Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/3013
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 april 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
[eiseres], eiseres, hierna tezamen te noemen: eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert, verweerder
(gemachtigden: mr. M.J. Jans, ing. M. Arts en W. Mentens).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Vereniging Natuurmonumenten(hierna: Natuurmonumenten) te ‘s-Graveland.
Vereniging Natuurmonumenten(hierna: Natuurmonumenten) te ‘s-Graveland.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Natuurmonumenten een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor het
herinrichten van dertien agrarische percelen naar bos en natuur.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Natuurmonumenten heeft van de gelegenheid om als partij aan het geding deel te nemen, gebruik gemaakt.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 5 maart 2021 heeft de rechtbank van eisers een reactie op het verweerschrift ontvangen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2021. Eiser is verschenen en eiseres heeft zich door hem laten vertegenwoordigen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Natuurmonumenten heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam beheerder] , beheerder Kempen/Midden-Limburg.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Op 8 juni 2020 heeft Natuurmonumenten een aanvraag ingediend tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het omvormen van dertien agrarische percelen naar bos en natuur. De percelen, gelegen in de omgeving van de Laurabossen, de Heltenbosbrug, het Wijffelterbroek, het Stramprooierbroek en de Krang, zijn in eigendom van de Stichting ARK (zeven percelen), Natuurmonumenten (vijf percelen) en de gemeente Weert (één perceel) en hebben een totale oppervlakte van 42,5 hectare. De gemeente Weert is met Natuurmonumenten een convenant aangegaan met als doel het realiseren van bos- en natuurontwikkeling van de betrokken percelen. Met de omvorming wordt beoogd een bijdrage te leveren aan het tegengaan van de klimaatverandering, het ontsnipperen van natuurgebieden en het versterken van de biodiversiteit en de recreatieve waarde van de omgeving. De herinrichting is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’ (het bestemmingsplan) omdat volledige natuurontwikkeling daar niet is toegestaan.
2. De gemeente Weert heeft op 25 augustus 2020 met Natuurmonumenten een planschadeovereenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) gesloten waarbij is vastgelegd dat schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro die voortvloeit uit de omgevingsvergunning verhaald kan worden op Natuurmonumenten.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo) aan Natuurmonumenten verleend. Volgens verweerder is de ontwikkeling niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hiertoe heeft hij verwezen naar de ‘Ruimtelijke onderbouwing Bosontwikkeling’ en de daarbij behorende bijlagen, te weten het ‘Inrichtingsplan Bosaanplant Kempen-broek’ van 9 juni 2020, het ‘Advies archeologie’ van 28 april 2020 en de Ecologische quickscan ‘Aanplant van bos op diverse percelen in de omgeving van Stramproy en Altweerterheide’ van 1 mei 2020.
4. Van het bestreden besluit maakt een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, afgegeven door de raad van de gemeente Weert op 23 september 2020, onderdeel uit.
Is eiser belanghebbende?
5. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In het derde lid is bepaald dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) wordt belanghebbendheid in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb allereerst aangenomen bij bewoners en eigenaars van percelen die grenzen aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet (zie onder meer de uitspraak van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3088).
6.1.
Daarnaast is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4081).
7. De rechtbank stelt vast dat het perceel, waarop eisers woning is gelegen, zich bevindt op korte afstand van één van de percelen waarop het initiatief van Natuurmonumenten ziet (32 meter). Eiser heeft vanaf zijn perceel zicht op het projectgebied. Gelet hierop, in combinatie met de afstand van het perceel tot het projectgebied, acht de rechtbank aannemelijk dat ter plaatse van het perceel van eiser gevolgen van enige betekenis van de omgevingsvergunning kunnen worden ondervonden. Eiser is daarom belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb.
Is eiseres belanghebbende?
8. Eiser heeft mede namens eiseres beroep ingesteld. Uit artikel 1:2, derde lid, van de Awb volgt dat moet worden vastgesteld of eiseres een rechtspersoon is.
8.1.
Eiseres is niet bij notariële akte opgericht en beschikt niet over statuten. De vraag doet zich voor of eiseres kan worden aangemerkt als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid, ook wel informele vereniging genoemd, in de zin van artikel 2:26 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Vaststaat dat eiseres geen andere rechtspersoon is als genoemd in het BW.
8.2.
Voor het aannemen van een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid dient, zoals de Afdeling bij uitspraak van 26 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2053) heeft bevestigd, te worden voldaan aan de in de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2008, ECLI:NL: RVS:2008:BC6406, opgenomen cumulatieve vereisten:
1) er moet een ledenbestand zijn, en
2) het moet gaan om een organisatorisch verband dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht, en
3) de organisatie dient als eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer.
8.3.
