Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09 - 6437
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2010
in de zaak van:
Vereniging De Koers,
gevestigd te Beverwijk,
[eisers]
eisers,
tegen:
de Inspectie van het Onderwijs,
verweerster,
gemachtigde: mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag.
1. Procesverloop
Bij brief van 2 juli 2009 heeft de hoofdinspecteur primair onderwijs en expertisecentra het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk een bindend advies gegeven inhoudende dat vereniging De Koers (verder: De Koers) niet kan worden aangemerkt als school in de zin van de Leerplichtwet 1969.
Tegen deze brief hebben eisers bij brief van 3 augustus 2009 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 17 november 2009 heeft de inspecteur-generaal van de Inspectie van het onderwijs het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Daarbij heeft hij verwezen naar het advies van 11 november 2009 van de Commissie voor bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Tegen dit besluit hebben eisers op 30 december 2009 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 28 juni 2010, alwaar eiser [eiser] in persoon is verschenen. Namens De Koers is eveneens verschenen [eiser], bijgestaan door gemachtigde [naam]. De overige eisers zijn niet verschenen. Namens verweerder zijn verschenen mr. M.A. Vermeer en drs. M.H. Uunk, bijgestaan door de gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Leerplichtwet 1969 wordt onder school verstaan:
1. een openbare of een uit de openbare kas bekostigde bijzondere basisschool, speciale school voor basisonderwijs, school voor speciaal onderwijs, voortgezet speciaal onderwijs, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of dagschool voor voortgezet onderwijs, dan wel een openbare of een uit de openbare kas bekostigde bijzondere instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs;
2. een ingevolge artikel 56 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs aangewezen bijzondere dagschool voor voortgezet onderwijs;
3. een andere dagschool die wat de inrichting van het onderwijs betreft, overeenkomt met de criteria, bedoeld in artikel 1a1, en wat de bevoegdheden van de leraren betreft, overeenkomt met een of meer van de onder 1 bedoelde scholen;
4. een andere krachtens artikel 1a, onder a, voor de toepassing van deze wet als school aangewezen onderwijsinstelling.
Ingevolge artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 moet een school als bedoeld in artikel I, onderdeel b, subonderdeel 3, onverminderd titel I van de Wet op het primair onderwijs en titel I van de Wet op het voorgezet onderwijs,
a. wat de inrichting van het basisonderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 8, eerste, tweede, derde, vierde, zevende lid onderdeel a, achtste en negende lid, 9 en 10, eerste volzin, van de Wet op het primair onderwijs, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 8, derde lid, van genoemde wet;
b. wat de inrichting van het voortgezet onderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 6a en 23a van de Wet op het voortgezet onderwijs, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 17 van Pro genoemde wet en besteedt het onderwijs binnen de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs aantoonbaar aandacht aan de kerndoelen, bedoeld in artikel 11b van genoemde wet, en aansluitend aan de kerndoelen als onderwijsprogramma voor de eerste twee leerjaren, stelt het onderwijs de leerlingen aantoonbaar in staat om hun onderwijsloopbaan voort te zetten in het vervolgonderwijs op een niveau dat van de leerling verwacht mag worden.
Ingevolge artikel 1a1, tweede lid, van de Leerplichtwet 1969 volgen burgemeester en wethouders bij hun oordeel of een onderwijsvoorziening een school is als bedoeld in artikel I, onderdeel b, subonderdeel 3, een door de inspectie van het onderwijs ter zake gegeven advies.
2.2 De Koers is een school met als grondslag het concept van de Sudburry Valley School in Framingham, Massachussetts, Verenigde Staten van Amerika. Op 9 september 2008 heeft [eiser] in de hoedanigheid van overheidscoördinator van De Koers aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de mededeling gedaan dat op 18 augustus van dat jaar de De Koers actief is als school voor basis- en voortgezet onderwijs. De minister heeft de Inspectie hiervan op de hoogte gebracht, waarop de Inspectie contact heeft opgenomen met De Koers, teneinde te kunnen komen tot een aan burgemeester en wethouders van Beverwijk uit te brengen advies als bedoeld in artikel 1a1, tweede lid, van de Leerplichtwet 1969.
