Uitspraak
05/6738 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Commissie Sociale Zekerheid van de gemeente Breda (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 13 oktober 2005, 05/166 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
[betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
Datum uitspraak: 4 juli 2006
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2006. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door P.J.J. Spronk, werkzaam bij de gemeente Breda. Betrokkene is niet verschenen.
II. OVERWEGINGEN
Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
Betrokkene, geboren in 1942, ontving sedert 1990 een uitkering ingevolge de Wet op de
arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 15 tot 25%. Daarnaast ontving zij tot 9 september 1996 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet en aansluitend een uitkering ingevolge de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw). Betrokkene is bij besluit van 27 mei 1997 tijdelijk vrijgesteld van de verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de Ioaw. Bij brief van 30 december 2002 is haar gemeld dat zij zich als werkzoekende diende in te schrijven bij het Centrum voor Werk en Inkomen. Bij besluit van 21 april 2005 is haar meegedeeld dat zij is ontheven van de verplichtingen genoemd in artikel 35, eerste lid,onder a, c, d en e van de Ioaw.
Betrokkene heeft op 13 juli 2004 een aanvraag ingediend voor een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB).
Bij besluit van 4 oktober 2004 heeft appellant deze aanvraag afgewezen op de grond dat betrokkene een WAO-uitkering ontvangt naar een mate van arbeidsongeschiktheid van minder dan 80%.
Bij besluit van 31 december 2004 heeft appellant het tegen het besluit van 4 oktober 2004 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft appellant overwogen dat betrokkene met een gedeeltelijke WAO-uitkering geacht moet worden nog arbeidsmarktperspectief te hebben, zodat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 36 van Pro de WWB.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met een bepaling omtrent griffierecht - het beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 december 2004 vernietigd en bepaald dat appellant een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Daartoe is - samengevat - overwogen dat artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB in strijd is met het in artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) neergelegde verbod op discriminatie, zodat deze bepaling buiten toepassing moet worden gelaten.
In hoger beroep heeft appellant zich gemotiveerd tegen de uitspraak van de rechtbank gekeerd.
Bij besluit van 7 november 2005 heeft appellant ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 13 oktober 2005 het bezwaar tegen het besluit van 4 oktober 2004 gegrond verklaard en betrokkene een langdurigheidstoeslag voor een alleenstaande ter hoogte van € 324,-- toegekend.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de WWB verleent het college op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die:
a. gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden een inkomen heeft dat niet hoger is dan de bijstandsnorm en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro;
b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen;
c. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode naar het oordeel van het college voldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en aanvaarden, en;
d. na een periode als bedoeld in onderdeel a, binnen een periode van twaalf maanden niet voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking is gekomen.
De Raad stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat appellante op grond van het bepaalde in artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB niet voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking komt.
Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat ter zake van het verlenen van een langdurigheidstoeslag sprake is van een ongeoorloofd onderscheid tussen - kort gezegd - bijstandsgerechtigden en personen die een gedeeltelijke WAO-uitkering ontvangen.
Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (zie onder meer zijn uitspraak van 3 juni 2003, LJN AI0636) is het ingevolge artikel 26 van Pro het IVBPR niet alleen op de in dat artikel uitdrukkelijk genoemde gronden, maar op welke grond dan ook, verboden onderscheid te maken tussen vergelijkbare gevallen, als met dit onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet geschikt zijn om dat doel te bereiken dan wel niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel.
De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge kan, afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid en het beleidsterrein waarop het onderscheid betrekking heeft, verschillen. Naar het oordeel van de Raad komt - evenals het geval is onder de werking van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden - aan de staten die partij zijn bij het IVBPR een ruime beleidsvrijheid toe bij de implementatie van maatregelen op sociaal en economisch gebied. Deze aanzienlijke beleidsvrijheid op sociaal-economisch gebied brengt noodzakelijkerwijze met zich dat de rechter zowel bij de toetsing van de gerechtvaardigdheid van de door een staat in zijn stelsel van sociale zekerheid nagestreefde doelstellingen van sociaal beleid als bij de toetsing van de geschiktheid en de proportionaliteit van de hiertoe aangewende middelen terughoudendheid betracht, voorzover in de sociale wetgeving gemaakte onderscheidingen tenminste niet raken aan de in artikel 26 van Pro het IVBPR expliciet genoemde, dan wel bij de huidige stand van het recht anderszins als verdacht aan te merken criteria.
Met betrekking tot het thans aan de orde zijnde onderscheid overweegt de Raad als volgt.
Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 36 van Pro de WWB is de langdurigheidstoeslag bedoeld als een inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een inkomen op minimumniveau en die een grote afstand hebben tot de arbeidsmarkt. Daarbij is het begrip arbeidsmarktperspectief van wezenlijke betekenis. Het vooralsnog ontbreken van arbeidsmarktperspectief vormt in de kern de rechtvaardigingsgrond voor aanvullende inkomensondersteuning aan personen die gedurende vijf jaar ononderbroken aangewezen zijn geweest op een inkomen op minimumniveau. Bij de aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief zou de langdurigheidstoeslag naar het oordeel van de wetgever een ongewenste bonus vormen op een langdurig verblijf in de uitkering en een onaanvaardbare bijdrage leveren aan de armoedeval (Kamerstukken II 2002-2003, 28 870, nr.3, p. 11-12 en Kamerstukken I, 2003-2004, 28 870, B, p. 23-25).
