tegemoet gekomen is aan eisers, worden deze ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 24 november 2009.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij brief van 25 november 2009 een afschrift van het gewijzigde besluit heeft verzonden aan de eisers, de vergunninghouder en de rechtbank.
Met betrekking tot het niet publiceren van het gewijzigde besluit overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt vast dat het gewijzigde besluit ten opzichte van het ter inzage gelegde ontwerpbesluit slechts gewijzigd is voor wat betreft de aan het besluit verbonden voorwaarde met betrekking tot de inwerkingtreding. Van een planologische wijziging van het oorspronkelijke bouwplan is dan ook geen sprake, zodat er naar het oordeel van de rechtbank sprake is van hetzelfde project. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het opnieuw ter inzage leggen en publiceren van het gewijzigde besluit in het onderhavige geval niet wettelijk voorgeschreven is. Voorts kan naar het oordeel van de rechtbank niet voorbij worden gegaan aan het feit dat verweerder een afschrift van het gewijzigde besluit heeft verzonden aan eisers, zodat deze niet in hun belangen zijn geschaad door de handelwijze van verweerder. Eisers hebben dienaangaande ter zitting of anderszins geen opmerkingen gemaakt. Steun voor haar oordeel vindt de rechtbank in een uitspraak van 4 juli 2007 van de ABRS, kenbaar uit LJN: BA8695.
Naar het oordeel van de rechtbank is er in het onderhavige geval evenmin sprake van strijd met het verbod op reformatio in peius, aangezien verweerder op grond van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb de bevoegdheid toekomt om een besluit te wijzigen of in te trekken, los van het gegeven dat beroep is ingesteld.
3.4 Tijdelijkheid
Verweerder heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat de ontheffing aan vergunninghouder van tijdelijke aard is. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat er in het onderhavige geval sprake is van een tijdelijke behoefte aan huisvesting van werknemers, die meewerken aan het bouwen van een nieuwe elektriciteitscentrale van de NUON in de Eemshaven. De behoefte aan werknemers is tijdelijk, aangezien de elektriciteitscentrale van NUON op enig moment afgebouwd is en er dan dus geen tijdelijke werknemers en huisvesting meer nodig zullen zijn. Dat de maximale ontheffingsduur van 5 jaren niet wordt overschreden blijkt naar de mening van verweerder onder meer uit de navolgende objectieve feiten en omstandigheden:
- uit ervaringen met de bouw van een soortgelijke NUON-centrale bij Buggenum is bekend dat de bouwperiode van een dergelijke centrale ongeveer drie jaren duurt (zonder vertraging en zonder tegenvallers);
- in de milieuvergunning voor de elektriciteitscentrale van NUON is verplicht voorgeschreven dat de bouw van de centrale binnen vijf jaar gereed moet zijn;
- de huurovereenkomst tussen de eigenaar/verhuurder (Woonzorg) en vergunninghouder geldt voor maximaal vijf jaren.
Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder er niet in geslaagd is om aannemelijk te maken dat er sprake is van een tijdelijke behoefte van huisvesting voor werknemers. Gelet op de ontwikkelingen rond het Eemshavengebied valt niet in te zien dat de behoefte aan een woonvoorziening voor arbeiders die aangetrokken worden voor de realisatie van grote bouwprojecten van tijdelijke aard is. Gelet hierop was verweerder dan ook niet bevoegd om een tijdelijke ontheffing op grond van artikel 3.22, eerste lid, van de Wro te verlenen.
In het licht van de beoordeling acht de rechtbank de Memorie van Toelichting van deze bepaling (Kamerstukken II, 28.916, nr. 3, pagina 35, 103 en 104) van belang, waarin is overwogen: “In dit artikel wordt de tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan geregeld. De ontheffing van het geldende plan wordt toegestaan voor een bepaald tijdvak, dat maximaal vijf jaar kan bedragen. Deze voortzetting van het oude artikel 17 van Pro de WRO is nog iets stringenter geclausuleerd door de woorden ‘met het oog op een tijdelijke behoefte’ nu ook in de wet zelf op te nemen. Als er geen sprake is van een voorziening in een tijdelijke behoefte is er geen ruimte toepassing te geven aan dit artikel.” En: “Dit artikel kan bijvoorbeeld worden toegepast ten behoeve van noodvoorzieningen in nieuwe uitbreidingsgebieden, of na calamiteiten, zoals noodwinkels en noodscholen, waarbij veelal ook het bouwwerk zelf een tijdelijk karakter heeft. Toepassing is ook mogelijk ten behoeve van tijdelijk gebruik van gebouwen die een permanent karakter hebben, bijvoorbeeld voor de opvang van asielzoekers in een kazerne of een klooster voor een korte periode.”
Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat - anders dan bij de verlening van een tijdelijke vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van Pro de tot 1 juli 2008 geldende Wet op de Ruimtelijke Ordening - in de motivering van het besluit tot tijdelijke ontheffing dient te worden aangetoond dat na het verstrijken van de te stellen termijn geen behoefte meer bestaat aan de voorzieningen die niet meer in het bestemmingsplan passen.
Om de tijdelijkheid van de behoefte aan huisvesting voor de tijdelijke werknemers te mogen aannemen dienen wel concrete, objectieve gegevens voorhanden te zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende concrete, objectieve gegevens overgelegd, waaruit blijkt dat verzekerd is dat de behoefte aan huisvesting voor de tijdelijke werknemers op het terrein van Groot Bronswijk maximaal 5 jaar duurt. Hierbij acht de rechtbank van belang dat de ontheffing voor maximaal 5 jaar is verleend en de ontheffinghouder verplicht is na het verstrijken van die termijn de gerealiseerde voorzieningen te verwijderen. Voorts kan niet voorbij gegaan worden aan de feiten dat het bouwen van een energiecentrale uit zijn aard eindig is, dat de gesloten huurovereenkomst tussen eigenaar Woonzorg en vergunninghouder een looptijd kent van 5 jaar en dat in de milieuvergunning verplicht voorgeschreven staat dat de bouw van de elektriciteitscentrale binnen 5 jaar gereed dient te zijn. Daarnaast heeft verweerder gewezen op het gegeven dat de bouw van een vergelijkbare centrale bij Buggenum ongeveer drie jaar heeft geduurd. Hieruit volgt dat voldoende verzekerd is dat de op te richten gebouwen ten behoeve van de huisvesting van de werknemers niet langer dan vijf jaar op het betreffende perceel aanwezig zullen zijn. In hetgeen eisers met betrekking tot de tijdelijkheid van de behoefte hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot een andersluidende conclusie te komen, aangezien de naar voren gebrachte veronderstellingen niet worden onderbouwd met concrete feiten en omstandigheden, waaruit afgeleid dient te worden dat de bouwperiode van de centrale – en daarmee de huisvesting van werknemers – langer dan vijf jaar zal duren.
Met de voorgaande overwegingen is naar het oordeel van de rechtbank gegeven dat verweerder gelet op de tijdelijkheid bevoegd was om ontheffing, als bedoeld in artikel 3.22, eerste lid, van de Wro te verlenen voor het bouwplan voor de tijdelijke huisvesting van werknemers op het voornoemde perceel. Gelet hierop bestond er geen wettelijke plicht voor verweerder om een projectbesluit, als bedoeld in 3.10, eerste lid, van de Wro te nemen. Het daartoe strekkende betoog van eiseres sub 3 wordt dan ook niet gevolgd door de rechtbank.
3.5 Inhoudelijke overwegingen
Ter beoordeling van de rechtbank ligt voor het door verweerder genomen besluit tot het verlenen van een tijdelijke bouwvergunning op grond van artikel 40 in Pro samenhang gelezen met artikel 44 van Pro de Woningwet onder tijdelijke ontheffing, als bedoeld in artikel 3.22, eerste lid, Wro, aan vergunninghouder voor het oprichten van 1.453 woonunits, een plaza, een receptie-unit, een directie-unit en een hydrofoor ten behoeve van de tijdelijke huisvesting voor de duur van maximaal 5 jaar voor maximaal 1.200 werknemers (Wagenborgen Envilla) op het voornoemde perceel, locatie Groot Bronswijk. Ter zitting is toegelicht dat het weliswaar om 1.453 units gaat maar dat ten hoogste 1.200 werknemers gehuisvest zullen worden, de overige units worden als wisselunit dan wel voor andere doeleinden gebruikt.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met de planvoorschriften van de voornoemde vigerende bestemmingsplannen. In dit verband wenst de rechtbank in het licht van de toetsing van het bestreden besluit te benadrukken dat de strijdigheid met de vigerende bestemmingsplannen niet ziet op de bouwmogelijkheden op het terrein van Groot Bronswijk, die zeer ruim zijn. De strijdigheid zit hem in het toekomstige gebruik van het voornoemde perceel, aangezien er na realisering van de bouw geen sprake zal zijn van gebruik ten behoeve van zorgdoeleinden.
