Uitspraak
201609111/1/A1.
Datum uitspraak: 17 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, allen wonend te Beltrum, gemeente Berkelland,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 oktober 2016 in zaken nrs. 14/8270 en 14/8272 in het geding tussen:
1. [maatschap], gevestigd te Lunteren, gemeente Ede,
2. [appellant] en anderen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Berkelland.
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2014 heeft het college aan de maatschap omgevingsvergunning verleend voor het ruimtelijk mogelijk maken en het bouwen van een bedrijfswoning met bijgebouw, zeugenstal, kraamzeugenstal, biggenstal, werktuigenberging, het aanleggen van een uitrit en het veranderen, uitbreiden en in werking hebben van een varkenshouderij op het perceel [locatie] te Beltrum (hierna: het perceel).
Bij besluit van 26 april 2016 heeft het college de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Bij uitspraak van 25 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen tegen deze besluiten ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het door de maatschap tegen het besluit van 28 april 2016 (lees: 26 april 2016) ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college en de maatschap hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De maatschap heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2017, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J.H. Verstappen, advocaat te Nijmegen, en E.A.M. Bouwhuis-ter Hedde en R.B. Kattenbelt, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en de raad van de gemeente Berkelland (hierna: de raad), vertegenwoordigd door dezelfde personen als het college, gehoord.
Overwegingen
1. Bij het besluit van 30 september 2014 heeft het college aan de maatschap krachtens de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de aanleg van een uitrit en voor de oprichting en de bouw van een bedrijfswoning met bijgebouw, een zeugenstal, een kraamzeugenstal, een biggenstal, een werktuigenberging, en het veranderen, uitbreiden en in werking hebben van een varkenshouderij op het perceel. [appellant] en anderen hebben hiertegen beroep ingesteld.
Op 19 mei 2015 heeft de raad alsnog geweigerd om ten behoeve van dit project een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) af te geven. Na daartoe door de rechtbank in de gelegenheid te zijn gesteld, heeft de raad in zijn vergadering van 12 april 2016 de weigering de vvgb te verlenen onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. De weigering een vvgb te verlenen heeft de raad onderbouwd met de motivering dat de plannen voor grote onrust in de directe omgeving zorgen, dat het project, gelet op de omvang en de milieuaspecten ervan, in de omgeving niet wenselijk is, en dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening omdat het slopen van de bestaande woonboerderij tot overtreding van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) leidt.
Het college heeft bij het besluit van 26 april 2016 met inachtneming van de geweigerde vvgb de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
2. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 30 september 2014 niet-ontvankelijk verklaard, omdat dat besluit hangende de procedure door het besluit van 26 april 2016 geheel is vervangen. De rechtbank heeft vervolgens het besluit van 26 april 2016 als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) opgevat en geoordeeld dat het beroep van [appellant] en anderen van rechtswege mede is gericht tegen dat besluit. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 26 april 2016 eveneens niet-ontvankelijk verklaard, omdat dat besluit een weigering inhoudt om omgevingsvergunning te verlenen en [appellant] en anderen het daarmee eens zijn. De rechtbank heeft [appellant] en anderen vervolgens in het beroep van de maatschap tegen het besluit van 26 april 2016 als derde-belanghebbenden aangemerkt. De rechtbank heeft voorts naar aanleiding van het beroep van de maatschap geoordeeld dat de weigering een vvgb te verlenen door de raad onvoldoende is gemotiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank is de vvgb nodig in verband met het afwijken van het bestemmingsplan, en heeft de vvgb aldus geen betrekking op het slopen van gebouwen. De weigering van de vvgb kan derhalve niet zijn gebaseerd op de vaststelling dat het slopen van een gebouw een handeling in strijd met de Ffw oplevert. Daarnaast betekent het feit dat het project tot grote onrust in de omgeving leidt, volgens de rechtbank nog niet dat het project in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Voor zover het project onaanvaardbare gevolgen heeft wat betreft geur en geluid, heeft de rechtbank overwogen dat dit aspecten zijn die op de goede ruimtelijke ordening zien en aanleiding zouden kunnen zijn de vvgb te weigeren, maar naar het oordeel van de rechtbank is deze stelling onvoldoende onderbouwd. De rechtbank heeft het besluit van 26 april 2016 vernietigd.
3. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank hun beroep tegen het besluit van 26 april 2016 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Weliswaar zijn zij het eens met de weigering om omgevingsvergunning te verlenen, maar niet met de motivering van het weigeringsbesluit. Volgens [appellant] en anderen wordt hen hierdoor door de rechtbank een beroepsgang ontzegd tegen het besluit van 26 april 2016, en had de rechtbank niet voorbij mogen gaan aan de door hen in de procedure ingebrachte memo van adviesbureau Rho, adviseurs voor leefruimte, van 30 maart 2016 (hierna: het Rho rapport), waarin nader wordt ingegaan op de ruimtelijke belangen van omwonenden.