De Raad acht in het kader van de toetsing aan artikel 26 van Pro het IVBPR de doelstelling van artikel 36 van Pro de WWB, te voorzien in een inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een inkomen op minimumniveau zonder daarbij de arbeidsparticipatie te ontmoedigen of de armoedeval meer dan strikt noodzakelijk te vergroten, op zichzelf aanvaardbaar. In dat kader acht de Raad het tevens aanvaardbaar dat de wetgever een aanspraak op langdurigheidstoeslag uitsluitend in het leven heeft geroepen voor personen die kunnen worden geacht niet over arbeidsmarktperspectief te beschikken, en dat de aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief om uitvoeringstechnische redenen tot op zekere hoogte wordt geobjectiveerd aan de hand van enkele wettelijk vastgelegde criteria.
Het in artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB neergelegde criterium stuit in zijn huidige vorm bij de Raad echter op bedenkingen.
In de regeling van artikel 36 van Pro de WWB ligt besloten dat personen die gedurende de gehele referteperiode geen inkomsten uit of in verband met arbeid maar enkel algemene bijstand hebben ontvangen, wanneer zij zich niet verwijtbaar hebben gedragen ten aanzien van hun arbeidsinschakeling, zonder meer geacht worden geen arbeidsmarktperspectief te hebben. Deze groep van personen komt bij ongewijzigde omstandigheden in beginsel jaarlijks voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking.
Personen die in de referteperiode (eventueel
naast een Ioaw-uitkering) een gedeeltelijke WAO-uitkering op basis van een theoretisch bepaalde resterende verdiencapaciteit hebben ontvangen, worden daarentegen zonder meer verondersteld een reëel uitzicht te hebben op het verrichten van (betaalde) arbeid. Dit geldt zelfs wanneer zij om redenen van medische aard geheel of nagenoeg geheel ontheven zijn van hun verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling. Hieraan ligt de visie van de wetgever ten grondslag dat gedeeltelijk arbeidsongeschikten over duurzaam benutbare mogelijkheden beschikken en daarmee ook over arbeidsmarktperspectief. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de WWB in verband met het openstellen van het recht op een langdurigheidstoeslag in de situatie waarin enige inkomsten zijn ontvangen, hebben de betrokken bewindslieden en de Tweede Kamer deze beoordeling van het arbeidsmarktperspectief van personen met een gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering (uiteindelijk) gehandhaafd (Kamerstukken II 2005-2006, 30484).
Waar de wetgever een reëel arbeidsmarktperspectief zonder meer uitgesloten acht ten opzichte van personen die gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden geen enkel inkomen uit of in verband met arbeid hebben ontvangen en zich niet verwijtbaar hebben gedragen ten aanzien van hun arbeidsinschakeling, heeft de wetgever naar het oordeel van de Raad de hem op dit gebied toekomende, ruime beoordelingsmarge overschreden door een reëel arbeidsmarktperspectief wel zonder meer aanwezig te achten bij personen die in (een deel van) deze periode een gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering hebben ontvangen en zich evenmin verwijtbaar hebben gedragen ten aanzien van hun arbeidsinschakeling. De Raad acht hiertoe van belang dat op geen enkele wijze is gebleken dat het voor gedeeltelijk arbeidsongeschikte personen eenvoudiger is om daadwerkelijk (betaalde) arbeid te verwerven dan voor personen ten aanzien van wie geen gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid is vastgesteld.
Het onderscheid tussen personen die tijdens de referteperiode enkel algemene bijstand hebben ontvangen en personen die (tevens) een gedeeltelijke WAO-uitkering hebben ontvangen, kan derhalve in redelijkheid geen geschikt en evenredig middel worden geacht om de doelstelling van de regeling inzake de langdurigheidstoeslag te bereiken.
De in het kader van de behandeling van bovengenoemd wetsvoorstel door de regering geuite verwachting, dat uitbreiding van de doelgroep van de regeling tot personen met een gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering zal leiden tot een verzwaring van de uitvoering, leidt de Raad niet tot een ander oordeel. De Raad acht een onaanvaardbare verzwaring van de uitvoering in ieder geval niet aannemelijk, nu de betreffende personen veelal ook nu reeds een gedeeltelijke bijstandsuitkering zullen ontvangen.
Het bovenstaande betekent dat artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB in het geval van betrokkene wegens strijd met artikel 26 van Pro het IVBPR buiten toepassing dient te worden gelaten. Het op artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de WWB gebaseerde besluit van 31 december 2004 is dan ook terecht door de rechtbank vernietigd.
In het voorgaande ligt besloten dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Aangezien appellant inmiddels uitvoering heeft gegeven aan de aangevallen uitspraak kan verdere besluitvorming thans achterwege blijven.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de Raad ten slotte geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Bepaalt dat van appellant een griffierecht wordt geheven van € 422,--.
Deze uitspraak is gedaan door Th.C. van Sloten als voorzitter en G.A.J. van den Hurk en R.H.M. Roelofs als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M. Pijper als griffier, uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2006.
(get.) Th.C. van Sloten.
(get.) M. Pijper.
GG030706