Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10 - 1391
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 oktober 2012
in de zaak van:
Vereniging de Zaansche Molen,
gevestigd te Koog aan de Zaan,
eiseres,
gemachtigde: mr. H. Elmas, advocaat te Zaandam,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2010 heeft verweerder een projectbesluit genomen, alsmede een bouwvergunning verleend aan de gemeente Zaanstad voor het plaatsen van een steiger ten behoeve van de riviercruisevaart bij de Julianabrug aan de zijde van de Zaanse Schans in Zaandam.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 15 maart 2010, aangevuld bij brief van 31 mei 2010, beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 5 juli 2011, alwaar namens eiseres zijn verschenen [naam 1], [naam 2] en [naam 3], bijgestaan door haar gemachtigde mr. H. Elmas. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. B.S. Abdoelkariem, S. Kouwenhoven, P. Haisma en J. Schermer, allen werkzaam bij de gemeente Zaanstad.
Verweerder heeft bij brief van 11 juli 2011 nadere stukken toegezonden.
De rechtbank heeft bij beslissing van 24 augustus 2011 het onderzoek heropend en eiseres in de gelegenheid gesteld op de door verweerder toegezonden stukken te reageren.
Eiseres heeft bij brief van 26 september 2011 gereageerd.
Verweerder heeft bij brieven van 9 december 2011 en 30 maart 2012 gereageerd.
Eiseres heeft bij brief van 3 april 2012 gereageerd.
Verweerder heeft, op verzoek van de rechtbank, bij brief van 13 juni 2012 het advies van de monumentencommissie van 18 februari 2009 en het advies van de welstandscommissie van 19 mei 2009 toegezonden.
Eiseres heeft bij brief van 12 september 2012 nadere gedingstukken toegezonden.
Het beroep is opnieuw ter zitting behandeld van 25 september 2012, alwaar namens eiseres zijn verschenen [naam 1], [naam 2] en [naam 3], bijgestaan door haar gemachtigde mr. H. Elmas. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. B.S. Abdoelkariem, mr. M. Guimaraes en P. Haisma, allen werkzaam bij de gemeente Zaanstad.
2. Overwegingen
2.1 Het bouwplan omvat de plaatsing van een steiger bij de Julianabrug ten behoeve van het aanmeren van riviercruiseschepen. De steiger heeft een verbinding met de Zaanse Schans en is bedoeld als tijdelijke afmeerplaats van de riviercruiseschepen ten behoeve van het in- en uitstappen van passagiers. De schepen zullen daarna verder varen om elders ligplaats in te nemen.
De steiger is geprojecteerd voor de oever waar oliemolen De Ooievaar (hierna: de molen) is gelegen. De molen is een rijksmonument, gebouwd in 1622 en sinds 1670 gesitueerd op de huidige locatie. De molen is eigendom van eiseres.
2.2 Verweerder stelt zich allereerst op het standpunt dat eiseres inmiddels geen belang meer heeft bij de inhoudelijke behandeling van haar beroep, omdat het bestemmingsplan “De Zaanse Schans” inmiddels is vastgesteld, waarin het bestreden projectbesluit is opgenomen.
Het bestemmingsplan is echter nog niet in rechte onaantastbaar, zodat reeds hierom verweerder niet kan worden gevolgd in zijn betoog. De rechtbank zal het beroep dan ook inhoudelijk behandelen.
2.3 Het bouwplan is gesitueerd op gronden waarop ingevolge het als bestemmingsplan geldende “Uitbreidingsplan in onderdelen Poeldijk” de bestemming ‘Water’ rust, alsmede op gronden waarop ingevolge het als bestemmingsplan geldende “Uitbreidingsplan in onderdelen Zaanse Schans” de bestemmingen ‘Water’ en ‘Bebouwing A’ rusten.
2.4 Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het “Uitbreidingsplan in onderdelen Zaanse Schans”.
