Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 15/3193
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 augustus 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Barentzen).
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag om in aanmerking te komen voor een individuele inkomenstoeslag op grond van de Participatiewet (Pw) afgewezen.
Bij besluit van 7 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij faxbrief van 20 april 2016 heeft de rechtbank verweerder een tweetal vragen gesteld ter zake van de Verordening Individuele inkomenstoeslag gemeente Leudal 2015 (hierna: de Verordening 2015).
Bij brief van 25 april 2016 heeft verweerder zijn reactie op voornoemde faxbrief gestuurd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 mei 2016. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Met ingang van 3 maart 2006 ontvangt eiser een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong), aangevuld met een toeslag op grond van de Toeslagenwet. De mate van eisers arbeidsongeschiktheid is per die datum bepaald op 35 tot 45%. Verder ontvangt eiser sinds een aantal jaren een langdurigheids-toeslag op grond van artikel 36 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB) in samenhang met de daarop gebaseerde “Verordening Langdurigheidstoeslag gemeente Leudal”, die tot 1 januari 2015 gelding kende.
2. Bij besluit van 23 april 2015 wordt eiser in aanmerking gebracht voor de verkorte procedure voor het aanvragen van bijzondere bijstand. In dit besluit wordt tevens vermeld dat de langdurigheidstoeslag per 1 januari 2015 is afgeschaft, maar dat eiser mogelijk in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag. Hij moet dan wel een schriftelijke, door de uitkeringsinstantie afgegeven, vrijstelling van de arbeidsverplichting overleggen.
De periode waarvoor die toeslag mogelijk kan worden verstrekt, wordt gecorrigeerd bij brief van 6 mei 2015 en wel in de periode 10 februari 2014 tot 10 februari 2015.
3. Bij formulier, gedagtekend op 29 april 2015, dient eiser een aanvraag voor een individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van Pro de Pw in voor de periode
10 februari 2014 tot 10 februari 2015.
4. Bij het primaire besluit wijst verweerder eisers aanvraag om een individuele inkomenstoeslag af, omdat eiser niet voldoet aan alle voorwaarden om voor de individuele inkomenstoeslag in aanmerking te komen. Eiser is immers niet vrijgesteld van de arbeids-verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder a, van de Pw èn werkt niet in deeltijd. Bij het bestreden besluit verklaart verweerder – onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften – eisers bezwaar ongegrond.
5. Eiser dient tegen het bestreden besluit beroep in.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. De rechtbank acht het van belang – zoals ook ter zitting aan de orde is gesteld – om allereerst te beoordelen welk wettelijk kader in het onderhavige geval van toepassing is, mede gelet op eisers argument dat hij ten gevolge van de invoering van de Pw klem komt te zitten.
8. Met ingang van 1 januari 2015 is artikel I van de Invoeringswet Pw in werking getreden (Stb. 2014, 270). Daarbij is onder meer de Wet werk en bijstand (WWB) gewijzigd en ondergebracht in de Pw. Sindsdien is de Pw de formele bevoegdheidsgrondslag voor het toekennen, herzien, intrekken en terugvorderen van bijstand.
Nu de aanvraag dateert van nà 1 januari 2015, de datum waarop de Pw in werking is getreden, is in deze zaak (in beginsel) de Pw van toepassing.
9. Op grond van artikel 36 van Pro de Pw kan het college, op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
10. De rechtbank dient voorts te beoordelen of toepassing van deze bepaling tot een voor eiser ongunstiger resultaat zou leiden dan onder het oude recht het geval zou zijn geweest. De rechtbank overweegt als volgt. Artikel 36 van Pro de Pw is naar inhoud en strekking nagenoeg gelijkluidend aan het tot 1 januari 2015 geldende artikel 36 van Pro de WWB, waarin de langdurigheidstoeslag was geregeld. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de WWB en enkele andere sociale zekerheidswetten is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag. Van een ongunstiger resultaat dan onder het oude recht mogelijk was, is daarom geen sprake. Verweerder heeft dus terecht artikel 36 van Pro de Pw als formele bevoegdheidsgrondslag gehanteerd.
