Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 20/2885
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, verweerder
(gemachtigde: mr. J.R.P. Lamers).
Procesverloop
Bij besluit van 14 mei 2020 (primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bedrijfsmatig houden van varkens op het adres [adres] .
Bij besluit van 29 september 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 14 september 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat zijn de relevante feiten en omstandigheden?
1. Het perceel gelegen aan het adres [adres] te [plaats] is sinds augustus 2018 eigendom van de besloten vennootschap [naam] B.V. waarvan eiser de bestuurder is. Eiser heeft besloten het perceel via [naam] B.V. aan te kopen, omdat hij wilde voorkomen dat een derde de exploitatie van zijn onderneming(en) in de omgeving zou frustreren. Eiser had op het moment van aankoop geen concreet plan met het perceel en ook heeft hij geen specifiek onderzoek verricht naar de gebruiksmogelijkheden op grond van de ter plaatse geldende bestemming. Eiser wil nu op het perceel het liefst personen zoals bijvoorbeeld arbeidsmigranten huisvesten. Eiser wil echter ook graag een alternatief beschikbaar hebben, voor het geval zijn voorkeur niet door kan gaan. Dat alternatief is een scharrelvarkenshouderij en daar is eiser mee gestart door 30 biggen te gaan houden in de stal op het perceel. De toezichthouder van verweerder heeft op 15 april 2020 geconstateerd dat met ingang van 10 april 2020 inderdaad in totaal 30 biggen werden gehouden in stal 2 op het adres [adres] te [plaats] . De toezichthouders verklaren bovendien dat eiser aangaf de stallen geleidelijk aan weer tot een volle bezetting te gaan brengen en dat er sinds 10 jaar weer varkens werden gehouden. Het bedrijfsmatig houden van varkens is volgens verweerder echter niet toegestaan. In het primaire besluit is door verweerder om die reden aan eiser een last onder dwangsom opgelegd omdat eiser de gronden in strijd met het bestemmingsplan en in strijd met het ter plaatse geldende voorbereidingsbesluit gebruikt. Volgens het primaire besluit houdt de opgelegde last onder dwangsom in:
“(…) dat eiser wordt gelast de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 7.2, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 55.000,- ineens. Eiser kan aan de last voldoen door op het adres/perceel [adres] te [plaats] geen intensieve veehouderij uit te oefenen (herstelmaatregel).”
1.1.
Op dit moment houdt eiser geen varkens meer op het perceel. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en onder meer aangevoerd dat er wat hem betreft geen sprake is van overtreding, omdat zijn perceel beschikt over de benodigde milieuvergunning en gebruik van de gronden als scharrelvarkenshouderij niet verboden is op grond van het bestemmingsplan en het voorbereidingsbesluit.
2. Ten tijde van het bestreden besluit gold ter plaatse het bestemmingsplan “Buitengebied”, vastgesteld door de gemeenteraad op 14 december 2017 (bestemmingsplan). Het perceel [adres] is bestemd voor “Agrarisch met waarden-Landschapswaarden”. Daarnaast gold ten tijde van het bestreden besluit voor het betreffende perceel een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wro. Het gaat om het ‘Voorbereidingsbesluit Oud Roosteren’, vastgesteld door de gemeenteraad op 26 september 2019 (voorbereidingsbesluit). Op dit moment geldt ter plaatse het bestemmingsplan “Oud Roosteren”, vastgesteld door de gemeenteraad op 8 april 2021, en is het perceel bestemd voor “Wonen”. Dit nieuwe bestemmingsplan is nog niet onherroepelijk, omdat onder meer eiser hiertegen een procedure is gestart bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling/ABRvS).
Wat is het juridische kader?
3. Het juridische kader staat in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat staat in deze zaak centraal?
4. In deze zaak staat centraal de vraag of verweerder handhavend mocht optreden door een last onder dwangsom aan eiser op te leggen. In deze zaak toetst de rechtbank of verweerder het bezwaar van eiser tegen het opleggen van die last onder dwangsom in het bestreden besluit ongegrond mocht verklaren. Om handhavend te kunnen optreden, dient sprake te zijn van een overtreding als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit gaat uit van twee overtredingen. De eerste overtreding is handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan). De tweede overtreding is handelen in strijd met artikel 7.2, onder a, van de Wro (gebruik van de gronden in strijd met het voorbereidingsbesluit). Eiser heeft tegen beide door verweerder aangenomen overtredingen beroepsgronden gericht, dus van beide grondslagen dient de rechtbank te oordelen of verweerder terecht een overtreding heeft aangenomen en handhavend heeft opgetreden.
