Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummers: ROE 18 / 900, ROE 19 / 456 en ROE 19 / 1809
Uitspraak van de meervoudige kamer van 21 februari 2020 in de zaken tussen
[eiser]
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 6 juli 2017, 9 mei 2018 en 1 november 2018 heeft verweerder (steeds) handhavingsverzoeken van eiser met betrekking tot bouwwerken en/of het gebruik van die bouwwerken, gelegen op het (thans) aan [belanghebbenden] (hierna: de derde-partij) in eigendom toebehorende perceel [adres] (hierna: het perceel), afgewezen.
Bij besluit van 13 maart 2018 (hierna: bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 6 juli 2017 ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van dat besluit.
Bij besluit van 17 december 2018 (hierna: bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 9 mei 2018 ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van dat besluit.
Bij besluit van 20 mei 2019 (hierna: bestreden besluit III) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 1 november 2018 deels gegrond verklaard, dat besluit op één onderdeel gewijzigd en voor het overige in stand gelaten.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. S.J.H.G.M. Schils, advocaat te Urmond.
Verweerder heeft de stukken die op de zaken betrekking hebben ingezonden en heeft in de zaken ROE 18/900 en ROE 19/456 een verweerschrift ingediend.
De derde-partij heeft in zaak ROE 19/1809 een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2019, waar eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam] , verweerder, vertegenwoordigd door mr. N. Emre en ing. W.M.M. Erens, beiden werkzaam bij de gemeente, en de derde-partij zijn verschenen.
Overwegingen
Algemeen, voor alle zaken
1. De rechtbank verwijst voor de voorgeschiedenis van deze zaken naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2026, inzake de door verweerder verleende omgevingsvergunning voor het renoveren van een bijgebouw en het plaatsen van nieuwe ramen in de woning op het perceel. In deze uitspraak heeft Afdeling vastgesteld dat het bijgebouw bij de woning al sinds omstreeks 1880 op het perceel aanwezig is.
2. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:65) zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Handhavend optreden kan onevenredig zijn als het gaat om een overtreding van geringe aard en ernst.
Zaak ROE 18/900
3. Eiser heeft bij brief van 18 mei 2017 verweerder verzocht handhavend op te treden tegen tien (beweerdelijke) overtredingen met betrekking tot de op het perceel gelegen bouwwerken, welke overtredingen met name het op het perceel gelegen bijgebouw betreffen.
4. Bij het besluit van 6 juli 2017 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Verweerder heeft daartoe overwogen – zakelijk weergegeven – dat zo er al sprake is van overtredingen, dit overtredingen van zeer geringe aard en ernst betreffen die niet rechtvaardigen dat tot handhaving wordt overgegaan.
5. Naar aanleiding van het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar heeft verweerder bij bestreden besluit I zijn standpunt dat sprake is van overtredingen van zeer geringe aard en ernst gehandhaafd en aanvullend overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat de belangen van eiser op onevenredige wijze worden geschaad. Voorts acht verweerder het van belang dat niet is gebleken dat de belangen van derden worden geschaad door het achterwege blijven van handhavend optreden. Gelet hierop is verweerder van mening dat het treffen van handhavingsmaatregelen zodanig onevenredig is dat van handhavend optreden kan worden afgezien.
6. Eiser betoogt in beroep – zakelijk weergegeven – dat het bijgebouw in strijd met de verleende omgevingsvergunning is opgericht, nu dit voorbij de voorgevelrooilijn is gesitueerd. Ter onderbouwing van deze stelling verwijst hij naar twee door hem overgelegde rapporten van deskundigen. Voorts stelt eiser dat er sprake is van een hoogteoverschrijding van het bijgebouw en dat er geen concreet zicht is op legalisatie hiervan. Ten aanzien van (de afwijking van) de goothoogte van het bijgebouw stelt eiser dat de welstandscommissie dit niet heeft beoordeeld. Ten slotte stelt eiser dat het woonhuis op het perceel is gebouwd en in stand gelaten zonder omgevingsvergunning. Het feit dat sprake is van een hoofdgebouw uit circa 1886 betekent volgens eiser niet dat niet zou moeten worden voldaan aan het bepaalde in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
7. De rechtbank overweegt als volgt.
8. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Itteren – Borgharen” (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming “Wonen”.