2.3 In het aan burgemeester en wethouders van Beverwijk uitgebrachte – bindende –advies van 2 juli 2009 stelt de Inspectie zich op het standpunt dat De Koers niet kan worden aangemerkt als school in de zin van de Leerplichtwet 1969, omdat er geen onderwijs wordt gegeven. Verder wordt opgemerkt dat er op De Koers niemand werkzaam is die over de bevoegdheden beschikt om voortgezet onderwijs te geven, en één persoon die voldoet aan de eisen die de wet stelt aan het geven van basisonderwijs. De Koers heeft tegen het advies bezwaar aangetekend, welk bezwaar door de Inspectie ongegrond is verklaard. Eisers kunnen zich met dit besluit niet verenigen en hebben beroep ingesteld.
2.4 De rechtbank overweegt het volgende.
2.5 De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) dient te worden aangemerkt als partij, nu, hoewel dat niet direct blijkt uit de besluitvorming zelf, zowel het bindend advies als het bestreden besluit, naar ter zitting is gebleken, zijn genomen namens de Inspectie.
2.6 De rechtbank dient ambtshalve te beoordelen of het bindend advies van de Inspectie neergelegd in de brief van 2 juli 2009 kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat daartegen bezwaar openstond. Daarbij rijst in het bijzonder de vraag of het bindend advies gericht is op rechtsgevolg. De rechtbank is van oordeel dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord.
2.7 De vaststelling dat een onderwijsvoorziening geen school is in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, ten derde, Leerplichtwet 1969 (verder ook: b3-school) heeft rechtsgevolg, omdat daarmee vaststaat dat aan die instelling de leerplicht niet kan worden vervuld. Dat een instelling niet of niet langer een b3-school is, wordt volgens artikel 1a1, tweede en derde lid, Leerplichtwet 1969 vastgesteld door de Inspectie in de vorm van een advies. Burgemeester en wethouders dienen dit advies te volgen bij hun oordeel of een onderwijsvoorziening een b3-school is. Het is echter de Inspectie die het rechtsgevolg dat niet of niet langer sprake is van een b3-school in het leven roept. Burgemeester en wethouders hebben daarbij geen eigen bevoegdheid, omdat zij op grond van de Leerplichtwet 1969 gehouden zijn het advies van de Inspectie te volgen. Bovendien volgt uit de Leerplichtwet 1969 niet dat Burgemeester en wethouders bevoegd zijn op basis van een advies van de Inspectie als bedoeld in artikel 1a1, tweede en derde lid, Leerplichtwet 1969 zelfstandig een besluit te nemen over de vraag of een onderwijsvoorziening een b3-school is. Bepaald wordt immers dat Burgemeester en wethouders de Inspectie volgen bij “hun oordeel”, terwijl de Leerplichtwet 1969 niet regelt dat dit “oordeel” in de vorm van een besluit dient te worden gegeven. Aangenomen moet worden dat Burgemeester en wethouders “hun oordeel” ook betrekken bij het toezicht op de naleving van de wet die in artikel 16 Leerplichtwet Pro 1969 aan Burgemeester en wethouders is opgedragen. Dat leidt ertoe dat wanneer het advies van de Inspectie dat een onderwijsvoorziening geen b3-school is, niet als besluit zou worden aangemerkt, belanghebbenden zoals de onderwijsvoorziening en de ouders van leerlingen, pas tegen de inhoud van dit advies zouden kunnen opkomen wanneer Burgemeester en wethouders dit advies ten grondslag leggen aan een besluit, of wanneer handhavend wordt opgetreden tegen het niet naleven van de Leerplichtwet 1969. Aangezien het niet naleven van de leerplicht strafrechtelijk kan worden opgetreden, is het onredelijk bezwarend voor degenen die betrokken zijn bij de onderwijsvoorziening, te vergen dat deze strafrechtelijke handhaving wordt afgewacht. Daar komt bij dat het oordeel van de Inspectie dat een onderwijsvoorziening geen b3-school is, zich beter leent voor toetsing door de bestuursrechter dan door de strafrechter. Het overgelegde proces-verbaal van de terechtzitting van de kantonrechter van de Rechtbank Alkmaar van 17 februari 2010 wijst erop dat dit ook het oordeel van de strafrechter is. Om deze redenen dient het advies van de Inspectie op grond van artikel 1a1, tweede en derde lid, Leerplichtwet 1969 te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
2.8 De rechtbank dient voorts ambtshalve vast te stellen of de ingediende beroepen ontvankelijk zijn. Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt. Vaststaat dat [eisers] geen bezwaar hebben gemaakt tegen het bindend advies van 2 juli 2009. Als verklaring hiervoor hebben zij aangevoerd dat hun advocaat het verkeerde bezwaarschrift heeft ingestuurd, namelijk de versie waarop hun namen niet waren vermeld. Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit niet tot de conclusie dat hen geen verwijt kan worden gemaakt van het feit dat zij geen bezwaar hebben gemaakt. Hun beroepen dienen derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard. In het hiernavolgende ligt derhalve uitsluitend het beroep van De Koers voor.
