Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/1449
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2021 in de zaak tussen
[Naam 1] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. P. Kramer-Ograjensek),
en
de Belastingdienst Toeslagen, verweerder
(gemachtigden: mr. drs. R. Mattemaker en A. Koullali).
Procesverloop
Bij besluit van 8 februari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een voorschot kindgebonden budget 2018 verleend van € 1.152,-. Verweerder heeft van het kindgebonden budget dat eiseres op basis van een eerder voorschot heeft ontvangen, een bedrag van € 3.101,-, teruggevorderd omdat zij dit als gevolg van het primaire besluit ten onrechte heeft ontvangen. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 15 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2020. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Bij het primaire besluit heeft verweerder [naam 2] ( [naam 2] ) voor berekeningsjaar 2018 als toeslagpartner van eiseres aangemerkt, nu eiseres en [naam 2] met elkaar waren gehuwd. Gelet hierop is het verleende voorschot kindgebonden budget 2018, in tegenstelling tot bij een eerder voorschot, niet verhoogd met een extra bedrag voor de alleenstaande ouder (de zogenoemde ALO-kop, voor het berekeningsjaar: € 3.101,-) als bedoeld in artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget (Wkb).
2. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Zij voert aan dat verweerder haar ten onrechte de ALO-kop niet heeft toegekend. Eiseres en [naam 2] zijn in 2014 in Iran gehuwd. Eiseres woonde toen reeds in Nederland. [naam 2] woonde in Iran. Op 24 augustus 2017 is [naam 2] in Nederland aangekomen. Vanaf zijn aankomst in Nederland woonde [naam 2] in een asielzoekerscentrum. De asielaanvraag van [naam 2] is afgewezen en de opvang via het COA is geëindigd en daarmee ook de Rva-verstrekkingen aan [naam 2] . [naam 2] heeft geen recht om werkzaamheden in Nederland te verrichten. Hij heeft verder een zeer groot deel van het huwelijk niet in Nederland gewoond en daardoor niet feitelijk bijgedragen aan het inkomen van het gezin. Eiseres vindt dat ze daarom gelijk moet worden gesteld met een alleenstaande ouder die niet gehuwd is en daarom wel recht heeft op de ALO-kop. Eiseres verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3468, rechtsoverweging 10.5. en naar een bericht van de VNG van 7 september 2018. Als het voorschot kindgebonden budget al terecht zou zijn bepaald op € 1.152,-, dan had volgens eiseres niet tot terugvordering van het eerder verstrekte bedrag mogen worden overgegaan, althans had het teruggevorderde bedrag moeten worden gematigd, nu volledige terugvordering onredelijke gevolgen heeft. Eiseres is namelijk arbeidsongeschikt en zij en haar zoon ontvangen slechts een bijstandsuitkering, er is geen financiële buffer. In dit verband verwijst eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:661. Eiseres acht het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd omdat verweerder op diverse argumenten die zij in bezwaar naar voren heeft gebracht niet is ingegaan. Eiseres vindt bovendien dat verweerder haar in bezwaar ten onrechte niet heeft gehoord.
3. Ten aanzien van de beroepsgrond dat verweerder het bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd overweegt de rechtbank als volgt.
3.1.
Eiseres heeft reeds in haar bezwaarschrift van 15 maart 2019 op vergelijkbare gronden als in het beroepschrift aangevoerd waarom zij vindt dat de ALO-kop wel had moeten worden toegekend en waarom niet tot terugvordering van het gehele ten onrechte ontvangen kindgebonden budget had mogen worden overgegaan. Het bestreden besluit beperkt zich tot de uitleg waarom [naam 2] partner is en gaat niet in op de terugvordering. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd, wat in strijd is met artikel 7:12 van Pro Algemene wet bestuursrecht (Awb). De beroepsgrond slaagt.
4. Ten aanzien van de beroepsgrond dat verweerder eiseres in bezwaar ten onrechte niet heeft gehoord overweegt de rechtbank als volgt.