Dit is van belang bij het beoordelen van de vraag of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gevraagde ontheffing te verlenen.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. De rechtbank kan slechts marginaal toetsen of verweerder in redelijkheid van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt. Dit brengt met zich dat het gebruik maken van die bevoegdheid door de rechter slechts kan worden aangetast, indien zou moeten worden geoordeeld dat het bestuursorgaan bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot zijn besluit heeft kunnen komen, dan wel anderszins heeft gehandeld in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel of algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Voorts dient de door verweerder verrichte belangenafweging deugdelijk gemotiveerd te zijn.
Met betrekking tot de door verweerder verrichte belangenafweging overweegt de rechtbank als volgt.
- Locatiekeuze
Eisers stellen zich op het standpunt dat de noodzakelijkheid van de keuze voor het Groot Bronswijk als locatie ontbreekt. Eisers delen niet de opvatting van verweerder dat de tijdelijke werknemers dienen te worden benaderd als inwoners van Wagenborgen. In de visie van eisers maken zij geen deel uit van de dorpsgemeenschap en zal er daarom nooit een onderlinge band kunnen ontstaan. Naar de mening van eisers had er onderzoek moeten plaatsvinden naar de demografische onbalans.
Verweerder weerspreekt dat ten aanzien van de locatiekeuze geen onderzoek is gedaan. In hoofdstuk 4 van de aan de locatiekeuze ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing is toegelicht op grond van welke afwegingen voor de locatie Wagenborgen is gekozen. Daarbij heeft tevens een rol gespeeld dat de locatie 125 jaar jaar lang plaats heeft geboden aan een grote psychiatrische inrichting waar tot wel 1.000 patiënten gehuisvest werden. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat de gebouwen van de voormalige psychiatrische inrichting Groot Bronswijk weliswaar gesloopt zijn maar dat een deel van de benodigde voorzieningen (gas, water, elektra en infrastructuur) voor de tijdelijke huisvesting van de werknemers nog op het terrein aanwezig zijn.
Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de ABRS, onder meer kenbaar uit BR 2007/242 (29 augustus 2007), overweegt de rechtbank dat voorop staat dat verweerder dient te beslissen omtrent het verlenen van vrijstelling voor het bouwplan, zoals dat is aangevraagd. Indien een bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De omstandigheid dat eisers twijfels hebben over het door verweerder verrichte onderzoek met betrekking tot de locatiekeuze, betekent niet dat op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van het bouwplan op een door hen voorgestane locatie een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Voorts is van belang dat het terrein van Groot Bronswijk in het Provinciaal omgevingsplan (POP) is aangewezen als een locatie voor tijdelijke huisvesting. In zoverre kan de grond van eisers dan ook niet slagen.
- Oorspronkelijke staat
Eisers zijn van mening dat niet kan worden waargemaakt dat na afloop van de tijdelijke ontheffing alles in de oorspronkelijke staat wordt teruggebracht. In het bijzonder wordt gewezen op de aanleg van een nieuw drainage- en rioleringssysteem, waardoor onherstelbare schade aan de natuur zal worden toegebracht. Eisers gaan er vanuit dat het aanleggen van een drainagesysteem tot boomsterfte zal leiden. Ter zitting heeft de boomdeskundige de vrees geuit dat realisatie van het voorliggende bouwplan en de werkzaamheden voor wat betreft de aanleg van leidingen en riolering tot sterfte van de op het terrein aanwezige monumentale- en waardevolle bomen zal leiden in verband met beschadigingen aan het wortelgestel.
Verweerder wijst erop dat er geen verlaging van de grondwaterstand plaats vindt. Uit een door vergunninghouder uitgevoerd bodemonderzoek is gebleken dat de gemiddelde grondwaterstand 0,79 meter minus maaiveld bedraagt. Het drainagesysteem heeft in de visie van verweerder derhalve geen effecten op de grondwaterstand, aangezien deze op 0.80 meter onder het maaiveld komt te liggen. Verder vindt zo veel mogelijk natuurlijke infiltratie van regenwater plaats. Gelet op het voorgenomen toekomstige gebruik van het terrein (park/bos/recreatie) heeft verweerder met het oog op het – waar mogelijk – behouden van waardevol groen een groenplan opgesteld.
