ECLI:NL:RBLIM:2017:12578 - Rechtbank Limburg - Vernietiging besluiten omgevingsvergunning milieuneutrale...

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB/ROE 16/3746, 16/3747, 16/3748, 16/3749, 16/3750, 16/3751 en 16/3828

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2017 in de zaken tussen

16/3746, 16/3747, 16/3748 en 16/3749

Bakkersland Panningen BV, te Panningen, eiseres, (hierna: Bakkersland)

(gemachtigde: mr. H.M.F.F. Verbeet),

16/3750 en 16/3751

Hanssen Meijel BV, te Meijel

AKH Gevelelementen/AOC Houttechniek BV, te Helden

De Jong Rutten BV, te Tegelen, eiseressen, (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Hanssen)

(gemachtigde: drs. I.J.W. Hanssen)

16/3828

Van de Weijer Holding BV, te Helmond, eiseres, (hierna: vergunninghoudster)

(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat)

het college van Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 7 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen of veranderen van de werking van de inrichting aan het Industrieterrein Panningen 125 in verband met het innemen en drogen van zetmeel afkomstig van de aardappelverwerkende industrie.

Vergunninghoudster, Bakkersland, Hanssen en [naam 1] hebben tegen het primaire besluit bezwaarschriften ingediend.

Bij besluit van 10 oktober 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van vergunninghoudster gedeeltelijk gegrond verklaard en het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift 1.8 vervallen verklaard. Bij onderscheiden besluiten van eveneens

10 oktober 2016 (de bestreden besluiten 2) heeft verweerder de andere bezwaren tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Alle eiseressen hebben tegen het besluit, waarbij is beslist op hun eigen bezwaar, beroep ingesteld.

Bakkersland en Hanssen hebben ook beroep ingesteld tegen het besluit op het bezwaar van vergunninghoudster (het bestreden besluit 1).

Bakkersland heeft bovendien beroep ingesteld tegen de overige besluiten op de bezwaren van Hanssen en van [naam 1] , die niet in beroep is gekomen.

Vergunninghoudster is als derde belanghebbende aangemerkt in de zaken van Bakkersland en van Hanssen.

Bakkersland en Hanssen zijn als belanghebbenden aangemerkt in de zaak van vergunninghoudster.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2017. Bakkersland is verschenen bij [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Hanssen heeft zich doen vertegenwoordigen door drs. I.J.W. Hanssen.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] en [naam 5] .

Vergunninghoudster is verschenen bij [naam 6], bijgestaan door haar gemachtigde.

Overwegingen

1. Vergunninghoudster drijft op het perceel op het Industrieterrein Panningen 125 een inrichting voor het opslaan en bewerken van afvalstoffen. In de inrichting is een biomassaverbrandingsinstallatie aanwezig. Met de door die installatie opgewekte warmte worden afvalstoffen, onder meer broodafval, gedroogd.

Bij besluit van 5 juni 2008 heeft verweerder voor de inrichting van vergunninghoudster krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag en het sorteren en bewerken van niet-gevaarlijke afvalstoffen en de opslag en verbranding van schoon houtafval (hierna: de oprichtingsvergunning). De oprichtingsvergunning is ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bij de inwerkingtreding van die wet op 1 oktober 2010 gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 1˚, van de Wabo.

Bij besluit van 23 augustus 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas twee nadere voorschriften over de emissie van geurhoudende luchtstromen aan de oprichtingsvergunning verbonden.

Bij besluit van 20 september 2011 heeft verweerder een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2˚, van de Wabo (veranderingsvergunning) verleend die zag op een toeneming van de opslagcapaciteit van afvalstoffen, het opslaan van C-hout, het plaatsen van vier extra ruimteventilatoren en verplaatsing van emissiepunten en een extra emissiepunt per drooginstallatie. Bij de uitspraak van 28 mei 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:1865, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) deze omgevingsvergunning vernietigd omdat de voorschriften over registratie en acceptatie van het innemen van (gevaarlijk) afvalhout niet toereikend waren en omdat een brandveiligheidsrapport opgesteld had moeten worden. Verweerder heeft die gebreken hersteld en op 8 juli 2014 een nieuwe omgevingsvergunning verleend, die niet in rechte is aangevochten.

