Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 15/3040, 15/3041 en 15/3042 WABOM
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 maart 2017 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
[BV eiseres 1], te [plaats 1] , eiseres 1,
[BV eiseres 2], te [plaats 2] , eiseres 2, hierna gezamenlijk: eisers,
(gemachtigde: mr. L.E.M. Hendriks),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder,
(gemachtigde: mr. G.A. van der Veen).
Procesverloop
Bij besluiten van 31 maart 2015, verzonden op 2 april 2015, (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eisers lasten onder dwangsom opgelegd.
Bij besluiten van 15 september 2015, verzonden op 16 september 2015, (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren die eisers tegen de primaire besluiten hebben gemaakt, ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 15 december 2015 heeft verweerder ten aanzien van eisers een invorderingsbesluit genomen, waarbij een totaalbedrag van € 588.366,00 aan verbeurde dwangsommen bij ieder van hen is ingevorderd.
Eisers hebben naar aanleiding van de genomen invorderingsbesluiten aanvullende gronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2017.
[eiser] noch zijn gemachtigde is verschenen, zoals bij faxbericht van 13 februari 2017 is meegedeeld. Voorts heeft de gemachtigde zich teruggetrokken als gemachtigde van de inmiddels failliete vennootschappen. Verweerder is verschenen, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en door mr. R.P.M. van der Velden, [naam] , ing. W.P.J. Hoezen, ing. T.N. Flapper en ing. F.E.H.M. Spronk.
Overwegingen
1. Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan eisers lasten onder dwangsom opgelegd in verband met diverse overtredingen van voorschriften, verbonden aan de voor de inrichting van [BV eiseres 2] aan de [adres 1] en [adres 2] te [plaats 3] vigerende revisievergunning van 4 oktober 2011 (2011/53948), zoals nadien gewijzigd bij vergunning van 29 november 2012 (2012/5755) en 10 oktober 2013 (2013/55254). De opgelegde lasten hebben betrekking op (1) de opslag van brandbare materialen buiten de vergunde brandveiligheidscontouren en (2) het niet opgedeeld zijn van depots van brandbare stoffen in compartimenten van maximaal 300 ton Veq, (3) opslag van brandbare stoffen tegen een te lage keermuur en (4) het ontbreken van de vereiste keermuren brandveiligheid, (5) opslag van andere brandbare stoffen op andere plaatsen dan qua brandveiligheid is toegestaan, (6) het niet aanwezig zijn van het voorgeschreven waterbassin op de locatie [adres 1] en (7) het niet aanwezig zijn van de voorgeschreven permanente onttrekkingsunit met een debiet van tenminste 315 m³ bij de kade op de locatie [adres 1] .
2. Eisers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt bij verweerder, welke bezwaren bij de bestreden besluiten ongegrond zijn verklaard.
3. Eisers hebben daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank en aangevoerd dat verweerder de ingediende bezwaren onvoldoende gemotiveerd ongegrond heeft verklaard.
4. De rechtbank zal eerst ambtshalve de vraag beantwoorden of de beroepen van eiseres 1 en 2 ontvankelijk zijn nu de rechtbank is gebleken dat deze vennootschappen ( [BV eiseres 1] en [BV eiseres 2] , evenals [andere BV] ) op 16 februari 2016 failliet zijn verklaard.
5. Ingevolge artikel 8:22, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover relevant, is in geval van faillissement artikel 25 van Pro de Faillissementswet van overeenkomstige toepassing. Op grond van artikel 25, eerste lid, van de Faillissementswet worden rechtsvorderingen, die tot de failliete boedel behorende rechten of verplichtingen ten onderwerp hebben, zowel tegen als door de curator ingesteld. In het tweede lid is bepaald dat, indien zij, door of tegen de gefailleerde ingesteld of voortgezet, een veroordeling van de gefailleerde ten gevolge hebben, die veroordeling tegenover de failliete boedel geen rechtskracht heeft.
6. Vast staat dat het faillissement is uitgesproken nadat verweerder de lasten onder dwangsom had opgelegd, de dwangsommen waren verbeurd en de invorderingsbesluiten waren genomen.
