Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 05 - 3347
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2006
in de zaak van:
Vereniging Milieudefensie,
wonende te Amsterdam,
eiseres,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
verweerder,
derde partij:
Schiphol Nederland B.V.,
gevestigd te Schiphol,
gemachtigde: mr. Th.J. Douma, advocaat te Haarlem.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 februari 2005 heeft verweerder aan Schiphol Nederland B.V. vergunning verleend voor de bouw van een vliegtuigafhandelingspier (H-pier) aan de Jan Plezierweg te Schiphol-Centrum.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 15 maart 2005 bezwaar gemaakt.
Bij ongedateerde, op 8 juli 2005 ontvangen, brief heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
Bij besluit van 2 augustus 2005 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 9 augustus 2005, aangevuld bij brief van 8 september 2005, beroep ingesteld.
Schiphol Nederland B.V. heeft bij brief van 17 maart 2006 verzocht als derde partij aan het geding te mogen deelnemen.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 30 maart 2006, alwaar namens eiseres zijn verschenen [vertegenwoordiger van eiseres] en [vertegenwoordiger van eiseres]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Dijk, werkzaam bij de gemeente Haarlemmermeer. Schiphol Nederland B.V. is verschenen bij haar gemachtigde mr. Th.J. Douma.
2. Overwegingen
2.1 Eiseres heeft zich - samengevat en zakelijk weergegeven - op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat verweerder geen kennis heeft genomen van de pleitnota die zij tijdens de hoorzitting aan de bezwaarcommissie heeft overgelegd.
Voorts heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat het Besluit Luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) van toepassing is, aangezien gelet op de tekst van artikel 7 bestuursorganen Pro de grenswaarden in acht moeten nemen zowel "bij de uitoefening van bevoegdheden" als "bij toepassing van wettelijke voorschriften die gevolgen voor de luchtkwaliteit kunnen hebben", en de opsomming van wetsartikelen niet limitatief is, maar - mede gelet op de formulering "in ieder geval" - als voorbeelden dienen. Dat de opsomming niet limitatief is bedoeld staat tevens op pagina 16 van de Memorie van Toelichting bij het Blk 2005 (hierna: MvT). Eiseres meent tevens dat het stelsel van artikel 44 Woningwet Pro niet zo limitatief is als verweerder het voorstelt, omdat ook in artikel 17 van Pro de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing een weigeringsgrond voor het verlenen van een bouwvergunning is neergelegd.
Eiseres wijst voorts op de op pagina 34 van de MvT bij de passage over de gebonden beschikking opgenomen noot waarin onder meer het volgende staat: "Strijdigheid met het bestemmingsplan behoort wel tot de toetsingscriteria voor de bouwvergunning. Wanneer de kwaliteitseisen bij de totstandkoming van een bestemmingsplan in acht genomen zijn, is doorwerking daarvan bij de bouwvergunning ook verzekerd." Eiseres betoogt dat deze stelling niet opgaat in gevallen waarin een bouwvergunning is verleend op grond van een reeds bestaand bestemmingplan, waarbij niet is beoordeeld of de grenswaarden van het Blk 2005 in acht zijn genomen.
Artikel 120 Woningwet Pro verzet zich naar de mening van eiseres niet tegen de toepasselijkheid van het Blk 2005, nu dit betrekking heeft op nakoming van de voor Nederland verbindende internationale verplichtingen, zoals genoemd in artikel 120. Hierdoor is in casu in artikel 44, eerste lid en onder a, Woningwet een weigeringsgrond gelegen, aldus eiseres.
2.2 Verweerder heeft zich - samengevat en zakelijk weergegeven - op het standpunt gesteld dat het Blk 2005 niet van toepassing is, aangezien in de in artikel 7, tweede lid, Blk gegeven opsomming van bevoegdheden de Woningwet niet wordt genoemd en op pagina 34 van de MvT is vermeld dat de gebonden bevoegdheid van artikel 44 Woningwet Pro niet wordt begrepen onder de bevoegdheden bedoeld in artikel 7, eerste lid, Blk 2005.
Verweerder heeft tevens het standpunt ingenomen dat gelet op de tekst van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder a Woningwet, niet - naar eiseres heeft betoogd - in plaats van het Bouwbesluit 2003 het Blk 2005 gelezen kan worden. Verweerder ziet - anders dan eiseres - evenmin in artikel 120 Woningwet Pro basis voor toepassing van het Blk 2005, aangezien de Woningwet alleen betrekking heeft op het bouwen en geen regels stelt met betrekking tot milieueisen.