Bij besluit van 17 februari 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan plaatsen van containers aan de achterzijde van de inrichting. Bij besluit van 14 juni 2012 heeft verweerder het milieuaspect van deze activiteit gelegaliseerd.

Voor het verhogen van de emissiepunten van de drooginstallaties heeft verweerder op 16 mei 2013 een omgevingsvergunning verleend. Tevens is op 24 mei 2013 nog een melding voor de opslag van assen op het buitenterrein op grond van het Activiteitenbesluit ingediend.

2. Op 20 januari 2016 heeft vergunninghoudster een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo gevraagd voor het innemen en drogen van zetmeel afkomstig van de aardappelverwerkende industrie. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor milieuneutraal veranderen of veranderen van de werking van de inrichting bij het besluit van 7 april 2016 verleend. Vergunninghoudster, Bakkersland en Hanssen (bedrijven in de omgeving van de inrichting) en [naam 1] (omwonende) hebben tegen dit besluit bezwaarschriften ingediend. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder het bezwaar van vergunninghoudster deels gegrond verklaard en het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift 1.8 vervallen verklaard. De overige bezwaren zijn ongegrond verklaard.

3. De beroepen van Bakkersland en Hanssen zijn erop gericht dat de rechtbank de bestreden besluiten vernietigt en de verleende veranderingsvergunning herroept, dan wel verweerder opdraagt maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit vast te stellen. De kern van hun beroepsgronden is dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten om ter zake van de geuremissies van de door vergunninghoudster aangevraagde activiteiten een aanvaardbaar hinderniveau vast te stellen ter bescherming van degenen die in omliggende bedrijven werkzaam zijn.

Het beroep van vergunninghoudster is erop gericht om alle aan de vergunning verbonden voorschriften ten aanzien van emissies naar de lucht ongedaan te maken.

4. In het verweerschrift is verweerder -onder meer- ingegaan op de inwerkingtreding per 1 januari 2016 van afdeling 2.3 ‘Lucht en geur’ van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de gevolgen daarvan voor de inrichting van vergunninghoudster. Verweerder heeft bepleit de beroepen niet-ontvankelijk dan wel ongegrond te verklaren.

Wettelijk kader

5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder e. onder 2°, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.

Ingevolge artikel 2.14, vijfde lid, wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden.

Ingevolge artikel 3.10, derde lid, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.

6. Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) is afdeling 2.3 van toepassing op degene die een inrichting type A, een inrichting type B of een inrichting type C drijft. Ingevolge het tweede lid van dat artikel, zoals dit luidde van 1 januari 2016 tot 1 januari 2017, is in afwijking van het eerste lid deze afdeling, met uitzondering van de artikelen 2.4, tweede lid, niet van toepassing op emissies naar de lucht van een IPPC-installatie indien en voor zover voor de activiteit of het type productieproces BBT-conclusies voor deze emissies zijn vastgesteld op grond van artikel 13, vijfde en zevende lid, van de EU-richtlijn industriële emissies. Indien de BBT-conclusie van toepassing is op een groep van stoffen, geldt de eerste volzin voor alle stoffen die tot die groep van stoffen behoren.

Ingevolge artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt, indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, daarbij geurhinder bij geurgevoelige objecten voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt.

Ingevolge het tweede lid kan het bevoegd gezag, indien het redelijk vermoeden bestaat dat niet aan het eerste lid wordt voldaan, besluiten dat een rapport van een geuronderzoek wordt overgelegd. Een geuronderzoek wordt uitgevoerd overeenkomstig de NTA 9065.

Ingevolge het derde lid wordt bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:

a. de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid;

b. de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;

c. de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting;

d. de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder;

e. de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en

f. de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting.

Ingevolge het vierde lid kan het bevoegd gezag, indien blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar hinderniveau overschrijdt, bij maatwerkvoorschrift:

a. geuremissiewaarden vaststellen;

b. bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of

c. bepalen dat technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht of gedragsregels in de inrichting in acht worden genomen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken.

In artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit is bepaald dat voor een inrichting type C waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo in werking en onherroepelijk was, de geurvoorschriften van die vergunning in afwijking van artikel 6.1, eerste lid, na het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, tot 1 januari 2021 worden aangemerkt als maatwerkvoorschriften, mits de geurvoorschriften van de vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor zover dit besluit op de inrichting van toepassing is.

Ontvankelijkheid

7. De rechtbank is van oordeel dat Bakkersland geen eigen, persoonlijk en rechtstreeks geraakt belang heeft bij het in beroep aanvechten van de besluiten op de bezwaarschriften van Hanssen en van [naam 1] . De beroepen van Bakkersland tegen die besluiten (
zaaknrs. 16/3748 en 16/3749)verklaart de rechtbank dan ook niet-ontvankelijk.

8. Verweerder stelt zich in het verweerschrift, in afwijking van zijn benadering in de bestreden besluiten, op het standpunt dat voor Bakkersland en Hanssen belanghebbendheid bij het in bezwaar aangevochten besluit ontbreekt omdat sprake is van een milieuneutrale omgevingsvergunning, hetgeen zijns inziens per definitie betekent dat de omliggende bedrijven geen gevolgen (van enige betekenis) ondervinden van de onderhavige vergunningverlening.

9. Zoals door de Afdeling is overwogen in haar uitspraak van 16 maart 2016 (
ECLI:NL: RVS:2016:737) moet, wil er sprake zijn van belanghebbendheid, aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden. In haar uitspraak van 23 augustus 2017 (
ECLI:NL:RVS:2017:2271) heeft de Afdeling een nadere invulling van het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ gegeven en daartoe onder meer overwogen dat uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit (zoals een bestemmingsplan of een vergunning) toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. Met de betrokkene wordt bedoeld de bewoner of eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde van een perceel, waarop milieugevolgen van enige betekenis van de inrichting kunnen worden ondervonden.

In de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014 (
ECLI:NL:RVS:2014:3848) is voorts overwogen dat, wat betreft de toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo voor het veranderen van een inrichting, voor de beantwoording van de vraag of het belang van een omwonende rechtstreeks bij dat besluit is betrokken, kan worden aangesloten bij het antwoord op de vraag of ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden. Indien ter plaatse van zijn woning immers milieugevolgen van een inrichting kunnen worden ondervonden, wordt zijn belang mogelijk door het veranderen van die inrichting of van de werking daarvan geschaad.

10. De rechtbank ziet in de nadere omschrijving van het criterium voor de mate van hinder die maakt dat een betrokkene al dan niet belanghebbende is in die zin dat bepalend is of hinder van enige betekenis wordt ondervonden, geen grond om de strekking van de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014 niet langer te volgen. De wijziging in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 betekent immers niet dat voor het bepalen van de milieugevolgen ter plaatse van de woning of het bedrijf niet meer naar de inrichting als geheel moet worden gekeken en de rechtbank ziet geen reden te veronderstellen dat de rechtspraak van de Afdeling sinds de uitspraak van 29 oktober 2014 ook op dit punt is gewijzigd. Tussen partijen is niet in geschil dat Bakkersland en Hanssen ter plaatse van hun bedrijven milieugevolgen van enige betekenis van de inrichting ondervinden. De rechtbank is dan ook van oordeel dat zij terecht als belanghebbenden bij de aangevochten primaire besluiten zijn aangemerkt.

11. Verweerder heeft voorts bepleit dat Bakkersland en Hanssen niet-ontvankelijk worden verklaard vanwege het vervallen van procesbelang als gevolg van de inwerkingtreding van regels over lucht en geur in het Activiteitenbesluit. Naar het oordeel van de rechtbank kan Bakkersland en Hanssen procesbelang bij hun op vernietiging van de onderscheiden bestreden besluiten, waarmee het primaire besluit in stand wordt gehouden, gerichte beroep niet worden ontzegd. Die wetswijzing laat immers onverlet dat die eiseressen belang hebben bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de vergunning die de door hen gewraakte activiteiten mogelijk maakt. In dat verband is van belang dat hun beroepsgronden niet alleen maar geurhinder betreffen.