11. Bij het op grond van artikel 36 van Pro de Pw te nemen besluit komt vervolgens betekenis toe aan de zogeheten temporele werking van wetgeving, die van het voorgaande moet worden onderscheiden, en waarin de rechten en verplichtingen van een belanghebbende centraal staan en die haar grondslag vindt in de rechtszekerheid. Dit houdt in dat – indien het beroep rechten en verplichtingen betreft die betrekking hebben op de wet, zoals die gold vóór 1 januari 2015 – deze rechten en verplichtingen van een belanghebbende in beginsel dienen te worden beoordeeld naar de materiële wetgeving, zoals die van kracht was op de datum of gedurende het tijdvak waarop die rechten en verplichtingen betrekking hebben. Deze temporele werking doet aan de formele bevoegdheidsgrondslag niet af.
De rechtbank verwijst in dit verband naar uitspraken waarin is geoordeeld over de temporele werking van wetgeving, zoals bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) van 21 april 2005, ECLI:NL:CRVB:2015:AT4358, 6 december 2005, ECLI:NL:CRVB: 2005:AU7664 en 20 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:78.
12. In het bestreden besluit is geen onderscheid gemaakt tussen de periode dat de WWB voor eiser gold en de periode, waarover de Pw van toepassing was. Nu eiser zowel op grond van artikel 36 van Pro de WWB als op grond van artikel 36 van Pro de Pw – zoals hiervoor is overwogen – nagenoeg gelijkluidende rechten en verplichtingen kon ontlenen voor een langdurigheidstoeslag respectievelijk individuele inkomenstoeslag, kan het enkele feit dat dit onderscheid ontbreekt evenwel niet ertoe leiden dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens schending van de motiveringsplicht, zoals die is neergelegd in artikel 3:47, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daar eiser hierdoor niet in zijn belangen is geschaad, wordt aanleiding gezien om de schending van artikel 3:47, tweede lid, van de Awb met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren.
13. De rechtbank overweegt vervolgens als volgt.
14. Op grond van artikel 36 van Pro de Pw juncto artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Pw – de formele bevoegdheidsgrondslagen – stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36 van Pro de Pw. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat deze regels in ieder geval betrekking hebben op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
15. Deze regels zijn neergelegd in de Verordening 2015. Deze Verordening 2015 is
– gelet op het bepaalde in artikel 6 van Pro de Verordening 2015 – in werking getreden op
1 januari 2015 onder gelijktijdige intrekking van de Verordening Langdurigheidstoeslag gemeente Leudal (hierna de Verordening 2012), die na wijziging op 9 februari 2012, op die datum in werking is getreden en gelding kende tot 1 januari 2015. Zowel het primaire besluit als het bestreden besluit dateren van na de inwerkingtreding van de Verordening 2015, zodat deze verordening in beginsel van toepassing is bij de beoordeling.
16. Hantering van deze verordening zou evenwel in strijd kunnen komen met de rechtszekerheid, indien dit voor eiser een ongunstiger resultaat zou betekenen dan onder het oude recht mogelijk was. Eiser heeft zich daarop echter niet beroepen, zodat dit aspect hier verder buiten bespreking blijft.
17. Bij het op grond van de Verordening 2015 – met name van de daarin opgenomen artikelen 2 en 3 – te nemen besluit, komt eveneens betekenis toe aan de zogeheten temporele werking van wetgeving. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van de Raad van
19 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2765, waarin de Raad ook ter zake van een verordening toepassing aan de temporele werking geeft. Zoals hiervoor reeds overwogen, houdt deze in dat – indien bij verandering van wetgeving geen specifieke bepalingen van overgangsrecht zijn gegeven – de rechten en verplichtingen van een belanghebbende in beginsel dienen te worden beoordeeld naar de wetgeving zoals die van kracht was op de datum of gedurende het tijdvak waarop de rechten en verplichtingen betrekking hebben.
Dit betekent dat wanneer een vóór de inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving gelegen datum of tijdvak wordt beoordeeld, daarbij de oude bepalingen inzake rechten en verplichtingen van een belanghebbende in beginsel van toepassing blijven.
18. Aangezien Verordening 2015 op 1 januari 2015 in werking is getreden en deze geen overgangsrechtelijke bepaling bevat inzake aanvragen van na die datum, die evenwel betrekking hebben op het voorafgaande jaar, heeft verweerder de aanvraag ten onrechte deels niet beoordeeld op basis van de Verordening 2012, maar op basis van de Verordening 2015.
