Uitspraak
200906977/1/M2.
Datum uitspraak: 23 juni 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Rondom De Binding, gevestigd te
Zaanstad, en anderen,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 mei 2009 heeft het college hogere geluidgrenswaarden als bedoeld in artikel 100a, eerste lid, van de Wet geluidhinder vastgesteld voor een aantal woningen te Zaandam en een woning te Koog aan de Zaan, ten behoeve van een reconstructie van busbrug De Binding tussen Zaandam en Koog aan de Zaan.
Tegen dit besluit hebben de Stichting en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 september 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2010, waar de Stichting en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Burgemeestre, advocaat te Amsterdam, en door ing. K. Auee, P. Duijn, L.K. Steernberg, R. van der Leije en H.J. Kooij, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit heeft het college hogere waarden als bedoeld in artikel 100a, eerste lid, van de Wet geluidhinder vastgesteld voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege De Binding van een aantal woningen in Zaandam en een woning in Koog aan de Zaan, variërend van 50 tot 53 dB. Aanleiding voor het vaststellen van de hogere waarden is het voornemen om door middel van een vrijstelling van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening een beperkte openstelling van busbrug De Binding voor verkeer mogelijk te maken. Uit het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde akoestisch rapport van Lichtveld Buis & Partners van 22 juni 2008, aangevuld op 12 juni 2009, (hierna: het akoestisch rapport) is gebleken dat de voorkeursgrenswaarde van 48 dB als bedoeld in artikel 100, eerste lid, van de Wet geluidhinder door de openstelling van de busbrug met meer dan 2 dB wordt overschreden. Derhalve is sprake van een reconstructie als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet geluidhinder.
2.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de Stichting niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden aangemerkt, nu zij feitelijk geen gevolgen van de verhoogde geluidemissie vanwege de openstelling van busbrug De Binding kan ondervinden. Bovendien verricht de Stichting geen feitelijke werkzaamheden als bedoeld in het derde lid van voornoemd artikel, aldus het college.
2.2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van haar statuten heeft de Stichting ten doel:
a. het verbeteren en behouden van de leefbaarheid in de woonwijken Westerkoog en Westerwatering in Zaanstad;
b. onder de doelstelling valt mede het behouden en het verbeteren van de natuur-, landschappelijke en cultuurhistorische waarden, de flora en de fauna, de kwaliteit van het milieu waaronder de lucht, de bodem en het water en de gezondheid van mensen en een goede ruimtelijke ordening, het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van haar statuten tracht de Stichting haar doel onder meer te verwezenlijken door:
a. het gesloten houden van busbrug De Binding tussen de wijken Westerwatering en Westerkoog voor vracht- en autoverkeer;
b. in rechte op te treden.
2.2.3. Het bestreden besluit is een noodzakelijke voorwaarde om de voorgenomen openstelling van busbrug De Binding te realiseren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 mei 2009 in zaak nr.
200805817/1/M2) zijn bij zo'n besluit rechtstreeks de belangen betrokken van iedere persoon die door de realisering van de voorgenomen activiteit rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt. De voorgenomen openstelling van busbrug De Binding raakt in ieder geval rechtstreeks de belangen van alle personen die als omwonende feitelijk gevolgen van deze openstelling kunnen ondervinden. De Stichting, die blijkens haar doelstelling mede opkomt voor het belang van omwonenden van busbrug De Binding, brengt door het optreden in rechte in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juni 2009 in zaak nr.
200807294/1/H2), kunnen de in artikel 1:2, derde lid, van de Awb genoemde feitelijke werkzaamheden besloten worden geacht in de aldus tot stand gebrachte bundeling van individuele belangen. De Stichting kan daarom als belanghebbende bij het bestreden besluit worden aangemerkt.
200805817/1/M2) zijn bij zo'n besluit rechtstreeks de belangen betrokken van iedere persoon die door de realisering van de voorgenomen activiteit rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt. De voorgenomen openstelling van busbrug De Binding raakt in ieder geval rechtstreeks de belangen van alle personen die als omwonende feitelijk gevolgen van deze openstelling kunnen ondervinden. De Stichting, die blijkens haar doelstelling mede opkomt voor het belang van omwonenden van busbrug De Binding, brengt door het optreden in rechte in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juni 2009 in zaak nr.