De rechtbank is van oordeel dat niet is komen vast te staan dat het terrein, gelet op de aanleg van een drainage- en rioleringssysteem, na afloop van de vorenbedoelde termijn niet in de oorspronkelijke staat kan worden teruggebracht. Hierbij acht de rechtbank van belang dat van een verlaging van het grondwaterpeil geen sprake is en dat uit een door J&L datamanagement uitgevoerde watertoets naar voren komt dat de invloedsfeer van de drainage op 80 cm onder het maaiveld naar de omgeving niet groot is, waardoor geen schade aan bomen zal optreden. Voorts is er een groenplan opgesteld om zoveel mogelijk waardevol groen op het terrein te behouden, mede met het oog op het gebruik van het terrein na afloop van de 5 jaar. Hoewel eisers voor wat betreft het herstel van het terrein in de oorspronkelijke staat een andere mening zijn toegedaan – ter zitting nog onderbouwd door een bomendeskundige – heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet blijk gegeven van een ondeugdelijke belangenafweging.
Anders dan eisers menen, betreft het terrein van Groot Bronswijk geen landschapspark, maar een perceel, waarop krachtens de vigerende bestemmingsplannen zeer uitgebreide bouwmogelijkheden bestaan. Zoals eerder overwogen, is het oorspronkelijke bouwplan naar aanleiding van de inspraakprocedure en de ingediende zienswijzen aangepast op zodanige wijze dat het overgrote deel van de op het terrein aanwezige bomen, waaronder monumentale- en waardevolle exemplaren, gespaard blijven bij de realisering van het bouwplan. Gelet hierop is de rechtbank dan ook van oordeel dat de belangenafweging van verweerder voor wat betreft dit aspect de rechterlijke toets kan doorstaan.
- Verkeersoverlast
Eisers stellen zich op het standpunt dat er door het project onaanvaardbare verkeersoverlast zal optreden en gaat verweerder er ten onrechte vanuit dat de verkeerssituatie vergelijkbaar is met de verkeerssituatie ten tijde van de voormalige psychiatrische inrichting.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de voormalige psychiatrische inrichting een behoorlijke verkeersaantrekkende werking heeft gehad. De verkeersafwikkeling heeft echter nooit tot onaanvaardbare verkeersoverlast geleid. Naar de mening van verweerder zal de verkeersaantrekkende werking van het onderhavige project zeker niet groter zijn. Het terrein is voldoende ontsloten en maakt gebruik van de bestaande ontsluitingsstructuur. Op het terrein wordt voldoende gelegenheid gegeven om te parkeren.
De rechtbank overweegt dat niet aannemelijk is geworden dat zich zodanige verkeersoverlast zal voordoen dat het bestreden besluit om die reden niet in stand kan blijven. De rechtbank acht daarbij van belang dat een groot deel van de verkeersbewegingen van en naar de Eemshaven zullen plaatsvinden en dat de ontsluiting in die richting via de N362 goed te nemen is en niet via het dorp Wagenborgen loopt. Voorts zijn op het terrein voldoende parkeermogelijkheden. Het enkele gegeven dat er sprake is van een toename van meer specifieke verkeersbewegingen – busvervoer – maakt niet dat tot de conclusie dient te worden gekomen dat verweerder geen tijdelijke ontheffing had kunnen verlenen.
- Luchtkwaliteit
Eisers stellen zich op het standpunt dat vanwege de toenemende verkeersdrukte niet aan de eisen van het Besluit Luchtkwaliteit zal worden voldaan. En mochten de streefwaarden niet worden overschreden, dan blijft het volgens eisers een feit dat zeer veel schadelijke stoffen extra zullen worden geproduceerd.
Onder verwijzing naar een deskundigenonderzoek van februari 2009 van DHV stelt verweerder zich op het standpunt dat de gevolgen van de planontwikkeling op de luchtkwaliteit verwaarloosbaar zijn.
