Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 09 - 2838 en 09-2791
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 februari 2011
in de zaken van:
[eiser]
wonende te [woonplaats],
Stichting Rondom De Binding,
gevestigd te Zaanstad,
eisers,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
verweerder,
gemachtigde: mr. C. Burgemeestre, advocaat te Amsterdam,
derde partij,
de gemeente Zaanstad,
gemachtigde: mr. C. Burgemeestre, advocaat te Amsterdam.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2009 heeft verweerder de gemeente Zaanstad vrijstelling verleend van de bestemmingsplannen "2e Uitwerking bestemmingsplan Westerzijderveld 1:2500 fase 3 te Koog aan de Zaan" en "Uitwerkingsplan ‘Busroute - 502' van het bestemmingsplan Westerwatering" voor het beperkt openstellen van de busbrug De Binding te Zaandam.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn behandeld ter zitting van 25 oktober 2010, alwaar aanwezig waren [eiser] in persoon en [namen], namens Stichting Rondom De Binding. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. C. Burgemeestre, advocaat, vergezeld van mr. B.S. Abdoelkariem, R. Geerling, L.K. Steernberg, P. Duijn en de heer Van der Leije, allen werkzaam bij de gemeente Zaanstad, R. Meilof, werkzaam bij Goudappel Coffeng en ing. K. Auée, werkzaam bij Lichtveld Buis & Partners. Gemachtigde Burgemeestre vertegenwoordigde ter zitting tevens de derde partij, de gemeente Zaanstad.
De beroepen zijn ter zitting gezamenlijk behandeld met de beroepen met zaaknummers 10-5066, 10-5065 en 10-5151, welke betrekking hebben op het verkeersbesluit met betrekking tot openstelling van de busbrug.
2. Overwegingen
2.1 Ten aanzien van de ontvankelijkheid van Stichting Rondom De Binding (hierna: de Stichting) overweegt de rechtbank als volgt.
2.2 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.3 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van haar statuten heeft de Stichting ten doel:
a.het verbeteren en behouden van de leefbaarheid in de woonwijken Westerkoog en Westerwatering in Zaanstad;
b.onder de doelstelling valt mede het behouden en het verbeteren van de natuur-, landschappelijke en cultuurhistorische waarden, de flora en de fauna, de kwaliteit van het milieu waaronder de lucht, de bodem en het water en de gezondheid van mensen en een goede ruimtelijke ordening, het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van haar statuten tracht de Stichting haar doel onder meer te verwezenlijken door:
a.het gesloten houden van busbrug De Binding tussen de wijken Westerwatering en Westerkoog voor vracht- en autoverkeer;
b.in rechte op te treden.
2.4 Voorts heeft de Stichting bij brief van 14 juni 2010 toegelicht dat naast het instellen van rechtsmiddelen, haar feitelijke werkzaamheden onder meer bestaan uit het participeren in bewonersgroepen en het bijwonen van informatiebijeenkomsten van de gemeente, het uitgeven van een nieuwsbrief en bijhouden van een website en het met een zekere regelmaat beleggen van vergaderingen met bewoners. Voorts heeft de Stichting aangegeven twee maal een bijdrage te hebben gevraagd aan verweerder uit het leefbaarheidsbudget van de wijk. Verweerder heeft deze weergave van de feitelijke werkzaamheden van de Stichting niet weersproken.
2.5 De rechtbank is gelet op de hiervoor weergegeven doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van oordeel dat de Stichting door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Gelet op het bovenstaande moet de Stichting als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb worden aangemerkt.
2.6 De busbrug De Binding (verder: de brug) vormt de vaste verbinding tussen de in het westen van Zaandam gelegen wijken Westerwatering en Westerkoog. Tot 1 juni 2010 was de brug alleen beschikbaar voor openbaar vervoer, hulpdiensten en (brom)fietsers. Het bestreden besluit maakt het mogelijk om met ingang van 1 juni 2010 de brug open te stellen voor alle verkeer, met uitzondering van vrachtverkeer.