4.1.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142) vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op de uitgebreide bezwaargronden, eiseres in de gelegenheid had moeten stellen om te worden gehoord. Op grond van de bezwaargronden kan, gelet ook op de motivering van het primaire besluit en de terugvorderingsbeslissing, niet worden gezegd dat er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren niet tot een andersluidend besluit over het recht op de ALO-kop respectievelijk de terugvordering zouden leiden. Verweerder heeft daarom de hoorplicht van artikel 7:3 van Pro de Awb geschonden. De beroepsgrond slaagt.
5. Over het niet toekennen van de ALO-kop en het terugvorderen van een bedrag van € 3.101,- overweegt de rechtbank het volgende.
5.1.
In artikel 2, zesde lid, van de Wkb is bepaald dat de ouder die geen partner heeft, aanspraak heeft op een verhoging van het kindgebonden budget. Hiermee is de zogenoemde ALO-kop geïntroduceerd in de Wkb. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2012-2013, 33 716, nr. 3, p. 2, 5, 6 en 7) is over de invoering van de ALO-kop het volgende vermeld:
"Met dit extra bedrag wordt de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders met lage inkomens geharmoniseerd (…). De inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders zal voortaan op eenzelfde, uniforme wijze worden vormgegeven door middel van een alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget. (…) De Wet op het kindgebonden budget (Wkb) valt onder de reikwijdte van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). De huidige voorwaarden voor het kindgebonden budget zullen (…) ook gelden voor de alleenstaande-ouderkop. Voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget is het partner-begrip in de Awir bepalend."
5.2.
Onbetwist is dat eiseres in 2018 was gehuwd met [naam 2] . Een echtgenoot wordt ingevolge artikel 3 van Pro de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) in samenhang met artikel 5a, eerste lid, onder a, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) als partner aangemerkt. Eiseres heeft niet betwist dat [naam 2] als haar toeslagpartner moet worden aangemerkt.
5.3.
In de uitspraak van Afdeling van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3468, waarnaar eiseres heeft verwezen, wordt voor zover hier van belang het volgende overwogen:
“7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2397) heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijk partnerbegrip gekozen voor een regeling waarbij - uit een oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen - op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Bij de verwerking van aanvragen om toeslagen betrekt de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de Brp.
8. Omdat [appellante] gehuwd is, heeft de Belastingdienst/Toeslagen terecht haar echtgenoot als partner in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Awir gelezen in samenhang met artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Awr aangemerkt. Dat haar echtgenoot in de relevante periode in het buitenland verbleef, betekent niet dat hij daarmee niet kon worden aangemerkt als partner van [appellante], omdat zij gehuwd waren en niet is gebleken dat zij van tafel en bed zijn gescheiden. Daarbij is van belang dat artikel 3, tweede lid, van de Awir de Belastingdienst/Toeslagen geen ruimte laat om rekening te houden met de door [appellante] naar voren gebrachte omstandigheden. In de Awir noch in de Wkb is een hardheidsclausule opgenomen.
9. Ingevolge artikel 94 van Pro de Grondwet vinden wettelijke voorschriften geen toepassing indien deze toepassing niet verenigbaar is met ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
10. Voor zover [appellante] betoogt dat de onthouding van de ALO-kop, gelet op de bijzondere omstandigheden van haar geval, in strijd is met artikel 14 van Pro het EVRM, gelezen in verbinding 8 van dat verdrag, wordt het volgende overwogen.
10.1.
Voor een beroep op het discriminatieverbod is van belang of de in dat verband genoemde andere gevallen in relevante opzichten voldoende vergelijkbaar zijn (vergelijk het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Laduna tegen Slowakije, van 13 december 2011, nr. 31827/02, § 56, ECLI:CE:ECHR:2011:1213JUD003182702). Of sprake is van vergelijkbare gevallen wordt vastgesteld op basis van de feitelijke omstandigheden van het voorliggende geval.
10.2.
De situatie van [appellante] lijkt in relevante opzichten op die van (ongehuwde) alleenstaande ouders. Door omstandigheden, waarop zij zelf niet of nauwelijks invloed heeft, zijn zij en haar echtgenoot gedwongen van elkaar gescheiden. In de relevante periode zat de echtgenoot in een vluchtelingenkamp in Israël. Aannemelijk is dat hij niet op enige wijze heeft kunnen bijdragen aan de kosten van opvoeding en verzorging van de kinderen. De ratio van de wetgever om de ouder die een partner heeft niet in aanmerking te brengen voor een ALO-kop, is dat deze ouder geen extra inkomensondersteuning nodig heeft voor de kosten van verzorging en opvoeding van zijn/haar kinderen in aanvulling op het kindgebonden budget, omdat de partner inkomen kan genereren en dus kan bijdragen in deze kosten. Deze ratio gaat in onderhavig geval niet op.