Volgens vaste jurisprudentie van de ABRS mag verweerder zich op de uitkomsten van een deskundigenonderzoek beroepen, tenzij geconcludeerd dient te worden dat het onderzoek onzorgvuldig tot stand is gekomen dan wel dat het inhoudelijk niet concludent is. In dit verband dient te worden vastgesteld dat eisers niet een deskundig tegenonderzoek hebben overgelegd en evenmin bestrijden dat het onderzoek op juiste wijze is uitgevoerd. Uit het deskundigenonderzoek van DHV dient te worden afgeleid dat de gevolgen van de planontwikkeling op de luchtkwaliteit verwaarloosbaar zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hieruit dan ook kunnen afleiden dat er geen sprake is van een overschrijding van de in het Besluit Luchtkwaliteit bedoelde streefwaarden. De stelling van eisers dat de tijdelijke ontheffing in verband met een verslechterde luchtkwaliteit niet verleend had mogen worden, wordt dan ook niet gedeeld door de rechtbank.
- Geluidshinder
Eisers stellen zich op het standpunt dat de geluidhinder toeneemt in verband met de 24-uurs economie van het plan en dat dit in strijd is met de bepalingen van de Wet geluidhinder (Wgh).
Onder verwijzing naar een rapportage van februari 2009 van DHV stelt verweerder zich op het standpunt dat uit het verrichte geluidsonderzoek naar voren komt dat de wettelijke geluidsnormen niet worden overschreden.
Afgezien van de vraag of de Wgh toepassing vindt bij het verlenen van een tijdelijke ontheffing (vgl. de uitspraak van 3 oktober 2007 van de ABRS, gepubliceerd onder LJN: BB4717), dient naar het oordeel van de rechtbank uit de voornoemde rapportage van DHV te worden afgeleid dat van een overschrijding van de wettelijke geluidsnorm in het onderhavige geval geen sprake is. Niet gebleken is dat deze rapportage onzorgvuldig tot stand is gekomen dan wel inhoudelijk niet concludent zou zijn, zodat verweerder afgaande op de uitkomsten van dit onderzoek zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt heeft kunnen stellen dat het geluidsaspect niet aan het verlenen van tijdelijke ontheffing in de weg hoefde te staan.
- Flora en Fauna
Eisers stellen zich op het standpunt dat door lichtverstoring nadelige gevolgen voor de fouragerende vleermuizen optreden. Daartoe verwijzen zij naar het onderzoek van Altenburg & Wymenga en Zoogdierenvereniging VZZ, gepubliceerd in Lutra. In beroep voeren eisers aan dat verweerder de uitkomsten van dit onderzoek verkeerd heeft geïnterpreteerd.
Verweerder stelt zich onder verwijzing naar de rapportage van Altenburg & Wymenga op het standpunt dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (Ffw) niet meer noodzakelijk is. Van een verkeerde interpretatie van de uitkomsten van het onderzoek is naar de mening van verweerder geen sprake.
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de ABRS dient te worden afgeleid dat een ontheffing op grond van de Ffw aan de orde is in het kader van een procedure op grond van die wet. Dit komt slechts anders te liggen, indien uit onderzoek blijkt dat op voorhand duidelijk is dat deze ontheffing niet verleend kan worden. Uit de voornoemde rapportage kan worden afgeleid dat de beoogde herinrichting geen conflicten veroorzaakt met de Ffw ten aanzien van vleermuizen, mits de lichtverstoring wordt beperkt. Dit kan worden bereikt door toepassing van aangepaste straatverlichting. In dat verband stelt de rechtbank vast dat verweerder in samenspraak met Altenburg & Wymenga een mitigerende maatregel heeft vastgesteld in de vorm van een verlichtingsplan voor het onderhavige project. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat, blijkens de resultaten van het onderzoek, niet op voorhand geconcludeerd dient te worden dat een ontheffing op grond van de Ffw niet verleend kan worden dan wel dat de Ffw consequenties dient te hebben voor het verlenen van de tijdelijke ontheffing. Van een onjuiste interpretatie van de uitkomsten van het onderzoek door verweerder is niet gebleken.
In hetgeen eisers ter zitting hebben gesteld met betrekking tot de lichtverstoring van de omgeving door het te realiseren bouwplan heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid geen aanleiding hoeven te zien om in het onderhavige geval geen tijdelijke ontheffing te voorzien. Gelet op de afstand van de woningen van eisers tot de te realiseren bouwwerken op het betreffende terrein, die lager zijn dan de in het gebied aanwezige bomen, en de afschermende werking van de bomen bestond er geen aanleiding om een nader onderzoek naar de lichteffecten te (laten) verrichten en kan ook overigens niet gezegd worden dat de door verweerder belangenafweging voor wat betreft dit aspect kennelijk onredelijk is.