2.9 De Koers heeft onder meer aangevoerd dat de Inspectie bij de totstandkoming van het besluit niet heeft gehandeld volgens de werkwijze die is vastgelegd in de toezichtkaders of handelwijzen niet bekostigd onderwijs, zodat van onzorgvuldige besluitvorming sprake is.
2.10 Dit betoog slaagt. Ter beantwoording van de vraag of een onderwijsvoorziening is aan te merken als b3-school heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beleid opgesteld, dat is neergelegd in de ‘Handelwijze bij het uitbrengen advies primair onderwijs’ en de ‘Handelwijze bij het uitbrengen advies voortgezet onderwijs’ (verder: de Handelwijzen). In de Handelwijzen staat beschreven aan de hand van welke onderzoeksvragen de Inspectie tot haar advies komt en welke werkwijze ze daarbij hanteert. De Handelwijzen bevatten onder meer beleidsregels omtrent de vaststelling van feiten als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Inspectie heeft bij haar advies de in de Handelwijzen neergelegde werkwijze niet gevolgd. In het advies heeft de Inspectie zich op het standpunt gesteld dat De Koers niet kan worden aangemerkt als een school in de zin van de Leerplichtwet, omdat geen sprake is van het geven van onderwijs. De inspectie heeft aldus aansluiting gezocht bij de woorden “onderwijs geven” zoals gebezigd in de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op het voorgezet onderwijs (WVO) en daarmee een nieuw toetsingscriterium in het leven geroepen,naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte, omdat de Inspectie, gelet op artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, had moeten handelen overeenkomstig de Handelwijzen. Door dit na te laten, heeft er geen feitenvaststelling plaatsgevonden met toepassing van de Handelwijzen en kon niet worden vastgesteld of De Koers voldoet aan de in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 genoemde criteria om te kunnen worden aangemerkt als school in de zin van artikel I, onderdeel b, subonderdeel 3 van de Leerplichtwet 1969. Voor zover de Inspectie heeft aangevoerd dat het volgen van de in de Handelwijzen voorgeschreven werkwijze niet mogelijk was vanwege de niet meewerkende opstelling van De Koers, overweegt de rechtbank dat in paragraaf 2.1 van de Handelwijzen is aangegeven dat wanneer door de onderwijsvoorziening geen medewerking wordt gegeven, geen advies kan worden uitgebracht en de betrokken onderwijsvoorziening bijgevolg niet als b3-school kan worden aangemerkt. Ingevolge het beleid had de Inspectie het uitbrengen van advies derhalve achterwege moeten laten. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 4:84 Awb Pro.
2.11 De Koers heeft verder aangevoerd dat sprake is van rechtsongelijkheid. In de eerste plaats, omdat een bekostigde school eerder als school in de zin van de Leerplichtwet wordt aangemerkt dan een particuliere onderwijsvoorziening. In de tweede plaats, omdat haar de afwezigheid van onbevoegd onderwijspersoneel wordt verweten, terwijl ook in het bekostigde onderwijs veelvuldig onderwijs wordt gegeven door onbevoegd personeel.