2.5 Om voor de uitvoering ervan niettemin bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft verweerder krachtens artikel 3.10, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, een projectbesluit genomen. Ingevolge die bepaling kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
Ingevolge het tweede lid bevat het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing van het project.
Ingevolge het vierde lid kan de gemeenteraad de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wro, zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen onder projectbesluit verstaan: besluit, inhoudende dat ten behoeve van de verwezenlijking van een project, dat een of meer bouwwerken, werken geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden of het daarbij behorende gebruik kan omvatten en dat afwijkt van het geldende bestemmingsplan, dit bestemmingsplan buiten toepassing blijft.
2.6 Eiseres stelt voorop dat er goede alternatieve locaties zijn en dat zij daarom niet begrijpt dat verweerder daaraan voorbij gaat en een locatie kiest die voor de molen nadelig is. Eiseres betoogt voorts dat het project een goede ruimtelijke onderbouwing ontbeert alsmede dat verweerder na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid geen projectbesluit heeft kunnen nemen. Daartoe voert zij aan dat het bouwplan ernstige inbreuk maakt op het vigerend planologisch regime en dat verweerder heeft nagelaten aan zijn besluit een voldoende zwaarwegende motivering ten grondslag te leggen. Evenmin heeft verweerder de economische verwachting over het gebruik van de steiger onderbouwd, aldus eiseres. Zij wijst er voorts op dat als gevolg van het bouwplan de molen – die al is gelegen naast het Duyvis fabrieksterrein – in een nog groter isolement komt te liggen. Dit betekent een aftakeling van de molenomgeving, oftewel de molenbiotoop. Op dit moment is er alleen nog vrij zicht op de molen vanaf de Julianabrug. Na realisering van de steiger zal echter ook deze vrije zichtlijn komen te vervallen, aldus eiseres. Zij wijst erop dat verweerder dit aspect niet heeft betrokken in het bestreden besluit en evenmin heeft gemotiveerd waarom het bouwplan vanuit stedenbouwkundig oogpunt passend moet worden geacht.
Ook de van oorsprong aanwezige samenhang tussen de molen en de Zaan zal als gevolg van het bouwplan teniet worden gedaan. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder het belang van het cultureel erfgoed onvoldoende heeft afgewogen tegen het belang van de aanvrager van de vergunning. Voorts zal door het aanleggen van de riviercruiseschepen de windvang van de molen worden aangetast. Eiseres wijst hiertoe naar de maximale bouwhoogte binnen molenbeschermingszone A van 5 meter. De riviercruiseschepen, die indien afgemeerd aan de toekomstige steiger binnen voornoemde beschermingszone gelegen zijn, zijn veelal 8 à 9 meter hoog.
Eiseres heeft ter onderbouwing van haar betoog een reactie overgelegd van G.J. van Reeuwijk van Van Reeuwijk bouwmeester van 14 juni 2011. Van Reeuwijk geeft hierin aan dat de molenomgeving door de naastgelegen Duyvisfabriek volledig is bedorven en dat alleen over de Zaan nog sprake is van redelijk vrije windtoetreding. De belevingswaarde vanaf de Zaan wordt echter wel negatief beïnvloed door de hoge achtergelegen bebouwing, aldus Van Reeuwijk.
Verweerder bestrijdt dat de molen door realisatie van het bouwplan in een verder isolement zal raken. Er is rekening gehouden met de omgeving van de molen; het bouwplan is van beperkte omvang en hoogte. In aanmerking nemende de reeds aanwezige bebouwing, te weten onder meer het naastgelegen fabrieksgebouw, zal de steiger niet tot een verder isolement van de molen leiden. Ook de afmeerpalen zullen – zolang er geen cruiseschip afgemeerd ligt – geen belemmering vormen van het zicht op de molen. Verweerder merkt daarbij op dat de molen 1,5 meter boven het maaiveld staat.