7. In artikel 27 van Pro de Faillissementswet is bepaald dat, indien de rechtsvordering tijdens de faillietverklaring aanhangig en door de schuldenaar ingesteld is, het geding ten verzoeke van de gedaagde wordt geschorst, ten einde deze gelegenheid te geven, binnen een door de rechter te bepalen termijn, de curator tot overname van het geding op te roepen. In het tweede lid is bepaald dat, zo deze aan die oproeping geen gevolg geeft, de gedaagde het recht heeft ontslag van instantie te vragen; bij gebreke daarvan kan het geding tussen de gefailleerde en de gedaagde worden voortgezet, buiten bezwaar van de boedel. Ingevolge het derde lid, is de curator, ook zonder opgeroepen te zijn, bevoegd het proces te allen tijde over te nemen en de gefailleerde buiten het geding te doen stellen.
8. Nu noch verweerder, noch de rechtbank ambtshalve de curator tot overname van het geding heeft opgeroepen en deze het proces ook niet heeft overgenomen, kan het geding tussen de gefailleerde vennootschappen en verweerder buiten bezwaar van de boedel worden voortgezet.
9. Bij de behandeling van de beroepen ter zitting heeft verweerders gemachtigde de aan [eiser] betekende aanmaningen en een dwangbevel overgelegd en verklaard dat ten aanzien van de failliete vennootschappen (bewust) geen stuitingshandelingen zijn verricht zodat de bevoegdheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen ingevolge artikel 5:35 van Pro de Awb is verjaard. Vast staat dat het totale bedrag aan dwangsommen is verbeurd en dat de lasten zijn uitgewerkt. Aangezien verweerder na voltooiing van de verjaring zijn invorderingsbevoegdheden niet meer kan uitoefenen, hebben de vennootschappen geen rechtens te beschermen belang meer bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom en de ten aanzien van hen genomen invorderingsbesluiten. De beroepen van [BV eiseres 1] en [BV eiseres 2] zijn om die reden niet-ontvankelijk. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
10. De rechtbank overweegt ten aanzien van het beroep van [eiser] als volgt.
11. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hij zich niet met het bestreden besluit kan verenigen omdat daarin onvoldoende recht is gedaan aan de door hem ingediende bezwaren. De rechtbank bespreekt hierna deze beroepsgronden voor zover eiser heeft onderbouwd waarom zijn bezwaren volgens hem onterecht ongegrond zijn verklaard. Voor zover hij dat niet heeft onderbouwd en heeft volstaan met een enkele verwijzing naar en dus herhaling van de eerdere bezwaren, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de weerlegging van de bezwaren door verweerder in de bestreden besluiten voor onjuist dan wel onvolledig moet worden gehouden.
12. Eiser betoogt dat de voorschriften uit de vergunning die betrekking hebben op de brandveiligheid, zoals afstandsnormen en compartimenteringsvoorschriften, gebaseerd zijn op het Bouwbesluit en zien op externe veiligheid. Volgens eisers zijn deze vergunningvoorschriften niet handhaafbaar via de omgevingsvergunning en berust het handhavingsbesluit op een onjuiste grondslag.
13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit verband terecht gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1865, waarin de Afdeling heeft overwogen dat ingevolge de bouwregelgeving weliswaar eisen voor de brandwerendheid en -veiligheid van (de desbetreffende) gebouwen gelden, maar dat deze niet primair zijn gericht op de bescherming van het milieu en ook niet zonder meer de noodzaak wegnemen tot het verbinden van voorschriften aan de milieu-omgevingsvergunning. De rechtbank stelt voorop dat de voor de inrichting vigerende omgevingsvergunning met de daaraan verbonden voorschriften in dit geding niet ter beoordeling voorligt. Ook overigens bestaat, gelet op voormelde uitspraak van de Afdeling, geen grond voor het oordeel dat verweerder niet handhavend zou mogen optreden tegen overtreding van de voorschriften die zien op brandveiligheid op het terrein van de inrichting. De beroepsgrond slaagt niet.
14. Eiser voert voorts aan dat er zicht op legalisering was op grond waarvan verweerder niet zonder nadere motivering tot handhavend optreden heeft kunnen overgaan.
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat er een beginselplicht bestaat om handhavend op te treden tegen overtreding van een geldende omgevingsvergunning. Vast staat dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisering van de door eiser begane overtredingen. De omstandigheid dat er vooroverleg is geweest over een nieuwe revisievergunning levert verder geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. De beroepsgrond slaagt niet.
16. Eiser voert aan dat er geen sprake is van twee inrichtingen, maar van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Volgens eiser had verweerder kunnen volstaan met het verlangen van een herschikking van de aanwezige hoeveelheden afval door verplaatsing naar de locatie [adres 3] ([andere BV]). Bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom is volgens eiser ten onrechte uitgegaan van het afvoeren van het brandbaar afvalhout buiten de (beide) inrichting(en).