De openstelling zal gelden op doordeweekse dagen met uitzondering van de spitsuren (van 07.00 uur tot 09.00 uur en van 16.00 uur tot 18.00 uur). In het weekend zal de brug 24 uur per dag worden opengesteld. Bijgevolg ontstaat er aan de westkant van Zaandam een voor het autoverkeer beschikbare noord-zuidverbinding die de uitvalswegen De Glazenmaker en De Wildeman in de noordelijke wijk Westerkoog (verder: de rondweg) en de Houtveldweg in de zuidelijke wijk Westerwatering met elkaar verbindt.
Met oog op de openstelling van de brug heeft verweerder tevens een verkeersbesluit genomen, alsmede hogere geluidsgrenswaarden vastgesteld, als bedoeld in artikel 100a, eerste lid, van de Wet geluidhinder, voor een aantal woningen in de omgeving.
2.7 Om het gewijzigde gebruik ook in planologische zin mogelijk te maken, heeft verweerder met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), zoals deze luidde ten tijde van het verzoek, vrijstelling van de voorschriften van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen verleend.
2.8 De rechtbank volgt [eiser] niet in zijn betoog dat de gemeenteraad de bestemmingsplanprocedure had moeten doorlopen om de verdere openstelling van de brug mogelijk te maken. Aan het bestreden besluit ligt immers ten grondslag het verzoek om vrijstelling van 19 juni 2007 van de Dienst Wijken en Gebiedsmanagement. In het feit dat eerder getracht is de verdere openstelling van de brug in een bestemmingsplan op te nemen is geen grond gelegen om het onderhavige verzoek om vrijstelling te weigeren.
2.9 Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen, mits is voorzien in een goede ruimtelijke onderbouwing van het betrokken project.
2.10 Anders dan eisers betogen is er geen grond voor het oordeel dat verweerder in het vrijstellingsbesluit het gebruik niet nader mag specificeren in de zin dat de tijdstippen van openstelling in dat besluit genoemd worden alsmede de soorten verkeer waarvoor de openstelling geldt.
2.11 Eisers hebben betoogd dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Zij voeren daartoe aan dat verweerder in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte is uitgegaan van te lage verkeersintensiteiten. De openstelling van de brug zal leiden tot meer verkeer in de wijken Westerwatering en Westerkoog, met name op de rondweg in Westerkoog. Deze toename van verkeer wordt grotendeels veroorzaakt door sluipverkeer dat van de nieuwe noord-zuidverbinding gebruik zal maken, aldus eisers. Hiermee komt het bestreden besluit in strijd met gemeentelijke plannen alsook met provinciaal beleid. De toename van het aantal verkeersbewegingen brengt met zich dat sprake is van een onaanvaardbare geluidhinder, een negatief effect op de luchtkwaliteit en een verkeersonveilige situatie.
2.12 Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dienen aan de ruimtelijke onderbouwing zwaardere eisen te worden gesteld naarmate de inbreuk op de bestaande (planologische) situatie ernstiger is. Beoordeeld dient derhalve te worden in welke mate het realiseren van het onderhavige bouwplan een afwijking vormt van hetgeen reeds op grond van het vigerende bestemmingsplan was toegestaan.
2.13 De planologische afwijking is met name gelegen in het gebruik van de brug voor ander verkeer dan openbaar vervoer en langzaam verkeer. Met de openstelling wordt beoogd de verbinding (voor gemotoriseerd verkeer) tussen de wijken Westerkoog en Westerwatering te verbeteren. Bewoners van deze wijken zijn hierdoor niet meer genoodzaakt om te rijden via de provinciale weg om van de ene wijk naar de andere wijk te gaan. Dit zal, volgens verweerder, leiden tot een toename van verkeer van 500 motorvoertuigen per etmaal naar bijna 8000 motorvoertuigen per etmaal. De rechtbank is van oordeel dat dit een wezenlijke inbreuk op de bestaande planologische situatie behelst. Uit de ruimtelijke onderbouwing zal dan ook een afdoende motivering van deze inbreuk dienen te blijken.