19. Het besluit berust derhalve deels op een onjuiste grondslag, zodat om die reden het beroep voor gegrond moet worden gehouden. De rechtbank ziet geen ruimte voor toepassing van artikel 6:22 Awb Pro nu niet is gebleken dat geen sprake is van nadeel voor eiser; de Veror-dening is immers ten nadele van eiser veranderd. Het bestreden besluit dient – nu het een ondeelbaar besluit is – in zijn geheel te worden vernietigd.
20. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of er aanleiding bestaat om gebruik te maken van de in artikel 8:72, derde lid, van de Awb aan de rechter toegekende bevoegdheid om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De rechtbank overweegt daartoe onder meer het navolgende.
21. De rechtbank stelt vast dat de periode, waarop de rechten en verplichtingen van eiser betrekking hadden, deels betrekking hadden op 2014 en deels op 2015, te weten: enerzijds de periode van 10 februari 2014 tot en met 31 december 2014 en anderzijds de periode van
1 januari 2015 tot 10 februari 2015.
22. De rechtbank stelt verder vast dat de Verordening 2012 naar inhoud en strekking niet nagenoeg gelijkluidend is met de Verordening 2015. De voorwaarden, zoals genoemd in artikel 2 van Pro de Verordening 2012, luiden immers anders dan die in artikel 2 van Pro de Verordening 2015 genoemde voorwaarden. Bovendien kent Verordening 2012 geen artikel met uitsluitingsgronden, zoals neergelegd in artikel 3 van Pro de Verordening 2015.
23. De rechtbank overweegt vervolgens als volgt.
24. In artikel 2 van Pro de Verordening 2015 is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald.
“Onverminderd het bepaalde in artikel 36 van Pro de wet komt in aanmerking voor de
individuele inkomenstoeslag de belanghebbende(n) die voldoet aan de voorwaarden van de
Participatiewet en:
(..)
gedurende de referteperiode aangewezen is geweest op inkomen uit uitkering dat gemiddeld niet hoger ligt dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm en vrijgesteld is van de arbeidsverplichting (artikel 9 lid 1 sub a Participatiewet Pro). (..)”.
25. In artikel 3 van Pro de Verordening 2015 is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald.
“Geen recht op een individuele inkomenstoeslag heeft de belanghebbende die gedurende de referteperiode:
arbeidsverplichtingen opgelegd heeft gekregen vanuit enige sociale wet of regelgeving en niet in deeltijd werkt.
(..)”.
26. Uit het vorenstaande blijkt dat de gemeenteraad van Leudal in de Verordening 2015 – voor zover hier van belang – uitsluitend die personen, die geen arbeidsverplichting hebben, in aanmerking brengt voor een individuele inkomenstoeslag. Het bij verordening aanwijzen van een categoriale doelgroep, waardoor iedereen die niet tot de aangewezen doelgroep behoort, wordt uitgesloten van de individuele inkomenstoeslag, acht de rechtbank evenwel in strijd met het in artikel 36, eerste lid van de Pw (zijnde een hogere, algemeen verbindende, regeling) door de wetgever geformuleerde uitgangspunt van individueel maatwerk, dat ervoor zorgt dat de toeslag terechtkomt bij mensen die deze toeslag echt nodig hebben.
Ter toelichting hierop overweegt de rechtbank dat de memorie van toelichting op de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten onder meer het volgende
(TK 2013-2014, 33 801, nr. 3, blz. 22) vermeldt.
“ In het regeerakkoord is afgesproken dat de langdurigheidstoeslag in de bijstand wordt vervangen door een individuele toeslag voor personen die langdurig van een laag inkomen rond moeten komen zonder dat zij zicht hebben op verbetering van dat inkomen. De regering hecht eraan te benadrukken dat deze individuele toeslag evenals de individuele bijzondere bijstand is bedoeld voor personen die deze – gelet op hun individuele omstandigheden – echt nodig hebben. (…) De regering is van mening dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van «zicht op inkomensverbetering» door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden. De huidige mogelijkheid tot het categoriaal benaderen van de doelgroep van de langdurigheidstoeslag en het daarmee het risico dat de inkomensondersteuning tot een ongerichte verstrekking leidt, wil de regering voorkomen. Net als bij de verlening van bijzondere bijstand, beoogt de regering ook bij deze vorm van aanvullende inkomensondersteuning het individueel maatwerk als uitgangspunt te laten gelden zodat de individuele inkomenstoeslag terecht komt bij de mensen die het echt nodig hebben.