Beroepsgronden procedureel

12. Bakkersland heeft een beroepsgrond aangevoerd gericht tegen de gang van zaken bij de hoorzitting voor zover zij bij de behandeling van het bezwaar van vergunninghoudster wel aanwezig mochten zijn, maar daar niet het woord mochten voeren zodat zij niet in de gelegenheid waren om hun standpunten over de bezwaargronden van vergunninghoudster naar voren te brengen. Verder hebben zij aangevoerd dat het onevenredig moeite heeft gekost alvorens zij de beschikking kregen over het besluit op het bezwaar van vergunninghoudster.

Ter zitting heeft verweerder betoogd dat de gang van zaken op de hoorzitting niet zijn keuze was, maar die van de bezwaarschriftencommissie die de hoorzitting heeft gehouden.

13. De rechtbank stelt voorop dat Bakkersland en Hanssen belanghebbenden zijn bij zowel het primaire besluit als bij het bestreden besluit 1. Het horen van belanghebbenden op grond van artikel 7:2, eerste lid, in samenhang met artikel 7:6 van Pro de Awb, in elkaars aanwezigheid, dient ertoe alle relevante informatie en standpunten boven tafel te krijgen ten behoeve van heroverweging van het primaire besluit. Deze inventarisatie van standpunten is niet een éénrichting verkeer maar behelst ook het over en weer reageren op elkaars standpunten, zodat het adviesorgaan, en daarmee ook het bestuursorgaan, volledig is geïnformeerd. Het uitsluiten van spreekrecht doet daaraan afbreuk. Hieruit volgt dat het besluit op het bezwaar van vergunninghoudster in strijd met (de strekking van) artikel 7:2 van Pro de Awb tot stand is gekomen, nu Bakkersland (en Hanssen) niet in de gelegenheid zijn gesteld hun mening over de door vergunninghoudster aangevoerde bezwaargronden in te brengen. Daaraan doet niet af dat die schending niet op een keuze van verweerder berust. Deze beroepsgrond slaagt.

14. Voor zover Bakkersland en Hanssen hebben aangevoerd dat het hen veel moeite heeft gekost om ook de beschikking te krijgen over het bestreden besluit 1, merkt de rechtbank op dat het de taak en verantwoordelijkheid van verweerder is om besluiten op bezwaar die zijn genomen naar aanleiding van meerdere bezwaarschriften tegen één primair besluit, zoals in casu, toe te zenden aan in elk geval alle belanghebbenden die betrokken waren in de bezwaarprocedure tegen het betreffende primaire besluit. Nu een en ander er echter niet toe heeft geleid dat eiseressen belemmerd zijn geweest in hun rechtsgang, slaagt deze grond niet.

15. Voor zover Bakkersland en Hanssen hebben aangevoerd dat vergunninghoudster zich niet aan de verleende vergunning houdt of zal houden, overweegt de rechtbank dat dit handhavingsaspect in deze procedures over vergunningverlening niet ter beoordeling voorligt.

16. Over het betoog van Bakkersland dat sprake is van een onduidelijke vergunningensituatie door de aan de orde zijnde veranderingsvergunning, en dat daarom een revisievergunning nodig is, overweegt de rechtbank dat het bevoegd gezag beleidsvrijheid toekomt bij het al dan niet verlangen van een revisievergunning indien een veranderingsvergunning is aangevraagd. De rechtbank ziet geen aanleiding om te concluderen dat de aangevraagde wijziging van inname en verwerken van een afvalstroom leidt tot een onoverzichtelijk vergunningenbestand in relatie tot een toereikende normering.

Deze beroepsgrond treft geen doel.