- Economische meerwaarde
Eisers stellen zich op het standpunt dat de economische meerwaarde van het plan voor de bewoners van Wagenborgen nihil is en dat door verweerder onvoldoende argumenten worden aangevoerd om het tegendeel te bewijzen.
In dit verband stelt de rechtbank onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de ABRS voorop dat de Wro geen economische motieven behartigt. Dit is slechts anders indien er sprake is van verhoudingen tussen concurrenten en ontwrichting van de bestaande voorzieningen dreigt. Daarvan is in het onderhavige geval niet gebleken. Ook overigens is niet gebleken dat de door eisers naar voren gebrachte argumenten met betrekking tot de economische meerwaarde aan het verlenen van tijdelijke ontheffing in de weg staan in het onderhavige geval.
- Aantasting van leefbaarheid, sociale veiligheid en openbare orde
Eisers stellen zich op het standpunt dat het grootschalig huisvesten van tijdelijke werknemers strijdig is met de algemene opvattingen die heersen op het gebied van sociale verhoudingen en handhaving van de openbare orde. Eisers sub 1 hebben voorts aangegeven dat een klein plattelandsdorp als Wagenborgen met 1.800 inwoners volledig ontwricht wordt met de komst van 1.200 mannen, die een andere culturele achtergrond hebben.
De rechtbank stelt vast dat de locatie Wagenborgen in het kader van het beleid om het platteland leefbaar te houden in het Provinciaal Omgevingsplan (POP) expliciet genoemd wordt als een aangewezen locatie voor tijdelijke huisvesting. Voorts heeft verweerder aangegeven dat er beleid is ontwikkeld, alsmede dat er concrete afspraken worden gemaakt met de locatiemanager en de regiopolitie met betrekking tot de leefbaarheid, veiligheid en handhaving op en buiten de locatie.
Ter zitting heeft de gemachtigde van vergunninghouder onweersproken gesteld dat er op het betreffende terrein sprake zal zijn van een zogenaamde ‘full service’. Dat wil zeggen dat de werknemers daar slapen, eten, sporten en dat er mogelijkheden zijn voor verzorging (kapper). Voorts zal vergunninghouder zorg dragen voor het opstellen van een huishoudelijk reglement en een daarbij behorend sanctiebeleid. De rechtbank stelt vast dat ter zitting, onder verwijzing naar een ‘manpowerdiagram’ dat deel uitmaakt van de opgestelde ruimtelijke onderbouwing, onweersproken is gesteld dat gedurende een beperkte periode 1.200 werknemers op het betreffende terrein gehuisvest zullen zijn. Over een periode van 5 jaren zijn dat gemiddeld 600 tot 800 werknemers. Naar het oordeel van de rechtbank is door eisers niet aannemelijk gemaakt dat verweerder, gelet op de sociale verhoudingen, de leefbaarheid en handhaving van de openbare orde, in het kader van de te verrichten belangenafweging niet tot het verlenen van een tijdelijke ontheffing heeft kunnen komen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat in de plannen is voorzien in het gegeven dat de werknemers, gelet op de op het betreffende terrein aanwezige voorzieningen, niet van het terrein af hoeven.
Dit laat onverlet dat de werknemers dit naar verwachting bij gelegenheid wel zullen doen, maar dat dit feit bij voorbaat zal leiden tot een onevenredige aantasting van de sociale veiligheid in en de leefbaarheid van Wagenborgen heeft verweerder niet hoeven aan te nemen.
- Aantasting van de medische zorg
In hetgeen eisers met betrekking tot de toegankelijkheid en de toereikendheid van de medische zorg hebben gesteld in verband met de mogelijke verdubbeling van het aantal inwoners van Wagenborgen, ziet de rechtbank geen aanleiding om de belangenafweging van verweerder ondeugdelijk te achten. Hiertoe wordt overwogen dat op het terrein een medische post zal worden ingericht voor de buitenlandse werknemers. Voorts is de door eisers geuite vrees dat er sprake zal zijn van een bedreiging van de toegankelijkheid en de toereikendheid van de medische zorg niet met enig concreet en objectief gegeven aannemelijk gemaakt.