9. In artikel 14.2.4, aanhef en onder c en h, van de planregels is bepaald – voor zover hier van belang – dat op gronden met deze bestemming bijgebouwen op een afstand van tenminste 3 meter achter de voorgevellijn van het hoofdgebouw dienen te worden gebouwd respectievelijk dat de bouwhoogte van bijgebouwen niet meer dan 6 meter mag bedragen.
In artikel 4.4 van de planregels is bepaald – voor zover hier van belang – dat verweerder bij omgevingsvergunning kan afwijken van het bepaalde in artikel 14.2.4, onder c, om bijgebouwen maximaal gelijk met de in het verlengde van de voorgevel van het hoofdgebouw gelegen denkbeeldige lijn te situeren, mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
1. er wordt geen afbreuk gedaan aan de verkeersveiligheid;
2. de uitbreiding mag niet leiden tot onevenredig nadelige gevolgen voor het woonmilieu;
3. aan het stedenbouwkundig beeld en aan de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse mag geen afbreuk worden gedaan;
4. de belangen van derden mogen niet onevenredig worden geschaad.
In artikel 26, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat verweerder bij omgevingsvergunning kan afwijken van de in deze regels gegeven maten, afmetingen en percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages.
10. In de procedure die tot de onder 1 genoemde uitspraak van de Afdeling heeft geleid heeft verweerder met toepassing van artikel 14 van Pro de planregels een vergunning verleend voor afwijking van het bestemmingsplan voor de situering van het bijgebouw tot aan de denkbeeldige lijn in het verlengde van de voorgevelrooilijn van het hoofdgebouw. Verweerder heeft verder met toepassing van artikel 26 van Pro de planregels vergunning verleend voor afwijking van de maximale bouwhoogte in het bestemmingsplan met 5 millimeter. Uit die uitspraak volgt dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om vergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan wat de bouwhoogte en situering van het bijgebouw betreft.
11.Over de situering van het bijgebouw overweegt de rechtbank het volgende.
12. In artikel 2.6 van de planregels (ondergeschikte bouwdelen) is bepaald dat bij toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen ondergeschikte bouwdelen zoals plinten, pilasters, kozijnen, gevelversieringen, ventilatiekanalen, schoorstenen, gevel- en kroonlijsten, luifels, balkons en overstekende daken buiten beschouwing worden gelaten, mits de overschrijding niet meer dan 1 meter bedraagt.
13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht stelt dat de gestelde overschrijding van de denkbeeldige voorgevelrooilijn als gevolg van de stucwerkplint en het boeiboord is toegestaan. Het gaat in dit geval om ondergeschikte bouwdelen als bedoeld in voormeld artikel van de planregels, waarbij de overschrijding niet meer dan één meter bedraagt. Dit betekent dat voor wat betreft dit onderdeel geen sprake is van een overtreding en verweerder daarom niet bevoegd is tot handhaving over te gaan.
14.Over de hoogte van het bijgebouw overweegt de rechtbank het volgende.
15. De rechtbank heeft ter zitting vastgesteld dat sprake is van een afwijking van ten minste 16 cm ten opzichte van de verleende vergunning. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit niet als een marginale afwijking (overtreding van geringe aard en ernst) worden gekwalificeerd. Aangezien de derde-partij voor deze afwijking geen vergunningaanvraag heeft ingediend, bestaat er voor dit onderdeel ook geen concreet zicht op legalisatie. Ook anderszins is niet gebleken dat handhavend optreden op dit punt zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van een dergelijk optreden zou moeten worden afgezien. Deze beroepsgrond slaagt derhalve. Dit betekent dat bestreden besluit I voor wat betreft dit onderdeel moet worden vernietigd.
16.Over de goothoogte van het bijgebouw overweegt de rechtbank het volgende.
17. Uit de gedingstukken blijkt dat sprake is van een overschrijding van respectievelijk 0,054 meter en 0,073 meter. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op dit punt sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst, waarbij de belangen van derden niet worden geschaad. Dit betekent dat verweerder voor wat betreft dit onderdeel in redelijkheid van handhaving heeft kunnen afzien.