Is er sprake van een overtreding door in strijd met het bestemmingsplan te handelen?
5. Eiser vindt dat hij niet in strijd met het bestemmingsplan handelt. Het eerste argument van eiser is dat hoewel er op het perceel geen sprake is van een aanduiding 'intensieve veehouderij', dit ook niet nodig is voor de scharrelvarkenshouderij van eiser die als grondgebonden agrarisch bedrijf moet worden gezien. Eiser verwijst in dat kader ook naar een uitspraak van de Afdeling. [1] Ten tweede zegt eiser dat hij betwist dat sprake is van intensieve veehouderij omdat er geen sprake is van het bedrijfsmatig houden van varkens. Verweerder heeft namelijk zelf aangegeven dat zijn locatie al jaren is geschrapt van de ‘bedrijvenlijst’, zodat er geen sprake kan zijn van het bedrijfsmatig houden van varkens. Ten derde voert eiser aan dat hij voor de locatie [adres] in het bezit is van een geldende melding als bepaald in artikel 1.10, eerste en tweede lid, van het Besluit algemene regels inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) voor het houden van varkens en dit betekent dat het houden van varkens toegestaan gebruik van die gronden is.
6. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een overtreding van eiser door in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te handelen. Die overtreding bestaat eruit dat eiser in strijd met het bestemmingsplan het perceel is gaan gebruiken voor intensieve veehouderij. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
6.1.
De wijze waarop eiser varkens hield op het perceel ten tijde van het bestreden besluit is bedrijfsmatig en kwalificeert als een agrarisch bedrijf gericht op het voortbrengen van varkensvlees door het houden van varkens als bedoeld in artikel 1.8 van de planregels van het bestemmingsplan. Verweerder mocht afgaan op de juistheid van de verklaring van de toezichthouder die in een ‘Rapportage toezichtcontrole’ op 16 april 2020 op schrift is gesteld, naar waarheid is opgemaakt en door de toezichthouder is ondertekend. De rapportage is niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en dat brengt volgens de Afdeling met zich dat daaraan minder bewijskracht toekomt, maar niet dat ze zonder betekenis is. [2] De rechtbank stelt vast dat de toezichthouder op 15 april 2020 heeft geconstateerd dat met ingang van 10 april 2020 in totaal 30 biggen werden gehouden in stal 2 op het adres [adres] te [plaats] . De toezichthouder verklaart bovendien dat eiser aangaf de stallen geleidelijk aan weer tot een volle bezetting te gaan brengen en dat er sinds 10 jaar weer varkens werden gehouden. De rapportage van de toezichthouder bevat een gedetailleerd verslag van de toezichthouder, van wie niet is gebleken dat hij een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat hij heeft waargenomen. Eiser moet dus onderbouwen dat verweerder niet mocht afgaan op de verklaring van de toezichthouder, althans dat verweerder op grond van die verklaring niet kon concluderen dat er sprake was van het bedrijfsmatig houden van varkens. In die onderbouwing is eiser niet geslaagd. De stelling van eiser dat er geen (bedrijfsmatige) varkenshouderij voorkomt op de ‘bedrijvenlijst’ van verweerder is onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de verklaring van de toezichthouder. Dat betekent namelijk alleen dat verweerder er – zoals hij ook aangeeft – tot aan de controle door de toezichthouders niet vanuit ging dat er nog een agrarisch bedrijf op de locatie actief was. Bovendien heeft eiser ter zitting bevestigd ten tijde van het bestreden besluit voornemens te zijn geweest een scharrelvarkenshouderij met uiteindelijk 100 varkens te beginnen.
6.2.