Een ledenbestand zal volgens de jurisprudentie van de Afdeling moeten blijken uit een administratie van leden en het heffen van contributie. Hoewel de overgelegde deelnemerslijst, voorzien van een verklaring van de deelnemers dat zij er mee instemmen dat hun gegevens in de lijst worden opgenomen en eiser namens hen rechtsmiddelen aanwendt, duidt op een administratie van leden, staat vast dat geen contributie wordt geheven. Aan het eerste vereiste wordt dus niet voldaan.
8.4.
Verder is niet gebleken dat eiseres regelmatig ledenvergaderingen houdt. Het overleg dat buiten plaatsvindt, voorafgaand of tijdens activiteiten in het veld tussen de dan aanwezige deelnemers, kan niet worden aangemerkt als een ledenvergadering. Bovendien heeft eiseres geen bestuur. Het ontbreken van een regelmatige ledenvergadering en een bestuur leidt de rechtbank tot de conclusie dat er geen organisatorisch verband is.
8.5.
Gelet op het vorenstaande is eiseres geen belanghebbende en kan zij geen beroep instellen tegen de omgevingsvergunning. De rechtbank kan daarom in het midden laten of artikel 6:13 van de Awb in de weg staat aan het instellen van beroep door eiseres.
De verklaring van geen bedenkingen
9. Niet in geschil is dat de aanvraag in strijd is met het op de percelen van toepassing zijnde bestemmingsplan. Hetgeen eiser over het verschil in definiëring tussen ‘bos’ en ‘natuur’ in het bestemmingsplan heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking.
10. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
11. Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) wordt, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft. In artikel 2.20a van de Wabo wordt onderstreept dat bij het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen de omgevingsvergunning wordt geweigerd. De verklaring kan ingevolge artikel 6.5, tweede lid, van het Bor slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
12. De gemeenteraad heeft op 23 september 2020 verklaard dat hij geen bedenkingen tegen de omgevingsvergunning heeft. De rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen moet worden getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:95). De inhoud van het besluit van de raad wordt daarom in het besluit omtrent de omgevingsvergunning verwerkt.
13. De rechtbank begrijpt dat eiser in eerste instantie van verweerder een incompleet besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen (pagina 12 ontbrak) heeft ontvangen. Nu eiser inmiddels de beschikking heeft over een compleet besluit, is hij daardoor niet in zijn belangen geschaad. Datzelfde geldt voor de cultuurhistorische waardenkaart die niet via de website van de gemeente raadpleegbaar was, maar analoog aan eiser ter beschikking is gesteld. Dat van de vergadering waarin de gemeenteraad het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen geen verslag, maar enkel een besluitenlijst, is opgesteld, maakt evenmin dat eiser in zijn belangen is geschaad. Op de website van de gemeente is er een te raadplegen link naar de desbetreffende vergadering, die door eiser bekeken is, zoals blijkt uit zijn gronden van beroep.
14. Uit het vorenstaande volgt dat naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is van aanknopingspunten om aan de rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen te twijfelen.
Gefaseerde verlening van de omgevingsvergunning
15. Verweerder heeft verder toegelicht dat het door de raad op de desbetreffende vergadering aangenomen amendement inhoudt dat er een natuurinrichtingsplan moet worden gemaakt voor de gedeeltes die géén onderdeel zijn van de omgevingsvergunning zodat voor de raad duidelijk wordt hoe de eindsituatie, die op meer percelen betrekking heeft dan die waarop de onderhavige omgevingsvergunning ziet, er uit komt te zien. Dit is van belang voor de voor het gehele gebied te maken beheerafspraken. Verweerder zal met Natuurmonumenten ook afspraken maken over het beheer van het in de nabijheid van eisers woning gelegen perceel. Die afspraken worden neergelegd in een beheerovereenkomst. Daarin worden tevens de aandachtspunten betrokken die de raad over enkele beheeraspecten heeft geformuleerd. Met de raad is verder afgesproken dat bij het tweede kredietvoorstel (de financiering geschiedt in twee delen en de gemeente draagt bij aan 20 van 42,5 hectares bosontwikkeling) aan de raad voor wensen en/of bedenkingen een beheerovereenkomst wordt voorgelegd.
De rechtbank ziet, gelet op de in het kader van deze en de voorafgaande procedures gedane toezeggingen, geen reden om in twijfel te trekken dat aan de door de raad geformuleerde aandachtspunten over beheeraspecten geen gevolg wordt gegeven. Omdat de beheeraspecten geen onderdeel uitmaken van de in geding zijnde omgevingsvergunning, kan hetgeen eiser daarover heeft aangevoerd in deze procedure niet aan de orde komen. De rechtbank wijst eiser er op dat de nog te formuleren beheeraspecten voor de onderhavige percelen binnen de grenzen moeten blijven van dat wat de onderhavige omgevingsvergunning mogelijk maakt. Indien dat niet het geval is, betreft dit een handhavingsaspect.
16. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat op grond van het vorenstaande sprake is van een aanvraag van een omgevingsvergunning in twee fasen als bedoeld in artikel 2.5, eerste lid, van de Wabo. De faseringsregeling in de Wabo ziet op het in fases opknippen van de vergunningplichtige activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 van de Wabo van één project. Daarvan is hier geen sprake. De onderhavige omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo maakt het gehele project (dat ziet op de dertien onder 1 genoemde percelen) in één keer mogelijk. Dat nog moet worden voorzien in een beheerplan (voor het hele gebied) en een natuurinrichtingsplan (voor gedeeltes die géén onderdeel zijn van deze vergunning) maakt niet dat de verleende omgevingsvergunning moet worden aangemerkt als een omgevingsvergunning eerste fase.
Een goede ruimtelijke ordening
17. Vervolgens ligt aan de rechtbank ter beoordeling voor of het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
18. De rechtbank stelt voorop dat de beslissing om al dan niet af te wijken van een bestemmingsplan tot de bevoegdheden van verweerder behoort waarbij deze beleidsruimte heeft. De rechtbank dient deze beslissing dan ook terughoudend te toetsen, dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
19. Eiser vindt dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. In zijn visie kan (samengevat) tot een meer hoogwaardige natuur- en bosontwikkeling worden gekomen. De doelstellingen van het project komen bij een andere (evenwichtigere) invulling van de percelen beter tot hun recht dan bij louter bosaanplant. Er wordt volgens eiser te veel waarde toegedicht aan bos. Daarnaast is ten onrechte geen acht geslagen op de invloed van de bosontwikkeling op de soorten en de habitats van het naastgelegen Natura 2000-gebied Weerter- en Budelerbergen & Ringselven.
20. De rechtbank overweegt dat in de ruimtelijke onderbouwing, die onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, op alle ruimtelijk relevante consequenties van het project voor de omgeving in is gegaan en een motivering is gegeven waarom afwijking van het geldend planologisch regime niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij is gemotiveerd aangegeven dat het project past binnen de doelstellingen van het rijks-, provinciaal- en gemeentelijk beleid. Aanknopingspunten dat het project niet past binnen de geschetste beleidskaders heeft de rechtbank niet. Daarbij wijst de rechtbank eiser er op dat
dat het aangevraagde project dat ziet op de omvorming van agrarisch land naar bos en natuur moet passen binnen het beleid. De vraag of een andere natuurlijke invulling dan bosaanplant beter binnen het beleid past, zoals eiser meent, ligt niet aan de rechtbank ter beoordeling voor. Verder zijn de relevante milieuaspecten in de ruimtelijke onderbouwing geïnventariseerd, belicht en gewogen. Geconcludeerd wordt dat de ontwikkeling van bos en natuur een bijdrage levert aan een robuust natuurnetwerk. Verbindingen worden robuuster. De natuur, met bijzondere aandacht voor de Natura 2000-gebieden, wordt beschermd en versterkt. Eisers standpunt dat de bosaanplant juist een nadelig effect heeft op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden, waarbij hij wijst op diverse vogelsoorten die beter tot hun recht komen in open gebieden, ontbeert een onderbouwing en miskent dat de huidige agrarische bestemming volledige beplanting met maïs (zonder natuurwaarden) mogelijk maakt en de te ontwikkelen percelen niet volledig van bosaanplant worden voorzien. Er wordt namelijk aangeplant volgens het zogenoemde ‘zoom-mantel-kern-principe’ (waarmee een geleidelijke overgang van landbouwgrond via struweel naar bos wordt bewerkstelligd) en er worden open plekken binnen de bebossing gecreëerd. Bovendien bevinden zich in de directe omgeving van de te ontwikkelen percelen nog vele honderden hectaren open gebied. De rechtbank acht dan ook niet aannemelijk dat de voorgestane bos- en natuurontwikkeling ten opzichte van het bestaande agrarische gebruik een nadeliger effect heeft op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden.
21. Dat wellicht sprake is van alternatieven voor de voorgenomen bosaanplant maakt niet dat strijdigheid met een goede ruimtelijke ordening kan worden aangenomen. Daarbij is van belang dat verweerder volgens vaste jurisprudentie moet uitgaan van de aanvraag zoals die is gedaan en dat slechts dan aan alternatieven voorrang moet worden gegeven als op voorhand duidelijk is dat daarmee een gelijkwaardig resultaat zal worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren voor derden. Van een zodanige situatie is de rechtbank niet gebleken.
22. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het vorenstaande toereikend heeft gemotiveerd dat geen sprake is van uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare gevolgen. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat niet is gebleken dat de activiteit strijdig is met een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo.
Conclusie
23. Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk en het beroep van eiser ongegrond is.
24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van eiser ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 april 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 16 april 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.