10.3.
Artikel 14 van Pro het EVRM verbiedt niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788).
10.4.
Voorop gesteld moet worden dat de Staat bij het nemen van maatregelen op sociaal-economisch terrein beschikt over een aanzienlijke beleids- en beoordelingsruimte, zie aldus het EHRM in de zaak Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 12 april 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:0412JUD006573101, rechtsoverweging 52, alsmede de zaak Clift tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 13 juli 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0713JUD000720507, rechtsoverweging 73.
10.5.
Uit de brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Eerste Kamer van 16 juni 2014 (Kamerstukken I, 2013/14 33 716, H) blijkt dat de minister heeft onderkend dat, doordat het partnerbegrip voor toeslagen (zoals het kindgebonden budget) op punten afwijkt van het partnerbegrip in de uitkeringsregelingen, er een groep van een paar duizend ouders is die bij de bijstandsverlening worden aangemerkt als alleenstaande ouder en die per 1 januari 2015 niet in aanmerking komen voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget. Daarbij heeft de minister expliciet gewezen op de groep ouders die formeel gehuwd zijn, maar om diverse redenen duurzaam gescheiden leven van hun echtgenoot en bij de bijstandverlening worden aangemerkt als alleenstaande ouder. Daarbij heeft de minister het volgende vermeld:
"Deze groep krijgt geen recht op de alleenstaande ouderkop. Hierbij kan de duur van de afwezigheid van de partner sterk verschillen. De logica om hen wel of niet als alleenstaande te zien, is van geval tot geval anders. Ook de financiële situatie van deze gezinnen kan divers zijn. Omdat het om een relatief kleine en pluriforme groep gaat zijn dit bij uitstek situaties die vragen om een beoordeling op basis van lokaal maatwerk. In voorkomende individuele gevallen kunnen gemeenten aanvullende inkomensondersteuning bieden via de bijzondere bijstand."
De gevolgen van de toepassing van artikel 2, zesde lid, van de Wkb in samenhang gelezen met artikel 3 van Pro de Awir en artikel 5a van de Awr in situaties als door [appellante] bedoeld zijn aldus onderkend. Indien daartoe aanleiding bestaat kan in voorkomende gevallen het gemis van aanvullende inkomensondersteuning van overheidswege, in de vorm van de ALO-kop, voor de kosten en opvoeding worden gecompenseerd in de bijstandssfeer. [appellante] heeft in hoger beroep aangegeven dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Uithoorn van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt om haar aanvullende bijstand te verlenen.
10.6.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de toepassing van artikel 2, zesde lid, van de Wkb in samenhang gelezen met artikel 3 van Pro de Awir en artikel 5a van de Awr zich in dit geval niet verdraagt met artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8 van Pro het EVRM.”
5.4.
De rechtbank is van oordeel dat ook in het geval van eiseres, de door de Afdeling onder 10.2 van de hierboven weergegeven uitspraak vermelde ratio om de ouder die een partner heeft niet in aanmerking te laten komen voor een ALO-kop, niet opgaat. Aannemelijk is immers dat [naam 2] geen inkomen kon genereren en dus niet kon bijdragen in de kosten van opvoeding en verzorging van het kind. Zoals de Afdeling onder 10.5 overweegt kan echter het gemis van aanvullende inkomensondersteuning van overheidswege, in de vorm van de ALO-kop, voor de kosten en opvoeding worden gecompenseerd in de bijstandssfeer. Dat verweerder eiseres geen ALO-kop heeft toegekend is in beginsel dan ook niet in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het EVRM. In het geval van eiseres is echter sprake van een herziening met terugwerkende kracht en terugvordering van hetgeen teveel is ontvangen. De rechtvaardigingsgrond die de Afdeling in de geciteerde uitspraak beschrijft, waarbij het gemis van aanvullende inkomensondersteuning van overheidswege kan worden gecompenseerd in de bijstandssfeer, gaat in zoverre dus niet op nu eiseres niet met terugwerkende kracht een beroep op bijstand kan doen. Eiseres heeft kennelijk wel bijstand ontvangen, maar in hoeverre daarbij sprake is van voornoemde compensatie, doordat (gelet op het gemis van de toen nog toegekende ALO-kop) recht bestond op aanvullende of bijzondere bijstandsuitkering, mede gelet op de medische situatie van eiseres, is niet gebleken.