Verweerder voert voorts aan dat in de vigerende planologische regimes geen molenbeschermingszone (een vrije zone om de molen heen om voldoende wind te kunnen vangen) is opgenomen. In het voorontwerp bestemmingsplan zijn hier wel bepalingen over opgenomen, maar deze zijn nog niet definitief. Eiseres kan hier dan ook geen rechten aan ontlenen, aldus verweerder.
Verweerder stelt dat de molenbiotoop wel degelijk een rol heeft gespeeld bij de belangenafweging. Ten aanzien van de windvang beaamt verweerder dat er sprake kan zijn van belemmering van windvang wanneer (tijdelijk) een cruiseschip is afgemeerd (en de wind goed staat). Dit valt echter in het niet bij de belemmering die wordt veroorzaakt door het fabrieksgebouw van Duyvis.
2.7 Aan de ruimtelijke onderbouwing dienen zwaardere eisen te worden gesteld naarmate de inbreuk op de bestaande (planologische) situatie ernstiger is. Beoordeeld dient derhalve te worden in welke mate het realiseren van het onderhavige bouwplan een afwijking vormt van hetgeen reeds op grond van het vigerende bestemmingsplan was toegestaan. De planologische afwijking is met name gelegen in het realiseren van een bouwwerk, anders dan een – planologisch toelaatbare – beschoeiing ter plaatse. Dit bouwwerk, de steiger, kan gelet op de planologische functie ter plaatse evenwel niet worden aangemerkt als een ernstige planologische inbreuk, ook niet indien rekening wordt gehouden met de schepen die er in de toekomst tijdelijk zullen kunnen aanmeren.
2.8 De rechtbank overweegt dat het belang van eiseres is gelegen in het behouden van een vrije zichtlijn vanaf de Julianabrug op de molen, de molenbiotoop, alsmede cultuurhistorische waarden. Verweerder heeft daartegenover gesteld het belang van ontwikkeling van het toerisme, concreet bestaand uit het bevorderen van meer bezoekers aan de Zaanse Schans en Zaandam. De rechtbank acht het voldoende aannemelijk dat de Zaanse Schans aangemerkt dient te worden als toeristische toplocatie met bijbehorend economisch belang. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aan het laatstgenoemde belang een zwaarder gewicht mogen toekennen. Van belang hierbij is dat verweerder in de ruimtelijke onderbouwing heeft opgenomen dat de riviercruiseschepen bezoekers op de steiger mogen laten uitstappen, maar daar niet mogen blijven liggen. Hoewel dit kortdurende gebruik van de ligplaats in de ruimtelijke onderbouwing niet nader is onderbouwd, heeft verweerder bij de tweede behandeling ter zitting duidelijk kunnen maken dat het in de ruimtelijke onderbouwing genoemde verbod om ligplaats in te nemen bij de steiger gebaseerd is op artikel 5.25, eerste en tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening van Zaanstad. Hierin is – kort samengevat – bepaald dat het verboden is ligplaats in te nemen met een vaartuig, tenzij in een aanwijzingsbesluit door verweerder is bepaald dat zulks wel is toegestaan. Op grond van het derde lid van dit artikel kan verweerder in dat aanwijzingsbesluit ook beperkingen stellen naar soort en aantallen vaartuigen alsmede aan de duur van een verblijf met een vaartuig ter plaatse. Verweerder heeft op de tweede zitting aangegeven een dergelijk aanwijzingsbesluit in voorbereiding te hebben en voorts met een op te stellen reserveringsregeling het gebruik van de steiger te willen reguleren. De rechtbank acht hiermee voldoende aannemelijk gemaakt dat verweerder het voorgenomen gebruik van de steiger, zoals verwoord in de ruimtelijke onderbouwing, ook in rechte kan afdwingen.