18. Met betrekking tot eisers stelling dat het hoofdgebouw (woonhuis) op het perceel zonder omgevingsvergunning is gebouwd, overweegt de rechtbank dat zowel het hoofdgebouw als het bijgebouw zijn opgericht in een tijd dat geen vergunningstelsel gold. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de bouwwerken zonder vergunning konden worden opgericht en verweerder in zoverre op goede gronden het verzoek om handhavend optreden heeft afgewezen.
Zaak ROE 19/456
19. Eiser heeft bij brief van 7 maart 2018 verweerder verzocht handhavend op te treden tegen vier (beweerdelijke) overtredingen met betrekking tot het bijgebouw op het perceel.
20. Bij het besluit van 9 mei 2018 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Verweerder heeft daartoe overwogen – zakelijk weergegeven – dat het vervangen van de segmentbogen in de gevels van het bijgebouw en de vergroting aan de achterzijde van het bijgebouw op grond van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) vergunningvrij zijn. Het vervangen van het voegwerk, waarbij de kleur van het voegwerk wijzigt, betreft volgens verweerder gewoon onderhoud (als bedoeld in bijlage II van het Bor). In alle door eiser genoemde gevallen is handhavend optreden volgens verweerder niet aan de orde.
21. Naar aanleiding van het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar heeft verweerder bij bestreden besluit II zijn standpunt als verwoord in het besluit van 9 mei 2018 gehandhaafd en – kennelijk naar aanleiding van het verhandelde bij de hoorzitting in bezwaar – aanvullend overwogen dat tijdens de verbouwing van het hoofdgebouw op het perceel bewoning van het bijgebouw is toegestaan.
22. Eiser betoogt in beroep – zakelijk weergegeven – dat de wijziging in het voegwerk (van een [kleur 1] naar een [kleur 2] ) niet bezien kan worden als onderhoudswerkzaamheden. Daartoe stelt hij dat de detaillering, profilering en vormgeving van het bijgebouw door het aanbrengen van het nieuwe voegwerk zijn gewijzigd. Met betrekking tot de vergroting van het bijgebouw stelt eiser dat geen sprake kan zijn van een vergunningvrije activiteit, omdat het bijgebouw niet (meer) functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
23. Over het voegwerk overweegt de rechtbank het volgende.
24. In artikel 2, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor is bepaald dat een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo niet is vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op gewoon onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving van dat bouwwerk niet wijzigen.
25. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:162) moet een kleurwijziging als gewoon onderhoud worden beschouwd. Op grond van de door partijen ter zitting getoonde foto’s is de rechtbank niet gebleken dat door het vervangen van het voegwerk de detaillering, profilering of vormgeving van het bouwwerk zouden zijn gewijzigd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat onderhavig voegwerk als onderhoud moet worden aangemerkt, hetgeen betekent dat hiervoor geen omgevingsvergunning is vereist.
26.Over de vergroting van het bijgebouw overweegt de rechtbank het volgende.
27. In artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor – voor zover hier van belang – is bepaald dat een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo niet is vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied.
Onder ‘bijbehorend bouwwerk’ wordt ingevolge artikel 1 van Pro bijlage II bij het Bor verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of een ander bouwwerk, met een dak.
28. De rechtbank is van oordeel dat onderhavig bijgebouw functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw op hetzelfde perceel. In dit verband is van belang dat ter zitting (onweersproken) is gesteld dat op het moment dat de vergroting van het bijgebouw plaatsvond, het woonhuis nog als zodanig werd gebruikt en het bijgebouw nog niet werd bewoond. Dit betekent dat voor deze vergroting van het bijgebouw geen omgevingsvergunning was vereist.
Zaak ROE 19/1809
29. Bij brief van 20 augustus 2018 heeft eiser verweerder andermaal verzocht handhavend op te treden, onder meer tegen het gebruik van het bijgebouw op het perceel als woning.
30. Bij het besluit van 1 november 2018 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Voor zover hier van belang heeft verweerder daartoe overwogen dat het tijdelijk bewonen van het bijgebouw niet in strijd is met bestemmingsplan. Gedurende de herbouw van het hoofdgebouw op het perceel wordt het bijgebouw gezien als hoofdgebouw waarin bestemmingsplanmatig wonen rechtstreeks is toegestaan.