200807294/1/H2), kunnen de in artikel 1:2, derde lid, van de Awb genoemde feitelijke werkzaamheden besloten worden geacht in de aldus tot stand gebrachte bundeling van individuele belangen. De Stichting kan daarom als belanghebbende bij het bestreden besluit worden aangemerkt.
2.3. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep op grond van artikel 6:13 van Pro de Awb niet-ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover het is ingesteld door [belanghebbende]. Het college stelt zich voorts op het standpunt dat het beroep op grond van artikel 6:13 niet Pro-ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover het de grond betreft dat in het akoestisch rapport ten onrechte geen rekening is gehouden met de mogelijkheid dat busbrug De Binding gedurende 24 uur per dag voor alle soorten verkeer zal worden opengesteld.
2.3.1. Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht. Dit artikel moet, gezien de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2003/2004, 29421, nr. 3, p. 7 en Kamerstukken II, 2004/2005, 29421, nr. 11) aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende slechts beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten over dat onderdeel geen zienswijze naar voren te hebben gebracht.
2.3.2. [belanghebbende] heeft geen zienswijze ingediend. Niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat hem dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Gelet hierop is het beroep, voor zover ingesteld door [belanghebbende], niet-ontvankelijk.
2.3.3. Het bestreden besluit houdt een beslissing in krachtens artikel 110a van de Wet geluidhinder over het vaststellen van hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege het wegverkeer op De Binding. Mede onder verwijzing naar de uitspraak van 24 februari 2010 in zaak nr.
200900403/1) overweegt de Afdeling dat deze beslissing, voor zover het gaat om toepassing van artikel 6:13 van Pro de Awb, geen afzonderlijke besluitonderdelen bevat. De Stichting en anderen hebben, met uitzondering van [belanghebbende], met betrekking tot deze beslissing een zienswijze ingediend. Er bestaat dan ook geen aanleiding om het beroep in zoverre op grond van artikel 6:13 van Pro de Awb gedeeltelijk niet-ontvankelijk te verklaren.
200900403/1) overweegt de Afdeling dat deze beslissing, voor zover het gaat om toepassing van artikel 6:13 van Pro de Awb, geen afzonderlijke besluitonderdelen bevat. De Stichting en anderen hebben, met uitzondering van [belanghebbende], met betrekking tot deze beslissing een zienswijze ingediend. Er bestaat dan ook geen aanleiding om het beroep in zoverre op grond van artikel 6:13 van Pro de Awb gedeeltelijk niet-ontvankelijk te verklaren.
2.4. De Stichting en anderen voeren aan dat het bestreden besluit ten onrechte pas na het besluit tot vrijstelling van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening is genomen.
Dat het bestreden besluit is genomen na het vrijstellingsbesluit maakt het bestreden besluit niet onrechtmatig. Deze beroepsgrond faalt.
2.5. De Stichting en anderen voeren aan dat in het akoestisch rapport rekening had moeten worden gehouden met de mogelijkheid dat busbrug De Binding gedurende 24 uur per dag voor alle soorten verkeer wordt opengesteld. Volgens de Stichting en anderen zijn er aanwijzingen dat het college voornemens is dit te doen. Zij voeren verder aan dat in een vrijstellingsbesluit geen beperking van de openstelling van de busbrug naar tijd en voertuigsoort kan worden geregeld, maar dat dit in een verkeersbesluit dient te worden geregeld. De Stichting en anderen betwijfelen verder dat de voorgenomen wijze van handhaving van de beperkte openstelling effectief zal zijn.