Beroepsgronden in relatie tot het Activiteitenbesluit

17. Op 1 januari 2016 is het Besluit van 18 september 2015 tot wijziging van het

Activiteitenbesluit, het Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluiten (nieuwe activiteiten) in werking getreden. Hierbij is - onder meer - het Activiteitenbesluit gewijzigd en is het normatieve deel van de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (NeR) per 1 januari 2016 ondergebracht in afdeling 2.3 (‘lucht en geur’). In afdeling 2.3 worden algemene lucht- en geurvoorschriften gesteld. De eisen van deze afdeling zijn vanaf 1 januari 2016 als algemene eisen van toepassing, ook op vergunningplichtige activiteiten (zie de Nota van Toelichting, Stb. 2015, 337, p. 111). In de Nota van Toelichting bij artikel 2.3a, eerste lid, staat verder dat voor inrichtingen type C (zonder IPPC-installatie) de bepalingen in afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit gelden in plaats van de eisen die voorheen werden gesteld in de vergunning. De eisen in het Activiteitenbesluit zijn van toepassing en hoeven niet in de vergunning opgenomen te worden (p. 147).

18. Ingevolge het eerste lid van artikel 2.3a van het Activiteitenbesluit is afdeling 2.3 vanaf 1 januari 2016 ook op de inrichting van vergunninghoudster van toepassing, tenzij de uitzondering van het tweede lid aan de orde is. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de emissies van geur die door de in geding zijnde vergunningverlening mogelijk worden gemaakt, niet afkomstig zijn van een IPPC-installatie. In de inrichting is weliswaar een IPPC-installatie voor de opslag van C-hout aanwezig, maar dat maakt niet dat de emissies van de in geding zijnde activiteiten aan die installatie kunnen worden toegerekend. Reeds daarom is de in artikel 2.3a van het Activiteitenbesluit genoemde uitzondering niet van toepassing. Voor zover zou moeten worden geoordeeld dat de in de inrichting aanwezige IPPC-installatie toch zou maken dat de geurvoorschriften van het Activiteitenbesluit niet van toepassing zouden zijn, overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat voor de vergunde activiteit, het innemen en drogen van zetmeel (uit de aardappelverwerkende industrie), BBT-conclusies zijn vastgesteld. De rechtbank volgt Bakkersland niet in haar stelling dat de BREF Voedingsmiddelen en zuivelindustrie van toepassing is, omdat de inrichting van vergunninghoudster zich niet bezig houdt met de verwerking van voedingsmiddelen (voor de markt), maar met de verwerking van afval uit de voedingsmiddelenindustrie. De BREF Afvalbehandeling is evenmin van toepassing nu geen sprake is van een installatie voor de verwijdering of nuttige toepassing van gevaarlijke afvalstoffen dan wel voor de verwijdering van ongevaarlijke afvalstoffen (…) met een capaciteit van meer dan 50 ton per dag. Uit het voorgaande volgt dat afdeling 2.3 van toepassing is op de aangevraagde activiteit.

19. Met de wijziging van het Activiteitenbesluit per 1 januari 2016 heeft de wetgever de keuze gemaakt om algemene geurvoorschriften op te nemen in het Activiteitenbesluit, zodat deze voorschriften niet meer behoeven te worden opgenomen in een omgevingsvergunning als thans in geding. Dat betekent dat verweerder in dit geval niet bevoegd was om voorschriften met betrekking tot lucht en geur te verbinden aan een omgevingsvergunning die is aangevraagd na 1 januari 2016, zoals hier het geval is. De voorschriften 1.6, 1.7 en 1.8 zijn dan ook ten onrechte aan de verleende omgevingsvergunning verbonden. Nu verweerder daartoe niet bevoegd is geweest, hadden alle bezwaren gegrond verklaard moeten worden en had verweerder het primaire besluit moeten herroepen voor zover het de voorschriften 1.6, 1.7 en 1.8 betreft. Alle beroepen tegen de besluiten op bezwaar, voor zover niet niet-ontvankelijk verklaard, slagen dan ook omdat verweerder ten onrechte de bezwaren niet (geheel) gegrond heeft verklaard en de geurvoorschriften niet heeft herroepen. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd en de rechtbank zal onderzoeken of de mogelijkheid en aanleiding bestaat om zelf in de zaak te voorzien.