Vervolgens overweegt de rechtbank dat de scharrelvarkenshouderij van eiser geen grondgebonden agrarisch bedrijf, maar intensieve veehouderij als bedoeld in artikel 1.56 van de planregels uit het bestemmingsplan is. Bij een grondgebonden agrarisch bedrijf dient, gelet op de definitie uit artikel 1.49 van de planregels van het bestemmingsplan, voor de bedrijfsvoering hoofdzakelijk gebruik te worden gemaakt van open grond. Zoals eiser terecht heeft aangegeven sluit die definitie niet uit dat een scharrelvarkenshouderij een grondgebonden agrarisch bedrijf kan zijn, maar dan is volgens de rechtbank wel vereist dat de dieren in kwestie in hoofdzaak gebruik maken van bij het agrarisch bedrijf horende open grond om in hun behoeften (beweegruimte, voeding) te voorzien. Dat is bij de beoogde scharrelvarkenshouderij van eiser echter niet het geval. Eiser heeft namelijk aangegeven dat de varkens in stallen gehouden worden en dat het voer voor de varkens van buitenaf aangevoerd wordt en dus niet wordt geproduceerd op het perceel zelf. Daarmee is dus sprake van intensieve veehouderij. De uitspraak van de Afdeling waar eiser zich op beroept, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders, omdat in die uitspraak niet is geoordeeld dat een scharrelvarkenshouderij geen intensieve veehouderij kan zijn.
6.3.
De rechtbank overweegt verder dat het gebruik door eiser van het perceel als intensieve veehouderij alleen is toegestaan volgens artikel 1.56 van de planregels van het bestemmingsplan als er een aanduiding 'intensieve veehouderij' op het perceel rust. De rechtbank stelt vast dat op het perceel [adres] te [plaats] die betreffende aanduiding niet rust. De rechtbank gaat niet mee in de stelling van eiser dat een aanduiding 'intensieve veehouderij' niet nodig zou zijn. Zelfs als zou eiser gevolgd kunnen worden in zijn (door verweerder betwiste) stelling dat hij over de vereiste milieurechten (op grond van het Activiteitenbesluit) voor een scharrelvarkenshouderij beschikt, impliceren die eventuele milieurechten niet dat het eiser is toegestaan om in strijd te handelen met het bestemmingsplan. Daarvoor is een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo noodzakelijk en eiser beschikt niet over een dergelijke omgevingsvergunning. Een aanduiding ‘intensieve veehouderij’ is daarom noodzakelijk en omdat deze ontbreekt is het gebruik van het perceel door eiser als intensieve veehouderij in strijd met het bestemmingsplan. Dat levert naar het oordeel van de rechtbank een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Heeft eiser in strijd met het voorbereidingsbesluit gehandeld?
7. Van een overtreding van het voorbereidingsbesluit is volgens eiser geen sprake. De reden daarvoor is dat er volgens eiser geen wijziging is opgetreden in het gebruik sinds de vaststelling van het voorbereidingsbesluit. Op grond van de geldende melding op basis van artikel 1.10, eerste en tweede lid, van het Activiteitenbesluit mochten volgens eiser al voorafgaand aan het voorbereidingsbesluit varkens worden gehouden en dat mag ook na vaststelling van het voorbereidingsbesluit.
8. De rechtbank oordeelt dat eiser in strijd heeft gehandeld met artikel 3 van Pro het voorbereidingsbesluit door vanaf 10 april 2020 varkens te gaan houden op het perceel [adres] te [plaats] . Daarmee is ook op deze grond sprake van een overtreding door eiser. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser met zijn scharrelvarkenshouderij is gestart na vaststelling en inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit. Artikel 3 van Pro het voorbereidingsbesluit houdt een verbod in om het perceel [adres] te [plaats] te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Eiser heeft dat verbod overtreden door varkens te gaan houden. Toen is eiser het perceel immers in strijd met het bestemmingsplan gaan gebruiken voor intensieve veehouderij.
Heeft verweerder door te handhaven in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur gehandeld?
9. Eiser voert aan dat als er al sprake is van een overtreding, het bestreden besluit alsnog vernietigd moet worden vanwege strijd met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft door handhavend op te treden en een last onder dwangsom op te leggen gehandeld in strijd met deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is volgens eiser sprake omdat verweerder het wel planologisch mogelijk heeft gemaakt voor de Abdij Lilbosch te Echt om varkens te houden en dat niet doet voor eiser terwijl de situaties vergelijkbaar zijn.
9.1.
Verder stelt eiser zich op het standpunt dat de last onder dwangsom niet evenredig is en dus in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het is onevenredig als eiser op het perceel geen scharrelvarkenshouderij kan beginnen. Dat heeft namelijk een schadepost voor eiser tot gevolg. Daarnaast zijn er volgens eiser geen andere gebruiksmogelijkheden voor het perceel.