2.5.1. Aanleiding voor het vaststellen van de hogere waarden is het voornemen van het college om door middel van een vrijstellingsbesluit openstelling van busbrug De Binding mogelijk te maken voor alle verkeer behalve vrachtverkeer gedurende 24 uur per dag op zaterdagen, zondagen en feestdagen en gedurende 20 uur per dag - niet van 07.00 tot 09.00 uur en van 16.00 tot 18.00 uur - op overige dagen. Bij de beslissing over vaststelling van de hogere waarden mocht het college de openstelling van de busbrug zoals deze zou worden geregeld in het vrijstellingsbesluit, tot uitgangspunt nemen. Het betoog van de Stichting en anderen dat een beperking van de openstelling van de busbrug naar tijd en voertuigsoort niet in een vrijstellingsbesluit kan worden geregeld, heeft geen betrekking op het in deze procedure ter beoordeling staande hogere waarden besluit en kan om die reden niet slagen. Dit geldt ook voor het betoog over de effectiviteit van de handhaving van de beperkte openstelling. Deze beroepsgrond faalt.
2.6. De Stichting en anderen voeren aan dat het akoestisch rapport geen juiste berekening bevat van de als gevolg van de openstelling van de busbrug optredende geluidbelastingen, nu de in het akoestisch rapport berekende geluidbelastingen niet overeenkomen met de op de gemeentelijke geluidkaarten weergegeven geluidbelastingen. Op grond van de geluidkaarten moet volgens hen worden geconcludeerd dat de bij het bestreden besluit vastgestelde hogere waarden een onderschatting van de werkelijke geluidbelastingen inhouden van ten minste 10 dB.
2.6.1. Volgens het college zijn de verschillen tussen de in het akoestisch rapport berekende geluidbelastingen en de op de geluidkaarten weergegeven geluidbelastingen te herleiden tot verschillen in de opzet en nauwkeurigheid van het akoestisch rapport en de geluidkaarten. De geluidkaarten zijn volgens het college grootschaliger van opzet en opgesteld met stappen van 5 dB. Ook zijn de geluidkaarten gebaseerd op uiteenlopend kaartmateriaal. De berekeningen in het akoestisch rapport, uitgevoerd met toepassing van de Standaardrekenmethode II uit bijlage III bij het Reken- en meetvoorschrift geluidhinder 2006 (hierna: het Reken- en meetvoorschrift), zijn volgens het college nauwkeuriger. Anders dan bij de geluidkaarten is in het akoestisch rapport verder, in overeenstemming met artikel 110g van de Wet geluidhinder en artikel 3.6 van het Reken- en meetvoorschrift, een aftrek van 5 dB toegepast, aldus het college. Het college wijst er voorts op dat de geluidkaarten betrekking hebben op 2006, terwijl in het akoestisch rapport de verwachte geluidbelastingen in het jaar 2018 zijn berekend.
2.6.2. Ingevolge artikel 110d van de Wet geluidhinder, voor zover hier van belang, wordt ten behoeve van de vaststelling van de geluidbelasting vanwege een weg voor het bepalen van het equivalente geluidniveau bij ministeriële regeling aangegeven:
a. op welke wijze en met inachtneming van welke bestaande of te verwachten omstandigheden, de afwisselende niveaus van het ter plaatse optredende geluid worden vastgesteld, en
b. op welke wijze uit de over een bepaalde periode verkregen uitkomsten het in vorengenoemde omschrijving bedoelde gemiddelde wordt afgeleid.
Hieraan is uitvoering gegeven in het Reken- en meetvoorschrift.
2.6.3. Het vaststellen van de geluidkaarten staat los van het nemen van het bestreden besluit. De vaststelling van de geluidbelastingen ten behoeve van het nemen van het bestreden besluit diende plaats te vinden volgens de daarvoor in het Reken- en meetvoorschrift gestelde regels. De geluidkaarten zijn op andere wijze vastgesteld. Dit verklaart de verschillen tussen de in het akoestisch rapport berekende geluidbelastingen en de op de geluidkaarten weergegeven geluidbelastingen. Gelet hierop leidt hetgeen de Stichting en anderen met betrekking tot de gemeentelijke geluidkaarten aanvoeren niet tot het oordeel dat het college zich bij het nemen van het bestreden besluit niet mocht baseren op het akoestisch rapport. Deze beroepsgrond faalt.