17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht de feitelijk vergunde situatie tot uitgangspunt heeft genomen bij zijn besluitvorming en niet is uitgegaan van de fictie dat voor beide inrichtingen één vergunning zou zijn verleend. De rechtbank wijst er in dit verband nog op dat, nog daargelaten of in het onderhavig geval aan de criteria van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer is voldaan, voor de vraag of sprake is van één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer de destijds gedane aanvragen (voor meerdere inrichtingen) bepalend zijn geweest. Ten slotte stelt de rechtbank nog vast dat verweerder onweersproken heeft gesteld dat herschikking of afvoer naar de andere inrichting feitelijk geen oplossing was, omdat beide inrichtingen overvol waren. Eiser heeft zijn standpunt dat herschikking mogelijk was ook niet onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
18. Eiser voert aan dat de begunstigingstermijn voor het plaatsen van de keermuren te kort was omdat aan de bouwvoorschriften diende te worden voldaan, waarvoor een vergunningprocedure doorlopen moest worden.
19. De rechtbank overweegt dat de lengte van een begunstigingstermijn dient te worden afgestemd op de periode die nodig is om aan de last te voldoen en dat eiser niet heeft onderbouwd dat de termijn te kort was om aan de last te voldoen. Eiser heeft geen enkele poging ondernomen om binnen de termijn de overtreding te beëindigen, terwijl verweerder onweersproken heeft gesteld dat binnen de begunstigingstermijn van 12 weken een aanvraag omgevingsvergunning in een reguliere procedure afgehandeld kan worden. De beroepsgrond slaagt niet.
20. Eiser bestrijdt dat hij als overtreder aangemerkt kon worden. Het enkele aspect dat hij zeggenschap had over [BV eiseres 2], is volgens eiser onvoldoende om de overtredingen van [BV eiseres 2] aan hem toe te rekenen. Dat [BV eiseres 2] de voor haar geldende omgevingsvergunning heeft overtreden, is niet door eiser bestreden.
21. De rechtbank stelt vast dat eiser directeur/enig aandeelhouder van [BV eiseres 1] is, die bestuurder/enig aandeelhouder is van [BV eiseres 2] en van [andere BV] Eiser had zeggenschap over deze vennootschappen, was daarmee verantwoordelijk voor deze afvalbedrijven en had het in zijn macht om de overtredingen te beëindigen. Hij heeft ook feitelijk leiding gegeven aan de bedrijven. Door opdracht te geven, althans, hoewel dat in zijn macht lag, de overtredingen niet te voorkomen, dient hij als overtreder aangemerkt te worden. De beroepsgrond slaagt niet.
22. Volgens eisers was er wel een wateronttrekkingsunit aanwezig en is in zoverre geen sprake van een overtreding.
23. De rechtbank overweegt dat verweerder de vaststelling of sprake is van een overtreding op de opgestelde controlerapporten mocht baseren. Uit de rapporten blijkt dat er geen unit, geen standplaats voor de brandweer en geen waterbassin aanwezig was. Nu eiser zijn stelling, dat er wel een wateronttrekkingsunit was, niet met enig bewijs heeft gestaafd en deze bewering ook niet strookt met het eerder door hem op de hoorzitting ingenomen standpunt (de unit zou door koperdieven zijn vernield) ziet de rechtbank daarin onvoldoende aanleiding om aan de juistheid van de constatering in het controlerapport te twijfelen. De beroepsgrond slaagt niet.
24. Eiser voert aan dat de vaststelling van de hoogte van de dwangsommen op onjuiste aannames en verkeerde berekeningen berust, omdat van een te hoog soortelijk gewicht van het opgeslagen materiaal is uitgegaan, van te hoog opgeslagen materiaal en van een te hoge prijs van de te plaatsen legioblokken. In dit verband is de beroepsgrond herhaald dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van afvoer van opgeslagen afval, terwijl dit grotendeels door herschikking binnen de vergunde contouren had kunnen worden opgeslagen. De kosten van interne herschikking zijn lager en daarom hadden de dwangsommen lager kunnen worden vastgesteld.
25. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser ook dit betoog niet onderbouwd en geeft deze stelling onvoldoende aanleiding om aan de juistheid van de door verweerder gehanteerde uitgangspunten te twijfelen. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
26. Naar aanleiding van het beroep van eiser voor zover dat gericht is tegen het ten aanzien van hem genomen invorderingsbesluit, overweegt de rechtbank als volgt.