Met betrekking tot mogelijke alternatieve locaties overweegt de rechtbank dat verweerder dient te beslissen omtrent het nemen van een projectbesluit, zoals dat is aangevraagd. Indien een project op zichzelf voor verweerder aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
Verweerder heeft in de ruimtelijke onderbouwing in reactie op de zienswijze van eiseres, voldoende gemotiveerd om welke redenen hij aan de onderhavige locatie de voorkeur heeft gegeven. Van belang waren voor hem de nabijheid van de Julianabrug, een belangrijke toegang tot de Zaanse Schans, en de (zeer korte) loopafstand tot de Zaanse Schans. Gelet hierop is er naar oordeel van de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat er andere locaties zijn die een gelijkwaardig alternatief vormen met aanmerkelijk minder bezwaren. Het betoog van eiseres treft geen doel.
2.9 Eiseres betoogt voorts dat verweerder ten onrechte onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar vrijwaringszones die van toepassing zijn bij het bouwen op en rondom gas- en hoogspanningsleidingen. Riviercruiseschepen dienen te worden aangemerkt als beperkt kwetsbare objecten ten aanzien waarvan verantwoording dient te worden afgelegd ten aanzien van het groepsrisico. Dat is ten onrechte niet gebeurd, aldus eiseres.
2.10 Naar de rechtbank begrijpt heeft eiseres beoogd te betogen dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Deze grond treft evenwel geen doel. Ingevolge artikel 5 van Pro het Bevi, zoals dat luidde ten tijde hier van belang neemt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wro op grond waarvan de bouw of vestiging van kwetsbare objecten wordt toegelaten, de grenswaarde, genoemd in artikel 8, eerste lid, in acht. Verweerder heeft terecht de steiger niet aangemerkt als (beperkt) kwetsbaar objecten in de zin van het Bevi. De rechtbank heeft evenwel, hoewel het voor de juridische toetsing niet van belang is, nota genomen van de toezegging van verweerder, gedaan op de eerste zitting, om stukken betreffende het overleg tussen verweerder en de Gasunie over de aanwezige leidingen in relatie tot de plaatsing van de steiger en de afmeerpalen toe te zenden aan de rechtbank. Deze stukken zijn ook ontvangen en doorgezonden naar eiseres.
2.11 Eiseres heeft voorts betoogd dat er ten onrechte geen watervergunning is verleend. Dit is noodzakelijk nu het bouwplan in strijd is met de Keur, aldus eiseres.
2.12 Het ontbreken van een watervergunning staat op zichzelf niet in de weg aan het nemen van een projectbesluit. Eiseres heeft niet aangevoerd dat een watervergunning niet zou kunnen worden verleend. Inmiddels is bij besluit van 24 juni 2010 door het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier een watervergunning verleend met het oog op het bestreden bouwplan. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.13 De beroepsgrond van eiseres dat, gelet op de nabijheid van Natura 2000 gebied Kalverpolder, ten onrechte geen natuurtoets is uitgevoerd treft evenmin doel. De rechtbank volgt verweerder in diens standpunt dat de aanleg van de onderhavige steiger geen activiteit is op grond waarvan kan worden verwacht dat significant negatieve effecten voor het elders gelegen gebied Kalverpolder zullen optreden.
2.14 Eiseres bestrijdt voorts het advies van de monumentencommissie ten aanzien van cultuurhistorische en archeologische waarden ter plaatse, alsmede het welstandsadvies van de welstandscommissie en de monumentencommissie. Haar voornaamste grond is dat deze adviezen voor haar niet kenbaar waren.
Zij stelt zich tevens op het standpunt dat gelet op het feit dat met uitvoering van het bouwplan het gedeeltelijk afgraven van de zuidkant van de oostelijke oprit naar de Julianabrug gemoeid is en gelet op eerdere vondsten ter plaatse, het niet onaannemelijk is dat in de bodem aldaar sprake zal zijn van vondsten van archeologisch belang.
Voorts betoogt zij dat verweerder onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd op welke wijze het bouwplan aan de in de “Welstandsnota Zaanstad 2008” gestelde criteria voldoet. Zij stelt zich op het standpunt dat deze nota eerder vraagt om een terughoudende opstelling met betrekking tot ontwikkelingen binnen de welstandsgevoelige molenbiotoop. Verweerder heeft voorts nagelaten een advies te vragen aan de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (hierna: RACM), terwijl de monumentencommissie een dergelijk advies wel nodig achtte.