31. Naar aanleiding van het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar heeft verweerder bij bestreden besluit III – onder gegrondverklaring van het bezwaar op dit punt – de motivering van het onderdeel ‘wonen in het bijgebouw’ gewijzigd, in dier voege dat hij heeft gesteld niet bevoegd te zijn om tot handhaving over te gaan omdat er concreet zicht op legalisatie bestaat. In dat kader heeft verweerder overwogen dat de derde-partij op 15 april 2019 een omgevingsvergunning voor het tijdelijk wonen in het bijgebouw op het perceel heeft aangevraagd.
32. Eiser betoogt in beroep – zakelijk weergegeven – dat het op voorhand duidelijk was dat de aangevraagde omgevingsvergunning voor tijdelijk afwijkend gebruik van het bestemmingsplan (om in het bijgebouw te wonen) onhoudbaar is. Dit betekent dat er ten tijde van het nemen van bestreden besluit III geen concreet zicht op legalisatie bestond.
33. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het tijdelijk wonen in het bijgebouw in strijd is met het bestemmingsplan, meer specifiek artikel 24, aanhef en onder c, van de planregels. Voorts stelt de rechtbank vast dat de op 15 april 2019 door de derde-partij aangevraagde omgevingsvergunning bij besluit van 3 juni 2019 door verweerder is verleend (tegen dit besluit is door eiser bezwaar gemaakt; dit is bij besluit van 18 oktober 2019 ongegrond verklaard).
34. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 november 2019, ECLI: NL:RVS:2019:3991, dient voor concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin te zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure, hetgeen niet mogelijk is zonder een aanvraag. Aan die voorwaarde voor concreet zicht op legalisering werd ten tijde van het nemen van bestreden besluit III voldaan. Dat laat echter onverlet dat, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:594, er toch geen concreet zicht op legalisatie bestaat, indien op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen. Dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning mogelijk kan worden vernietigd, is onvoldoende om dat aan te nemen. In een procedure als de onderhavige bestaat derhalve enige ruimte voor een beoordeling van die omgevingsvergunning, maar uitsluitend in die zin of op voorhand duidelijk is dat die geen rechtskracht zal verkrijgen.
35. De rechtbank is van oordeel dat niet op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning van 3 juni 2019 geen rechtskracht zal verkrijgen. Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder – anders dan eiser stelt – niet heeft beslist buiten de omvang van hetgeen door de derde-partij is aangevraagd en dat er door de vergunningverlening niet meer woningen worden gerealiseerd in de gemeente Maastricht, omdat sprake is van een tijdelijke omgevingsvergunning tot 30 november 2021. In dit verband overweegt de rechtbank dat de derde-partij in haar aanvraag heeft verzocht om een vergunning voor de duur van maximaal twee jaar, maar daarbij wel het voorbehoud heeft gemaakt dat “er geen vertragingen zullen oplopen (…)”. Op basis hiervan heeft verweerder de vergunning voor zes maanden langer verleend (in totaal derhalve voor 30 maanden).
36. Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er een concreet zicht op legalisatie bestond en derhalve van handhavend optreden kon worden afgezien.
Conclusie
37. Het beroep in de zaken ROE 19/456 en ROE 19/1809 is ongegrond. Het beroep in de zaak ROE 18/900 is gegrond en de rechtbank vernietigt bestreden besluit I voor wat betreft verweerders weigering handhavend op te treden tegen de hoogte van het bijgebouw.
38. Gelet op de gegrondverklaring van het beroep tegen bestreden besluit I, dient verweerder aan eiser het door hem voor zaak ROE 18/900 betaalde griffierecht te vergoeden.
39. De rechtbank acht ten slotte termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tegen bestreden besluit I redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1050,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). De overige door eiser genoemde kosten, te weten voor de geraadpleegde deskundigen, komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze kosten niet in het kader van onderhavige procedure bij de rechtbank zijn gemaakt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep in de zaken ROE 19/456 en ROE 19/1809 ongegrond;
- verklaart het beroep in de zaak ROE 18/900 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit in deze zaak voor wat betreft de weigering handhavend op te treden tegen de hoogte van het bijgebouw;
- draagt verweerder op in zoverre een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- in deze zaak aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in deze zaak in de proceskosten tot een bedrag van € 1050,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eiser.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, mr. D.J.E. Hamers-Aerts en mr. D.W.M. Wenders, leden, in aanwezigheid van mr. E.W. Seylhouwer, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 21 februari 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 februari 2020
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.