5.5.
De rechtbank stelt vast dat verweerder het voorgaande bij het besluit om geen ALO-kop toe te kennen en een bedrag van € 3.101,- terug te vorderen niet heeft onderkend. Het bestreden besluit is ook daarom onvoldoende gemotiveerd en dus in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Hierdoor is niet duidelijk of gehele terugvordering evenredig is.
6. Nu verweerder bij het nemen van het bestreden besluit artikel 7:3 en Pro artikel 7:12 van Pro de Awb heeft geschonden is het beroep gegrond en kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Verweerder dient een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen en eiseres tevoren gelegenheid te geven haar bezwaren mondeling toe te lichten. Verweerder dient daarbij alsnog te beoordelen en in het bestreden besluit te motiveren in hoeverre het feit dat niet met terugwerkende kracht een beroep kan worden gedaan op aanvullende en/of bijzondere bijstand gevolgen heeft voor verweerders bevoegdheid om het voorschot te herzien en hetgeen teveel is ontvangen, terug te vorderen.
7. Met het oog op de mogelijke herziening en terugvordering overweegt de rechtbank nog als volgt.
7.1.
Eiseres was, blijkens hetgeen in bezwaar en beroep naar voren is gebracht, in de veronderstelling dat haar huwelijk met [naam 2] niet van invloed was op haar recht op toeslagen omdat zij direct vanaf aanvang van hun huwelijk al feitelijk duurzaam van elkaar gescheiden leefden (eiseres woonde immers in Nederland en [naam 2] in Iran). Dit is volgens eiseres niet anders geworden door de komst van [naam 2] naar Nederland op 24 augustus 2017 omdat hij vanaf dat moment in een asielzoekerscentrum verbleef en alleen de Rva-verstrekkingen ontving. Hoewel eiseres kennelijk niet zelf heeft doorgegeven dat zij een toeslagpartner heeft, oordeelt de rechtbank dat gelet op het voorgaande niet zonder meer vaststaat dat eiseres verwijtbaar heeft gehandeld. Verweerder zal indien aan de orde bij de motivering van het bestreden besluit hierop nader moeten ingaan.
7.2.
De staatssecretaris van Financiën heeft in het Verzamelbesluit Toeslagen van 11 januari 2021 beleid over de terugvordering van toeslagen vastgesteld. Hierin is opgenomen dat alleen bijzondere omstandigheden zich verzetten tegen gehele terugvordering en dat als dergelijke omstandigheden zich voordoen en gehele terugvordering onevenredig is, verweerder kan afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering kan matigen. In het Verzamelbesluit Toeslagen zijn voorbeelden van bijzondere omstandigheden opgenomen en is vermeld dat de financiële situatie of financiële problemen van de belanghebbende die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situaties bestaat de mogelijkheid van een persoonlijke betalingsregeling gebaseerd op de betalingscapaciteit van de betrokkene en, desgevraagd, met inachtneming van de beslagvrije voet.
De door eiseres aangevoerde financiële omstandigheden zijn naar het oordeel van de rechtbank, gelet op voormelde betalingsmogelijkheden, niet zodanig bijzonder dat verweerder in die omstandigheden aanleiding moet zien om van terugvordering af te zien of het teruggevorderde bedrag te matigen.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Verweerder dient bij het nieuwe besluit op bezwaar te beoordelen of er in bezwaar gemaakte kosten zijn die voor vergoeding in aanmerking komen. De kosten in beroep stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Niet gebleken is van overige door eiseres gemaakte voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van 26 februari 2021
mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
rechter
De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op: 26 februari 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.