- Uitvoeringsaspecten
In hetgeen eisers sub 4 hebben gesteld met betrekking tot de uitvoeringstechnische problematiek voor wat betreft het rioleringsstelsel en de schouwsloot, ziet de rechtbank evenmin aanleiding om de belangenafweging van verweerder ondeugdelijk te achten. Naar het oordeel van de rechtbank maken de uitvoeringskwesties niet dat tot de conclusie dient te worden gekomen dat de door verweerder verrichte belangenafweging kennelijk onredelijk is.
Verweerder heeft het algemeen belang en het belang van vergunninghouder afgewogen tegen de belangen van eisers en niet gezegd kan worden dat deze belangenafweging kennelijk onredelijk is. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid (tijdelijke) vrijstelling kunnen verlenen voor het onderhavige bouwplan op het voornoemde perceel.
De rechtbank overweegt voorts nog als volgt.
- Bouwvergunning
Dat er in het onderhavige geval sprake is van een tijdelijke bouwvergunning onder een tijdelijke vrijstelling, als bedoeld in artikel 3.22, eerste lid, van de Wro blijkt naar het oordeel van de rechtbank afdoende uit de motivering van het thans bestreden besluit. Dat verweerder daarbij verzuimd heeft te vermelden dat het bestreden besluit mede gebaseerd is op het bepaalde in artikel 45, eerste lid aanhef en onder d, van de Woningwet leidt niet tot de conclusie dat eisers hierdoor in hun belangen zijn geschaad. In zoverre kan dit vormverzuim naar het oordeel van de rechtbank dan ook gepasseerd worden op grond van het bepaalde in artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Eisers sub 1, 2 en 3 stellen zich met betrekking tot het verlenen van de bouwvergunning op het standpunt dat de brandveiligheid niet is onderzocht. Zij wijzen erop dat dit ook nog niet kan, aangezien de bouwwerken nog niet zijn gerealiseerd. Voorts hebben zij gewezen op de Schipholbrand en het massale karakter van het bouwplan.
De rechtbank stelt vast dat de brandweer met een stempel op de bouwtekening heeft aangegeven dat het thans voorliggende bouwplan voldoet aan de brandveiligheidseisen voor wat betreft de bouwverordening. Voorts heeft de gemachtigde ter zitting een rapportage van TNO voor wat betreft de brandwerendheid van de panelen ter inzage gegeven en opgemerkt dat er nog een gebruiksvergunning voor het gehele project dient te worden afgegeven. In hetgeen eisers hebben gesteld voor wat betreft de brandveiligheid, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat verweerder het advies van de brandweer niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen. Naar het oordeel van de rechtbank doet de weigeringsgrond, als bedoeld in artikel 44, eerste lid aanhef en onder b, van de Woningwet voor wat betreft de brandveiligheid zich dan ook niet voor in het onderhavige geval.
Met betrekking tot het onderzoek naar bodemverontreiniging stellen eisers sub 1, 2 en 3 zich op het standpunt dat verweerder zich niet op de resultaten van die onderzoeken mag beroepen, aangezien deze zijn uitgevoerd door vergunninghouder zelf. Van een onafhankelijk deskundigenonderzoek is naar de mening van eisers dan ook geen sprake.
De rechtbank overweegt dat door eisers niet gesteld is dat de uitkomsten van het bodemonderzoek onjuist zijn. De enkele omstandigheid dat eisers vraagtekens hebben bij de onafhankelijkheid van vergunninghouder, doet niets af aan de specifieke kennis van vergunninghouder voor wat betreft het verrichten van bodemonderzoek. Voorts acht de rechtbank van belang dat de uitkomsten van het door vergunninghouder verrichte bodemonderzoek inhoudelijk niet zijn betwist door eisers, zodat verweerder deze aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van strijdigheid met het bepaalde in artikel 45, eerste lid aanhef en onder b, van de Woningwet.
Nu ook de andere weigeringsgronden van artikel 44, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 44a, eerste lid, van de Woningwet zich in het onderhavige geval niet voordoen, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht en op juiste gronden een tijdelijke bouwvergunning onder tijdelijke ontheffing verleend aan vergunninghouder.
Gelet op de voorgaande overwegingen zijn de beroepen van eisers ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb, uit te spreken.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. H.J. Bastin, rechter, en in het openbaar door hem uitgesproken op 12 februari 2010 in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De griffier De rechter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op:
typ: hvk