2.3 Schiphol Nederland B.V. heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat verweerder eiseres in haar bezwaar niet had mogen ontvangen. Voorts is zij - kort samengevat - met verweerder van mening dat in dit geval geen ruimte bestaat voor toetsing van de bouwaanvraag aan het Blk 2005.
2.4 De rechtbank overweegt als volgt.
2.5 Eiseres heeft aanvankelijk beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Doordat verweerder alsnog op 2 augustus 2005 een besluit op bezwaar heeft genomen, heeft eiseres niet langer procesbelang bij het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Op grond hiervan zal de rechtbank dit beroep niet-ontvankelijk verklaren.
2.6 Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep dat is ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar geacht mede te zijn gericht tegen het alsnog genomen besluit d.d. 2 augustus 2005. De rechtbank zal thans over dit beroep oordelen.
2.7 Anders dan Schiphol Nederland B.V., is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiseres terecht en op goede gronden heeft aangemerkt als belanghebbende. Het is immers redelijkerwijs te verwachten dat de bouw en het vervolgens in gebruik nemen van de afhandelingspier een negatieve invloed zal hebben op de luchtkwaliteit van de (directe) omgeving van de pier. Het besluit treft dan ook mede de milieubelangen die eiseres gelet op de in haar statuten neergelegde doelstelling in het bijzonder behartigt.
Verweerder heeft eiseres derhalve terecht ontvangen in haar bezwaar.
2.8 Wat betreft het standpunt van eiseres dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat verweerder geen kennis heeft genomen van de pleitnota die zij tijdens de hoorzitting aan de bezwaarcommissie heeft overgelegd, overweegt de rechtbank dat in het aan verweerder uitgebrachte advies de kern van het standpunt van eiseres voldoende duidelijk geformuleerd is weergegeven. Op grond daarvan kan niet geoordeeld worden dat verweerder niet of onvoldoende op de hoogte was van het door eiseres ingenomen standpunt. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven op grond van de omstandigheid dat verweerder geen kennis heeft genomen van bedoelde pleitnota.
2.9 Centraal in deze zaak staat de vraag of verweerder bij de verlening van de bouwvergunning terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 7 Blk Pro 2005.
2.10 In dit verband overweegt de rechtbank allereerst dat het Blk 2005 voor zover in deze zaak van belang, in werking is getreden per 4 mei 2005. Nu het bestreden besluit dateert van 2 augustus 2005 gaat het in deze zaak om de toepasselijkheid van het Blk 2005, en niet van het daarvoor geldende, uit 2001 daterende, Besluit Luchtkwaliteit.
2.11 Het Blk 2005 is een algemene maatregel van bestuur die ingevolge de implementatie-verplichting in het kader van de Europese regelgeving inzake luchtkwaliteit, met name de Kaderrichtlijn luchtkwaliteit d.d. 27 september 1996 (96/62/EG) en de tweede dochterrichtlijn luchtkwaliteit d.d. 16 november 2000 (2000/69/EG), is genomen - voor zover hier van belang - op basis van de Wet milieubeheer (hierna: Wm), met name de artikelen 5.1, 5.2 en 5.3 Wm.
2.12 Ingevolge artikel 5.1 Wm kunnen in het belang van de bescherming van het milieu bij algemene maatregel van bestuur eisen worden gesteld ten aanzien van de kwaliteit van onderdelen van het milieu vanaf een daarbij te bepalen tijdstip.
2.13 Artikel 5.2, eerste lid, Wm bepaalt, voor zover hier van belang, dat bij algemene maatregel als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, de bevoegdheden worden aangewezen bij de uitoefening waarvan de bij de maatregel gestelde grenswaarden in acht moeten worden genomen.
2.14 Artikel 5.2, tweede lid, Wm bepaalt dat het eerste lid slechts toepassing vindt voor zover de wettelijke regeling waarop een bevoegdheid als bedoeld in dat lid, zich daartegen niet verzet.
2.15 Dat de grenswaarden ingevolge het Blk 2005 in acht moeten worden genomen, vindt derhalve zijn juridische grondslag in de Wm. Uit het bepaalde in artikel 5.2, tweede lid, Wm volgt dat dit slechts geschiedt voor zover de wettelijke regeling waarop het litigieuze besluit is gebaseerd, zich niet verzet tegen het in acht nemen van luchtkwaliteitseisen.