2.15 Verweerder verwijst ter weerlegging van de gronden van eiseres naar het advies van de monumentencommissie van 18 februari 2009 waarin deze heeft aangegeven vanuit geografisch en archeologisch oogpunt geen bezwaren te hebben tegen het project, alsmede het advies van 26 maart 2009 waarin met het oog op de monumentale waarde positief is geadviseerd. Voorts verwijst verweerder naar het positieve advies van de welstandscommissie van 19 mei 2009. Deze adviezen zijn betrokken in de ruimtelijke onderbouwing, zodat nadere terinzagelegging van de adviezen niet noodzakelijk en evenmin gebruikelijk is, aldus verweerder.
2.16 Verweerder mag, hoewel hij niet aan een welstands- dan wel archeologisch advies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor de toetsing bij hem berust, aan deze adviezen in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand dan wel cultuurhistorische- en archeologische waarden ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een dergelijk advies in beginsel geen nadere toelichting. Eiseres dient, gelet hierop, in de gelegenheid te worden gesteld kennis te nemen van evengenoemde adviezen teneinde de wijze van totstandkoming en de inhoudelijke merites daarvan te kunnen beoordelen. Gebleken is dat de adviezen bij de openbare voorbereidingsprocedure niet ter inzage hebben gelegen. Het overnemen van de uitkomst van deze adviezen in de ruimtelijke onderbouwing kan niet worden aangemerkt als een voldoende mate van kenbaarheid. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot stand gekomen. De hiertegen gerichte beroepsgrond van eiseres slaagt.
2.17 De rechtbank ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, in stand te laten.
Hiertoe overweegt de rechtbank dat de steiger zelf naar aanleiding van opmerkingen vanuit de monumentencommissie nog is aangepast. Voorts is het bouwplan verschillende keren beoordeeld en van een positief advies voorzien. De rechtbank heeft in dit verband ook kennis genomen van het verslag van de openbare vergadering van de monumentencommissie van 26 maart 2009, dat verweerder na de eerste zitting alsnog heeft toegezonden aan de rechtbank. Hieruit blijkt dat de monumentencommissie de steiger ziet als rank en slank ontwerp met een moderne vormgeving overeenkomstig de nabijgelegen Julianabrug. Dit als contrast met de rijksmonumenten (molens). Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder bij brief van 13 juni 2012 voorts ook nog toegezonden het eerdergenoemde advies van 18 februari 2009 van de monumentencommissie en het advies van 19 mei 2009 van de welstandscommissie. De rechtbank ziet, na kennis te hebben genomen van eerdergenoemde adviezen, geen grond voor het oordeel dat verweerder deze adviezen niet ten grondslag heeft mogen leggen aan het bestreden besluit.
Onder deze omstandigheden was het niet nodig ook nog advies te vragen aan de RACM. De rechtbank merkt hierbij op dat niet de steiger – het bouwplan in kwestie – van invloed is op de beleving van de rijksmonumenten, maar de riviercruiseschepen die de steiger zullen gebruiken.
Ten slotte is van belang dat eiseres tijdens de beroepsprocedure kennis heeft kunnen nemen van de uitgebrachte adviezen en in de gelegenheid is geweest zich daarover uit te laten.
2.18 De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. De rechtbank kent op grond van het Besluit Proceskosten bestuursrecht 1 punt toe voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting en 0,5 punt voor repliek, met een waarde per punt van € 437,-- en een wegingsfactor 1. De totale voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt dus vastgesteld op € 1.311,--
(3 x € 437,--).
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 2 februari 2010;
3.3 bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
3.4 bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 298,-- vergoedt;
3.5 veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.311,--, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Terwiel, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. W.J.A.M. van Brussel en mr.drs. L. Beijen, rechters, en op 19 oktober 2012 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.