Met dit wetsvoorstel wordt daarom de mogelijkheid van een categoriale benadering van de langdurigheidstoeslag afgeschaft. De categoriale langdurigheidstoeslag wordt omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. Hiertoe heeft de regering ervoor gekozen om in de bijstand op te nemen welke individuele omstandigheden de colleges in ieder geval in de beoordeling van het recht op een individuele inkomenstoe-slag, moeten betrekken.”
27. De rechtbank is daarom van oordeel dat aan zowel artikel 2, aanhef en onder 2, als artikel 3, aanhef en onder 1, verbindende kracht dient te worden ontzegd. Dit betekent dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen worden gelaten. De rechtbank ziet ook geen mogelijkheid om tot finale geschillenbeslechting over te gaan, nu zij hiervoor over onvoldoende (financiële) gegevens beschikt. Dit betekent dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Om verweerder verder houvast te bieden bij het nieuw te nemen besluit, overweegt de rechtbank als volgt.
28. De rechtbank is van oordeel dat met het onverbindend verklaren van de hiervoor besproken bepaling van de Verordening, de bevoegdheidsgrondslag voor het toekennen of afwijzen van een individuele inkomenstoeslag niet (geheel) is komen te vervallen.
29. In verband met het bepaalde in artikel 36, eerste lid, van de Pw is in het bijzonder van belang dat – zoals hiervoor reeds is vermeld – in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheids-wetten is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW-gerechtigde leeftijd, die langdurig van een laag inkomen moeten zien rond te komen en die – gelet op hun individuele omstandigheden – geen zicht hebben op verbetering van het inkomen.
30. In het verlengde van het vorenstaande met betrekking tot het bepaalde in artikel 36 van Pro de Pw, dat – zoals hiervoor reeds is overwogen – nagenoeg gelijkluidend is met artikel 36 van Pro de WWB, is verder dan nog van belang, dat bij Wet van 6 maart 2008, Stb. 2008, 87, artikel 36 van Pro de WWB is gewijzigd. Daarmee is het bestaan van ongerechtvaardigd onderscheid tussen bijstandsgerechtigden en personen met een gedeeltelijke WAO-uitkering, ongedaan gemaakt en werd de uitspraak van 4 juli 2006 van de Raad gecodificeerd (zie: ECLI:NL:CRVB:2006:AY0173). In die uitspraak heeft de Raad geoordeeld dat de wetgever de hem op dit gebied toekomende, ruime beoordelingsmarge heeft overschreden door een reëel arbeidsmarktperspectief wel zonder meer aanwezig te achten bij personen die in (een deel van) deze periode een gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering hebben ontvangen en zich evenmin verwijtbaar hebben gedragen ten aanzien van hun arbeidsinschakeling. Hiertoe achtte de Raad van belang dat op geen enkele wijze is gebleken dat het voor gedeeltelijk arbeidsongeschikte personen eenvoudiger is om daadwerkelijk (betaalde) arbeid te verwerven dan voor personen ten aanzien van wie geen gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid is vastgesteld.
31. Gelet op het vorenstaande dient dan ook bij de beoordeling of eiser in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag te worden meegewogen, dat eiser in elk geval gedurende ongeveer tien jaar daadwerkelijk geen betaalde arbeid heeft kunnen verwerven en dit terwijl hij wel aan zijn sollicitatie- en re-integratieverplichtingen ingevolge de Wajong heeft voldaan. Van een reëel arbeidsperspectief kan dan ook geen sprake zijn, ook al is eisers arbeidsongeschiktheid in 2006 op 35 tot 45% bepaald.
32. Het beroep zal – gelet op alle vorenstaande overwegingen – gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
33. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen en zal daarbij hetgeen in deze uitspraak is overwogen in acht moeten nemen.
34. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
35. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen vier weken na de dag van verzending van deze
uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,00 aan eiser te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.P.J. Rutten, rechter, in aanwezigheid van
J.B.J.C.L. Caelers-Sijben, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
29 augustus 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 29 augustus 2016
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.