20. Bakkersland en Hanssen hebben uitdrukkelijk betoogd dat ter bescherming van de in hun bedrijven werkzame medewerkers een aanvaardbaar niveau van geurhinder moet worden vastgesteld en dat daartoe maatwerkvoorschriften moeten worden opgelegd. Aldus beroepen zij zich op het bepaalde in artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in dit geval niet een besluit heeft genomen waarvoor artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit geacht kan worden als grondslag te hebben gediend. De voorschriften 1.6, 1.7 en 1.8 kunnen, mede gelet op de daarbij gehanteerde formulering en daarvoor gegeven motivering, niet worden aangemerkt als maatwerkvoorschriften als bedoeld in genoemd artikel. Voor zover in het primaire besluit is overwogen dat er geen reden is om maatwerkvoorschriften voor geur vast te stellen, beschouwt de rechtbank deze overweging voorts niet als bindend onderdeel van dat besluit, reeds omdat het niet gaat om de afwijzing van een aanvraag om maatwerkvoorschriften vast te stellen. Derhalve is in zoverre geen sprake van een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat in de nu voorliggende beroepen niet aan de orde kan komen of wordt voldaan aan de in artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit gestelde norm dat de geurhinder moet worden beperkt tot een aanvaardbaar niveau. Voor een besluit omtrent maatwerkvoorschriften op grond van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit geldt een aparte procedure. Dat verweerder volgens Bakkersland en Hanssen gehouden zou zijn om maatwerkvoorschriften op te stellen, betekent niet dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning heeft moeten weigeren. Bakkersland en Hanssen kunnen, desgewenst, in een aparte procedure om maatwerkvoorschriften verzoeken. Deze beroepsgronden slagen niet.

21. Bakkersland heeft nog betoogd dat niet kan worden geconcludeerd dat met de aangevraagde verandering kan worden voldaan aan voorschrift 8.5 van de oprichtingsvergunning, welk voorschrift volgens haar thans dient te gelden als maatwerkvoorschrift.

Voorschrift 8.5 luidt als volgt:

De geurconcentratie mag, als gevolg van het in werking zijn van de inrichting, ter plaatse van de aaneengesloten woonbebouwing niet meer bedragen dan 1 geureenheid per m³ als 98-percentiel van de uurgemiddelde waarden op jaarbasis.

Van verweerders kant is betwist dat dit voorschrift vanaf 1 januari 2016 nog van kracht is. De rechtbank stelt vast dat het hier gaat om een geurvoorschrift dat is verbonden aan een (gelijkgestelde) omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo die in werking getreden en onherroepelijk is. Anders dan verweerder heeft betoogd valt dit geurvoorschrift binnen verweerders bevoegdheid tot het op grond van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, stellen van maatwerkvoorschriften voor geurhoudende luchtemissies. Dat er in de visie van verweerder per 1 januari 2016 niet voldaan is aan de toepassingsvoorwaarde van genoemde bepaling omdat volgens verweerder niet gebleken is dat een aanvaardbaar hinderniveau wordt overschreden, doet er niet aan af dat verweerder voor deze inrichting het bevoegde gezag is ter zake van de toepassing van het Activiteitenbesluit, waaronder de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften op te leggen. De rechtbank concludeert dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit en dat voorschrift 8.5 uit de oprichtingsvergunning van 5 juni 2008 als maatwerkvoorschrift geldt tot 1 januari 2021. Evenwel is, anders dan Bakkersland heeft betoogd, toetsing van de in geding zijnde verandering aan dit maatwerkvoorschrift niet aan de orde. De rechtbank is van oordeel dat het maatwerkvoorschrift geldt voor de inrichting zoals die is vergund vóór 1 januari 2016, maar niet voor de aangevraagde nieuwe activiteiten betreffende zetmeelproducten uit de aardappelverwerkende industrie. Bij vergunningverlening voor deze inrichting na 1 januari 2016 is immers geen plaats meer voor de beoordeling van geuraspecten.