2.14 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit gebaseerd op de ruimtelijke onderbouwing, aangevuld met een akoestisch rapport van LBP Lichtveld Buis & Partners (hierna: LBP). Verweerder heeft zich met betrekking tot de verkeerskundige aspecten in de ruimtelijke onderbouwing gebaseerd op een door Goudappel Coffeng ontwikkeld verkeersmodel.
2.15 Niet wordt weersproken dat het bestreden besluit zal leiden tot een forse toename van de verkeersintensiteit. Tussen partijen is echter in geschil de mate van de toename en de vraag welk deel van deze toename dient te worden toegeschreven aan sluipverkeer. Verweerder merkt verkeer aan als sluipverkeer als het van de ene hoofdweg naar de andere hoofdweg gaat, zonder dat het in het verblijfsgebied, in casu de wijken Westerkoog en Westerwatering, een bestemming heeft. Op grond van eerdergenoemd verkeersmodel komt verweerder tot de conclusie dat het aandeel van sluipverkeer in de verkeerstoename beperkt is. De verkeerstoename bestaat met name uit bestemmingsverkeer, te weten verkeer dat als bestemming een van beide wijken heeft.
2.16 Eisers bestrijden dit en stellen zich op het standpunt dat als sluipverkeer dient te worden aangemerkt verkeer dat geen herkomst en ook geen bestemming heeft in Westerkoog. Zij concluderen dat 60% van de verkeerstoename in de wijk Westerkoog sluipverkeer is, hetgeen zij onacceptabel vinden. Zij verwijzen voorts naar de uitspraak van de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2010 (LJN BM8803) over de vaststelling van een hogere geluidsgrenswaarde ten behoeve van openstelling van de brug, waarbij de Afdeling heeft geoordeeld dat nu in het akoestisch rapport van LBP geen rekening is gehouden met mogelijk sluipverkeer, terwijl niet aannemelijk is gemaakt dat zich geen relevant sluipverkeer zal voordoen, niet is uitgesloten dat het akoestisch rapport in zoverre een onderschatting van de verkeersintensiteiten - en daarmee van de geluidbelastingen - bevat.
2.17 Doelstelling van het bestreden besluit is verkeersontsluiting van de wijken Westerkoog en Westerwatering door verbetering van de onderlinge bereikbaarheid van de wijken, alsmede door realisering van aantakkingen van de wegen in de wijken op de hoofdwegenstructuur. In het licht van deze doelstelling is de definitie van sluipverkeer die verweerder hanteert niet onredelijk. In tegenstelling tot hetgeen eisers betogen kan verweerder zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat ook verkeer dat door een wijk rijdt met als bestemming de andere wijk, als bestemmingsverkeer heeft te gelden.
2.18 Voor zover eisers zich onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2010 hebben willen beroepen op de onjuiste inschatting van verweerder van de toename van de verkeersintensiteit, overweegt de rechtbank als volgt.
Naar aanleiding van eerdergenoemde uitspraak heeft verweerder, ten behoeve van de vaststelling van een hogere geluidsgrenswaarde, het sluipverkeer gekwantificeerd en gespecificeerd in het rapport Second opinion verkeersgebruik busbrug “De Binding”, gedateerd 23 augustus 2010 van Goudappel Coffeng. Er zijn daarbij tevens tellingen uitgevoerd bij de inmiddels opengestelde brug en in de omgeving daarvan. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat dit, eerst in beroep ingebrachte, rapport aangemerkt dient te worden als nadere motivering van de ruimtelijke onderbouwing en het akoestisch rapport van LBP. Het reeds bij de opstelling van de ruimtelijke onderbouwing gebruikte verkeersmodel behelsde dezelfde resultaten, maar deze waren vervat in het model en daardoor minder inzichtelijk. Met het nadere rapport is met name het aspect sluipverkeer inzichtelijker gemaakt.