2.12 Deze grond slaagt niet. De bekostigde scholen moeten voldoen aan de in de WPO dan wel WVO neergelegde eisen. Uit artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 volgt dat een aantal van deze eisen - doch niet allemaal - ook voor het niet bekostigde onderwijs gelden. Het standpunt dat een particuliere onderwijsvoorziening aan meer en/of zwaardere eisen moet voldoen om als school in de zin van de Leerplichtwet te kunnen worden aangemerkt, is derhalve niet juist. Voor wat betreft de bevoegdheden van leraren is in artikel 1, onder b, ten derde, van de Leerplichtwet 1969 bepaald dat een bijzondere onderwijsvoorziening als De Koers, wat betreft de bevoegdheden van leraren overeen dient te komen met de uit openbare kas bekostigde scholen. Voor het bekostigde en niet bekostigde onderwijs gelden op dit punt derhalve dezelfde eisen en is van rechtsongelijkheid geen sprake. Voor zover De Koers heeft bedoeld te betogen dat de Inspectie gedoogt dat op bekostigde scholen les wordt gegeven door onbevoegde leerkrachten, overweegt de rechtbank dat De Koers niet heeft aangetoond dat er in Nederland scholen zijn waarop slechts één bevoegde leerkracht aanwezig is, hetgeen wel het geval is bij De Koers.
2.13 De Koers betoogt voorts dat het bestreden besluit zich richt tegen de vrijheid van ouders om hun kinderen te voorzien van het onderwijs en de opvoeding die in lijn ligt met hun levenbeschouwelijke en opvoedkundige overtuigingen, een vrijheid die wordt beschermd door het 2e protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
2.14 De rechtbank gaat ervan uit dat De Koers heeft bedoeld te betogen dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2 van Pro het 1ste protocol bij het EVRM, waarin het recht op onderwijs wordt geregeld. Ingevolge deze bepaling mag niemand het recht op onder-wijs worden ontzegd en eerbiedigt de Staat bij de uitoefening van alle functies die de zij in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen. Dit betekent echter niet dat geen eisen mogen worden gesteld aan een onderwijsvoorziening. Naar het oordeel van de rechtbank is zijn de artikelen 1 en 1a1 van de Leerplichtwet 1969 dan ook niet in strijd met artikel 2 van Pro het 1ste protocol bij het EVRM.
2.15 De stelling van De Koers dat de Inspectie zich onbevoegd toegang tot de school heeft verschaft, volgt de rechtbank niet. Daartoe overweegt de rechtbank dat De Koers deze stelling niet heeft onderbouwd en ook overigens uit het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat De Koers (uiteindelijk) geen toestemming heeft verleend voor het bezoek van de Inspectie op 23 juni 2009.
2.16 Gelet op het bepaalde in rechtsoverweging 2.10 is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. Daarbij dient zij onder meer te beoordelen of aanleiding bestaat om met toepassing van art. 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is het de rechtbank duidelijk geworden dat De Koers geen medewerking wenst te verlenen aan een onderzoek van de Inspectie op basis van de handelwijzen, doch slechts aan een onderzoek van de Inspectie in haar hoedanigheid van toezichthouder. Reden hiervoor is dat bij een onderzoek in het kader van toezicht de gelegenheid voor de Koers zou bestaan eventuele geconstateerde gebreken te herstellen, hetgeen bij een onderzoek op basis van de handelwijzen niet het geval zou zijn. De rechtbank stelt evenwel vast dat zolang nog niet vaststaat of het op De Koers gegeven onderwijs overeenstemt met de eisen voor basis- en voortgezet onderwijs waarnaar wordt verwezen in artikel 1a1, eerste lid, Leerplichtwet 1969, er nog geen sprake is van een school in de zin van de Leerplichtwet 1969. In dat geval is toepassing van de Toezichtkaders niet bekostigd onderwijs voor primair en voortgezet onderwijs nog niet aan de orde. Omdat De Koers geen medewerking wenst te verlenen aan het onderzoek van de Inspectie op basis van de Handelwijzen, zal de Inspectie niet kunnen vaststellen of De Koers voldoet aan de eisen voor een b3-school. De rechtbank ziet daarin aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit inhoudende dat De Koers niet kan worden aangemerkt als school in de zin van de Leerplichtwet 1969, in stand te laten.
2.17 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Niet gebleken is dat De Koers voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten heeft gemaakt.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart de beroepen van [eisers] niet-ontvankelijk;
3.2 verklaart het beroep van De Koers gegrond;
3.3 vernietigt het bestreden besluit van 17 november 2009;
3.4 bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
3.5 bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
3.6 gelast dat de Inspectie van het Onderwijs het door De Koers betaalde griffierecht van € 279,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzitter, mr. C.E. Heyning-Huydcoper en mr. M. Mateman, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2010.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.