Overige beroepsgronden

22. In beroep hebben Bakkersland en Hanssen voorts aangevoerd dat de aangevraagde nieuwe activiteit van het innemen en drogen van zetmeel niet milieuneutraal kan en zal worden verricht en eiseressen hebben daartoe geur- en luchtgerelateerde argumenten aangevoerd. De rechtbank is echter van oordeel dat bij de beoordeling van deze beroepsgronden, gelet op de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit en de consequenties daarvan zoals hiervoor beschreven, dient te worden geabstraheerd van de aspecten lucht en geur. Deze vallen immers buiten de reikwijdte van de verleende vergunning en kunnen derhalve geen rol spelen bij de beoordeling of verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat geen sprake is van andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de voorheen geldende vergunning is toegestaan. Daarom komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van het door vergunninghoudster bij de aanvraag ingediende geuronderzoek en de daartegen gerichte beroepsgronden.

23. Bakkersland heeft verder aangevoerd dat er, los van geuraspecten, sprake is van strijd met de rechtszekerheid nu volgens haar niet duidelijk is welke afvalstof, en in welke staat en in welke samenstelling, door vergunninghoudster mag worden ingenomen, zodat als gevolg daarvan niet kan worden gezegd dat de nieuwe activiteit milieuneutraal is.

De verleende vergunning ziet op het innemen en drogen van zetmeel uit de aardappelverwerkende industrie. Dat dit afvalproduct valt onder een bredere categorie met een Euralcode betekent niet dat er meer of anders is vergund dan zetmeel uit de aardappelverwerkende industrie. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.3 is bepaald dat zetmeel direct na binnenkomst moet worden gekeurd volgens de vastgestelde acceptatieprocedure uit bijlage 8 van de aanvraag van de oprichtingsvergunning d.d. 5 juni 2008 en dat indien het zetmeel niet voldoet aan de gestelde acceptatie-eisen, het terstond moet worden afgevoerd.

De rechtbank is van oordeel dat hiermee een voldoende duidelijke omschrijving van de te verwerken afvalstof en een waarborg voor acceptatie van die afvalstof is gegeven. De rechtbank volgt Bakkersland dan ook niet in haar betoog dat in dat licht niet gewaarborgd is dat de vergunningverlening milieuneutraal is.

Conclusies

24. Ook overigens, en uitdrukkelijk geabstraheerd van lucht en geur, is de rechtbank niet tot de conclusie gekomen dat de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan. De door Bakkersland en Hanssen aangevoerde beroepsgronden leiden niet tot een andere conclusie.

Dit betekent dat er voor de rechtbank een grondslag aanwezig is om zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen voor zover daarin de voorschriften 1.6, 1.7 en 1.8 zijn opgenomen en voor het overige in stand te laten.

25. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.

26. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan Bakkersland, Hanssen en aan vergunninghoudster het door hen betaalde griffierecht volledig vergoedt. Bakkersland en vergunninghoudster hebben ieder één keer

€ 334,= betaald en Hanssen twee keer dat bedrag.

27. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door Bakkersland, Hanssen en vergunninghoudster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

In de zaken van Bakkersland stelt de rechtbank de voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.956,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1,5 voor vier samenhangende zaken).

In de zaken van Hanssen is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

In de zaak van vergunninghoudster stelt de rechtbank de voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,= en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen van Bakkersland tegen de besluiten op het bezwaar van Hanssen en van [naam 1] niet-ontvankelijk (
verklaart de overige beroepen gegrond;
vernietigt de besluiten op de bezwaren van Bakkersland, Hanssen en vergunninghoudster;
herroept het primaire besluit voor zover daarin de voorschriften 1.6, 1.7 en 1.8 zijn opgenomen en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan Bakkersland,

€ 668,- aan Hanssen en € 334,- aan vergunninghoudster te vergoeden;

veroordeelt verweerder in de proceskosten van Bakkersland tot een bedrag van € 2.956,-;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van vergunninghoudster tot een bedrag van € 992,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. W.A.M. de Loo en mr. D.J.E. Hamers-Aerts, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 22 december 2017

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.