27. Verweerder heeft aan de besluiten van 15 december 2015, waarbij bij eisers
€ 588.366,00 aan verbeurde dwangsommen is ingevorderd, ten grondslag gelegd dat uit controles is gebleken dat op 21 mei 2015 in totaal € 112.332,00 aan dwangsommen is verbeurd, hetgeen bij brief van 8 juli 2015 met kenmerk T2015-1369-D1 t/m D4 aan eisers is meegedeeld en dat op 2 juli 2015 in totaal € 476.034,00 is verbeurd, hetgeen bij brief van 3 september 2015 met kenmerk T2015-1369-D5 t/m D7 aan eisers is meegedeeld.
28. Namens eiser zijn de gronden bij schrijven van 26 januari 2016 aangevuld en is aangevoerd dat met betrekking tot de keermuur sprake is van één inrichting en dus geen overtreding. Bijgevolg zijn geen dwangsommen verbeurd die ingevorderd kunnen worden. Dit geldt eveneens voor de gestelde overtreding dat niet zou zijn voldaan aan de verplichting tot het aanwezig hebben van een permanente onttrekkingsunit. Verder is betoogd dat een en ander consequenties moet hebben voor de evenredigheid van het invorderen van dwangsommen in verband met het niet aanwezig hebben van een waterbassin. Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte bij alle drie de overtreders een bedrag van
€ 588.366,00 invordert, waardoor de mogelijkheid bestaat om in totaal € 1.765.098,00 in te vorderen. Laatstgenoemd bedrag staat volgens eiser niet in een redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Steun voor de opvatting dat deze wijze van invordering onterecht en onevenredig is, vindt eiser in een uitspraak van de voormalige rechtbank Alkmaar van 14 juni 2012, ECLI:NL:RBALK:2012:BW9392. Ten slotte is aangevoerd dat het niet voldoen aan de lasten onder dwangsom zijn oorzaak niet vindt in onwil van eiser, maar in de complexe markt (waaronder problemen met afzet), waardoor zijn bedrijven onder financiële druk zijn komen te staan. Verweerder heeft desondanks driemaal € 588.366,00 ingevorderd, terwijl duidelijk was dat dit tot faillissementen zou leiden.
29. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van bijzondere omstandigheden die nopen tot het achterwege laten van de invordering. De hiervoor vermelde beroepsgronden zijn grotendeels gericht tegen het door verweerder genomen dwangsombesluit. Die gronden zijn door de rechtbank in dat kader besproken en verworpen. Volgens vaste rechtspraak vormen financiële problemen, hoe ernstig die ook zijn, geen reden om op de beginselplicht tot invordering een uitzondering te maken. Zodanige problemen komen ook in dit geval voor het (ondernemers)risico van eiser. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank de hoogte van de totaal te verbeuren dwangsommen kunnen baseren op de prikkel die nodig is geacht om elk van de overtreders te bewegen om de overtredingen te beëindigen en dat bedrag volledig bij eiser kunnen invorderen. Verweerders gemachtigde heeft er bij de behandeling ter zitting met recht op gewezen dat een last onder dwangsom niet de daarmee beoogde werking kan hebben als het op basis van het hiervóór vermelde criterium vastgestelde bedrag wordt gedeeld door het aantal overtreders en slechts voor dat deel wordt ingevorderd. De rechtbank vindt steun voor die opvatting in de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949, waarin de Afdeling in r.o. 2.8.2 heeft geoordeeld dat “het college geen aanleiding hoefde te zien de invorderingsbeschikking vast te stellen ten behoeve van slechts een van hen (de overtreders), nu de last tot ieder van hen is gericht en geen grond bestaat voor het oordeel dat het onmogelijk voor hen was om daaraan te voldoen voordat de dwangsommen waren verbeurd”. Uit hetgeen de rechtbank hiervoor onder r.o. 9 heeft vastgesteld en overwogen volgt verder nog dat feitelijk geen sprake is van invordering bij de failliete vennootschappen. Aan eisers betoog dat verweerder een onredelijk hoog bedrag aan dwangsommen invordert, is daarmee de feitelijke grondslag ontvallen. De beroepsgronden slagen niet.
30. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van eiser ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling wordt geen aanleiding gezien.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van [BV eiseres 1] en van [BV eiseres 2] tegen de aan hen gerichte bestreden besluiten en invorderingsbesluiten van 15 december 2015 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiser] tegen het bestreden besluit en het invorderingsbesluit van 15 december 2015 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M.J.A barones van Hövell tot Westerflier-Dassen, voorzitter, en mr. drs. E.J. Govaers en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van
mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 maart 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 maart 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 13 maart 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.