2.7. De Stichting en anderen voeren aan dat in het akoestisch rapport ten onrechte slechts de verwachte geluidbelastingen in het jaar 2018 zijn berekend. Volgens hen had ook berekend moeten worden wat de geluidbelastingen zullen zijn direct na de openstelling van de busbrug.
2.7.1. Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Reken- en meetvoorschrift wordt bij de bepaling van het equivalente geluidniveau vanwege een weg rekening gehouden met de maatgevende verkeersintensiteiten van de onderscheiden categorieën motorvoertuigen. Onder maatgevende verkeersintensiteit wordt daarbij ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van het Reken- en meetvoorschrift verstaan: verkeersintensiteit, zoals die in het voor de geluidbelasting bepalende jaar, gemiddeld over een representatief tijdvak optreedt. Blijkens de toelichting bij artikel 3.1, eerste lid, kan bij een reconstructie het tiende jaar na de reconstructie in beginsel als het voor de geluidbelasting bepalende jaar worden aangehouden.
2.7.2. Uit de artikelen 3.1 en 3.2 van het Reken- en meetvoorschrift en de toelichting daarbij volgt dat de geluidbelastingen direct na de openstelling van de busbrug niet bepalend zijn voor de beslissing over vaststelling van hogere waarden. In het akoestisch rapport behoefden deze geluidbelastingen dan ook niet berekend te worden. Deze beroepsgrond faalt.
2.8. De Stichting en anderen voeren aan dat in het akoestisch rapport bij de berekening van de geluidbelastingen in het jaar 2018 is gerekend met te lage verkeersintensiteiten. In dit verband voeren zij onder meer aan dat met de openstelling van de busbrug voor de gehele regio Zaanstad een nieuwe verbinding van noord naar zuid wordt gecreëerd, hetgeen veel sluipverkeer - verkeer dat niet de wijken Westerkoog en Westerwatering als bestemming of vertrekpunt heeft - zal aantrekken. Met de extra toename van de verkeersintensiteiten als gevolg van dit sluipverkeer is in het akoestisch rapport ten onrechte geen rekening gehouden, aldus de Stichting en anderen. In zoverre is het bestreden besluit volgens de Stichting en anderen onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
2.8.1. Volgens het college blijkt uit een verkeersprognosemodel van september 2009 dat weinig sluipverkeer van de busbrug gebruik zal maken. Voor de verbinding van noord naar zuid die ontstaat als gevolg van de openstelling van de busbrug bestaan volgens het college twee alternatieven, te weten een route via Westzaan en een route via de A8 en het Prins Bernhardplein. De afstand van de drie routes is volgens het college ongeveer even lang, maar de route via de A8 en het Prins Bernhardplein is sneller. Op grond hiervan mag worden aangenomen dat er weinig behoefte zal zijn om de route via de busbrug te nemen, aldus het college.
2.8.2. Ter zitting is gebleken dat de route via de A8 en het Prins Bernhardplein slechts ongeveer twee minuten sneller is dan de route via busbrug De Binding. In aanmerking genomen dat op de route via de A8 en het Prins Bernhardplein diverse stoplichten voorkomen, heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de beperkte tijdwinst die deze route oplevert ten opzichte van de route via de busbrug, ertoe zal leiden dat laatstgenoemde route slechts in beperkte mate zal worden gekozen. Nu in het akoestisch rapport geen rekening is gehouden met mogelijk sluipverkeer, terwijl niet aannemelijk is gemaakt dat zich geen relevant sluipverkeer zal voordoen, is niet uitgesloten dat het akoestisch rapport in zoverre een onderschatting van de verkeersintensiteiten - en daarmee van de geluidbelastingen - bevat. Het bestreden besluit is in zoverre, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Deze beroepsgrond slaagt.
2.9. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb te worden vernietigd. Hetgeen voor het overige in beroep naar voren is gebracht, behoeft geen bespreking.
2.10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [belanghebbende], niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 18 mei 2009;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan de stichting Stichting Rondom De Binding en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2010
462-648.