2.16 Het limitatief-imperatieve stelsel van artikel 44 Woningwet Pro houdt in dat vergunning van een (reguliere) bouwaanvraag slechts mag en moet worden geweigerd in de in het artikel opgesomde gevallen.
Toetsing aan het Blk 2005 dan wel anderszins het in acht nemen van grenswaarden ter zake van luchtkwaliteit is niet in deze opsomming opgenomen.
Evenmin kan deze toetsing begrepen worden onder het bepaalde in artikel 44, eerste lid, aanhef en onder a, juncto artikel 2 en Pro 120 Woningwet, nu het Blk 2005, zoals hiervoor is overwogen een algemene maatregel van bestuur ingevolge de Wm is en niet (mede) een algemene maatregel van bestuur krachtens (artikel 2 of Pro 120 van) de Woningwet.
2.17 Gelet hierop oordeelt de rechtbank dat het niet in acht nemen van de luchtkwaliteitseisen van het Blk 2005 niet behoort tot de gronden waarop een (reguliere) bouwvergunning geweigerd kan (en moet) worden en dat de wettelijke regeling inzake het verlenen van zodanige vergunning zich derhalve verzet tegen de toepasselijkheid van het Blk 2005.
2.18 De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in het gestelde op pagina 34 van de MvT, "Dat betekent dat de doorwerking van de luchtkwaliteitseisen niet in strijd mag zijn met de opzet en doelstellingen van de wettelijke regeling waarop de bevoegdheden die bestuursorganen uitoefenen, gebaseerd zijn. Gebonden bevoegdheden of bevoegdheden met een wettelijk beperkt afwegingskader komen niet in aanmerking voor het in acht nemen van de luchtkwaliteitseisen. Zo kent de Woningwet in artikel 44 een Pro limitatieve opsomming van gronden die kunnen dienen om een bouwvergunning te weigeren. Milieukwaliteitseisen behoren daar niet toe. De woningwet verzet zich dus tegen rechtstreekse toetsing van de bouwvergunning aan milieukwaliteitseisen. De wettelijke kaders waar de bevoegdheden van de overheden op gebaseerd zijn, zijn dus maatgevend voor de wijze waarop het in acht nemen van de luchtkwaliteitseisen invulling krijgt." Voor haar oordeel vindt de rechtbank tevens steun in het (voorlopig) oordeel van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 oktober 2005 (in de uitspraak onder nr 200508400/2, LJN: AU5387, AB 2006,33), waarin deze heeft overwogen dat onvoldoende grond bestaat anders te oordelen dan - naar verzoekers in dat geding betoogden - dat bij de beoordeling van bouwplannen die voldoen aan artikel 44 Woningwet Pro, het Blk 2005 geen rol speelt.
2.19 Dat buiten de in artikel 44 Woningwet Pro gegeven opsomming - naar eiseres naar voren heeft gebracht - ook in de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing nog een weigeringsgrond is te vinden, doet aan vorenstaand oordeel van de rechtbank niet af, reeds omdat deze weigeringsgrond - anders dan de litigieuze kwaliteitseisen - in een formele wet is opgenomen. Aan dit oordeel kan evenmin afdoen de door eiseres gestelde inconsistentie, bestaande uit de vooronderstelling dat reeds bij de vaststelling van een bestemmingsplan de kwaliteitseisen (steeds) in acht zijn genomen - terwijl dit in het onderhavige geval niet zo is -, aangezien dit het limitatief-imperatieve karakter van artikel 44 Woningwet Pro niet anders maakt of kan doorbreken.
2.20 Aangezien zich ten aanzien van het bouwplan niet een van de weigeringsgronden van artikel 44 Woningwet Pro voordoet, kon en mocht de bouwvergunning niet worden geweigerd en dient het besluit, waarbij de verleende bouwvergunning is gehandhaafd, in stand te worden gelaten.
2.21 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het beroep tegen het besluit van 2 augustus 2005 ongegrond.
2.22 In de omstandigheid dat eiseres aanvankelijk naar het oordeel van de rechtbank terecht beroep heeft ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar, ziet de rechtbank aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten aan de zijde van eiseres. Deze kosten worden onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op een bedrag van € 85,- (0,25 punt voor het beroepschrift).
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
3.2 verklaart het beroep gericht tegen het besluit van verweerder van 2 augustus 2005 ongegrond;
3.3 veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 85,-, te betalen door de gemeente Haarlemmermeer aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C.M. Rutten, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs I.M. Ludwig en A.H. van Zutphen, rechters, en op 24 april 2006 in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M. Hekelaar, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.