3.1. Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb bepaalt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
3.2. [appellant] en anderen hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 30 september 2014, waarbij het college aan de maatschap omgevingsvergunning heeft verleend. Bij het besluit van 26 april 2016 heeft het college de omgevingsvergunning alsnog geweigerd, waardoor het college met dat besluit volledig tegemoet is gekomen aan [appellant] en anderen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft dit tot gevolg dat [appellant] en anderen geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van dat besluit. Dat [appellant] en anderen het weigeringsbesluit niet deugdelijk gemotiveerd achten, doet daar niet aan af, nu het college het door [appellant] en anderen inhoudelijk gewenste besluit heeft genomen. Nu [appellant] en anderen geacht moeten worden onvoldoende belang te hebben bij een beroep dat betrekking heeft op het besluit van 26 april 2016, is in dit geval voor [appellant] en anderen geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist. De rechtbank heeft dat niet onderkend en heeft ten onrechte ten aanzien van [appellant] en anderen een beroep van rechtswege tegen het besluit van 26 april 2016 aangenomen en ten onrechte op dat beroep beslist door het niet-ontvankelijk te verklaren.
De rechtbank heeft [appellant] en anderen wel terecht als partij als bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Awb aangemerkt bij het beroep van de maatschap tegen het besluit van 26 april 2016 inzake de weigering omgevingsvergunning te verlenen. Het belang van [appellant] en anderen is immers tegengesteld aan dat van de maatschap. De rechtbank heeft hen dan ook terecht in de gelegenheid gesteld om hun belangen bij de instandhouding van de weigering van de omgevingsvergunning bij haar naar voren te brengen.
Voor zover de rechtbank geen waarde heeft toegekend aan het door [appellant] en anderen in dit kader ingebrachte Rho rapport en [appellant] en anderen stellen dat zij daardoor in hun procespositie zijn geschaad, wordt overwogen dat hiervan geen sprake is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college en de raad het rapport niet aan hun besluiten ten grondslag hebben gelegd en dat het college en de raad de conclusie uit het rapport niet onderschrijven. De rechtbank heeft zich bij de beoordeling van het bij haar bestreden besluit en de geweigerde vvgb terecht beperkt tot de motivering van deze besluiten, omdat de bevoegdheid om al dan niet een vvgb te verlenen, bij de raad berust, die daarin een eigen beoordeling dient te maken. Overigens staat het [appellant] en anderen vrij om zo nodig in een vervolgprocedure het betreffende Rho rapport in te brengen ter onderbouwing van hun standpunt dat het project ruimtelijk niet aanvaardbaar is.
Het betoog faalt.
4. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weigering de vvgb te verlenen niet kan zijn gebaseerd op de vaststelling dat de sloopactiviteiten strijdig zijn met de Ffw, omdat die vvgb nodig is in verband met het afwijken van het bestemmingsplan en derhalve geen betrekking heeft op de sloopactiviteiten. Volgens [appellant] en anderen is de bouwaanvraag onlosmakelijk verbonden met de sloopactiviteiten, waardoor de strijdigheid met de Ffw door de raad terecht in het kader van de ruimtelijke ordening in de vvgb is betrokken.
4.1. Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo bepaalt: "In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. (…)."
Het derde lid bepaalt: "De verklaring kan slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven."
Artikel 2.20a bepaalt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd."
Artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) bepaalt: "Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is."
Het tweede lid bepaalt: "De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening."
4.2. In artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, is bepaald dat, indien sprake is van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, niet wordt verleend, dan nadat de raad heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben. De inhoud van het besluit van de raad wordt in het besluit omtrent de omgevingsvergunning verwerkt. Dit betreft niet alleen de verlening van een verklaring van geen bedenkingen, maar ook de weigering van de raad om de verklaring van geen bedenkingen te verlenen. De rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning.
4.3. De vvgb is in dit geval vereist voor de gevraagde activiteiten bouwen en gebruik in afwijking van het bestemmingsplan. Niet in geschil is dat voor de sloopactiviteiten geen omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan is vereist. Reeds daarom bestaat anders dan [appellant] en anderen betogen tussen de gevraagde activiteiten en de sloopactiviteiten geen onlosmakelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de weigering de vvgb te verlenen niet gebaseerd kon zijn op de vaststelling dat de sloopactiviteiten strijd opleveren met de Ffw.
Het betoog faalt.
5. [appellant] en anderen betogen ten slotte dat de rechtbank in het kader van de finale geschilbeslechting de raad met toepassing van een bestuurlijke lus had moeten opdragen het besluit om geen vvgb te verlenen, nader te motiveren.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:712) is de ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb aan de rechtbank toegekende bevoegdheid een zogenoemde bestuurlijke lus toe te passen discretionair van aard. De rechtbank heeft gemotiveerd overwogen geen ruimte te zien de zaak finaal te beslechten. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank gehouden was deze bevoegdheid toe te passen.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is gelet op hetgeen hiervoor onder 3.2 is overwogen gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank ten aanzien van [appellant] en anderen een beroep van rechtswege tegen het besluit van 26 april 2016 heeft aangenomen en dat beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Het college dient een nieuw besluit op de aanvraag te nemen.
7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 oktober 2016 in zaken nrs. 14/8270 en 14/8272, voor zover de rechtbank ten aanzien van [appellant] en anderen een beroep van rechtswege tegen het besluit van 26 april 2016 heeft aangenomen en dat beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard;
III. bevestigt de uitspraak voor het overige;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Berkelland tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.055,95 (zegge: duizendvijfenvijftig euro en vijfennegentig cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Berkelland aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Hagen w.g. Van Driel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
414-842.