2.19 Eisers hebben kritische kanttekeningen geplaatst bij deze kwantificatie van het sluipverkeer. Zij komen zelf na toepassing van het verkeersmodel van CROW tot een hogere intensiteit van het sluipverkeer.
2.20 Na lezing concludeert de rechtbank dat het rapport van Goudappel Coffeng de wezenlijke doelstellingen en uitgangspunten van het bestreden besluit niet aantast en evenmin aanleiding behoort te zijn voor een wijziging daarvan.
De rechtbank stelt vast dat verweerder een verkeersmodel op maat hanteert voor Zaanstad, waarin situatiespecifieke aspecten zijn betrokken zoals bijvoorbeeld de aanwezigheid van verkeersdrempels, verkeerslichten, spoorwegovergangen en dergelijke, alsmede rekening is gehouden met toekomstige ontwikkelingen zoals Inverdan en de sluiting van de spoorwegovergang. De rechtbank heeft geen aanwijzingen om aan te nemen dat dit model onjuist is. Eisers daarentegen hebben zich gebaseerd op een verkeersmodel dat is gestoeld op andere en vooral algemene uitgangspunten. Hetgeen eisers hebben aangevoerd geeft de rechtbank evenmin aanleiding om aan te nemen dat het door verweerder gehanteerde model onjuist is. Dat, zoals eisers betogen, mogelijk nog andere toekomstige ontwikkelingen zullen volgen die nu nog niet zijn opgenomen in het model van verweerder, maakt dit niet anders. De rechtbank gaat er gelet op het vorenoverwogene van uit dat verweerder zich in de ruimtelijke onderbouwing heeft gebaseerd op de juiste gegevens. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
2.21 Eisers betogen voorts dat het openstellen van de brug in tegenstelling is met het standpunt dat verweerder eerder had ingenomen, onder meer ter zitting bij deze rechtbank, zoals blijkt uit de uitspraak van 20 september 1996 (AWB 96/5756 en 96/6771).
2.22 De rechtbank wijst erop dat het eerdere standpunt van verweerder, waarnaar eisers verwijzen, dateert van meer dan tien jaar geleden. Los van de vraag of daar nu nog een beroep op kan worden gedaan, staat het verweerder vrij om terug te komen van eerdere plannen.
2.23 Eisers betogen voorts dat verweerder bij afweging van de belangen ten onrechte het belang van het verminderen van het aantal omrijbewegingen zwaarder heeft laten wegen dan het belang van de bewoners van Westerkoog en Westerwatering bij een verkeersveilige, rustige en schone woonomgeving. Bovendien garandeert het cameratoezicht bij de busbrug geen adequate handhaving van de beperkte openstelling van de busbrug, aldus eisers.
2.24 De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid aan het algemeen belang een zwaarder gewicht mogen toekennen, waarbij de verbetering van de bereikbaarheid van de wijken Westerkoog en Westerwatering – alhoewel eisers een ander standpunt innemen – niet uitsluitend kan worden gezien als ten nadele van de bewoners van deze wijken. Voorts acht de rechtbank het niet aannemelijk dat onvoldoende handhavend zal worden opgetreden.
2.25 De overige door eisers aangevoerde grieven dienen vooral gezien te worden in het kader van de procedure ter vaststelling van een hogere geluidsgrenswaarde. Alhoewel het besluit van verweerder dienaangaande nog niet onherroepelijk is, kunnen dergelijke gronden slechts aan het verlenen van vrijstelling in de weg staan indien op voorhand dient te worden aangenomen dat de Wet geluidhinder in de weg staat aan de onderhavige wijziging van het gebruik van de brug. Dit nu is niet het geval.
2.26 De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. drs. L. Beijen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2011.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.