10. De rechtbank oordeelt dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden. Een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel vereist dat er sprake is van een vergelijkbaar geval dat ongelijk wordt behandeld en waar geen objectieve rechtvaardiging voor is. [3] Dit betekent in het geval van handhaving doorgaans dat bij gelijke gevallen in één geval wel wordt gehandhaafd, terwijl in het andere geval bewust niet wordt gehandhaafd. Die goede reden is er in deze zaak echter wel. De rechtbank is namelijk van oordeel dat van gelijke gevallen geen sprake is. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat de gronden van de Abdij Lilbosch midden in landelijk gebied liggen en dat dit een belangrijke reden heeft gevormd om het in dat geval planologisch mogelijk te maken om varkens te houden. Het perceel [adres] te [plaats] ligt echter midden in een woonomgeving en dat levert een relevant ruimtelijk verschil op tussen de situatie van eiser en de situatie van de Abdij Lilbosch. Eiser kan op grond van het gelijkheidsbeginsel dus geen aanspraak maken op legalisatie van zijn scharrelvarkenshouderij.
10.1.
De rechtbank oordeelt verder dat van strijd met het evenredigheidsbeginsel ook geen sprake is, omdat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal verweerder in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van verweerder worden gevergd dit niet te doen. Bijzondere omstandigheden doen zich voor als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien. [4] De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat eiser mogelijk schade lijdt omdat het door eiser gewenste gebruik als scharrelvarkenshouderij op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan, geen bijzondere omstandigheid oplevert. Het komt voor rekening en risico van eiser dat eiser (via [naam] B.V. ) een perceel heeft aangekocht zonder vooraf te controleren of zijn toekomstplannen passen binnen de planologische gebruiksmogelijkheden. In tegenstelling tot wat eiser aanvoert, is het perceel [adres] te [plaats] volgens de rechtbank ook niet onbruikbaar. Dat de op grond van het bestemmingsplan toegestane gebruiksmogelijkheden voor eiser naar eigen zeggen niet passend zijn, doet daar niet aan af.
Wat is de uitkomst van deze zaak?
11. De uitkomst van deze zaak is dat eiser ten tijde van het bestreden besluit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft overtreden door in strijd met het bestemmingsplan het perceel [adres] te [plaats] te gebruiken voor intensieve veehouderij. Daarnaast heeft eiser ook artikel 7.2, onder a, van de Wro overtreden, door in strijd met artikel 3 van Pro het voorbereidingsbesluit te handelen. Bovendien is niet gebleken van strijd met het gelijkheidsbeginsel en/of het evenredigheidsbeginsel. Dat betekent dat verweerder mocht handhaven door een last onder dwangsom aan eiser op te leggen. De beroepsgronden gericht tegen het bestreden besluit slagen niet.
11.1.
Het beroep is ongegrond.
11.2.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van J.W.J.M. van Rijt, griffier en uitgesproken in het openbaar op: 13 oktober 2021
de griffier is verhinderd om
deze uitspraak te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 oktober 2021
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
12. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
Wet ruimtelijke ordening(
Wro)
Wro)
12.1.
Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Wro, kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
Op grond van artikel 3.7, vierde lid, van de Wro, kan om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming wordt, bij het besluit tevens worden bepaald dat het verboden is het gebruik van daarbij aangewezen gronden of bouwwerken te wijzigen.
Op grond van artikel 7.2. onder a, van de Wro is het verboden gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een voorbereidingsbesluit als toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, van de Wro.
Bestemmingsplan “Buitengebied”, vastgesteld door de gemeenteraad op 14 december 2017, (Bestemmingsplan)
12.2.
Op grond van artikel 4.1. van de planregels zijn de voor “Agrarisch grondgebruik met waarden – Landschapswaarden” aangewezen gronden bestemd voor:
a. agrarisch grondgebruik;
de uitoefening van grondgebonden agrarische bedrijven;
intensieve veehouderij, uitsluitend ter plaatse van de aanduidingen 'intensieve veehouderij', met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'reconstructiewetzone - extensiveringsgebied' de oppervlakte van de intensieve veehouderij niet meer mag bedragen dan de bestaande oppervlakte; gebruiksgerichte paardenhouderij, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'paardenhouderij';
Op grond van artikel 1.8 van de planregels wordt onder “agrarisch bedrijf” verstaan: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van:
het telen van gewassen, waaronder mede begrepen houtteelt en/of;
het houden van dieren;
Op grond van artikel 1.49 van de planregels wordt onder “grondgebonden agrarisch bedrijf” verstaan: een agrarisch bedrijf waarbij voor de bedrijfsvoering hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van open grond.
Op grond van artikel 1.56 van de planregels wordt onder “intensieve veehouderij” verstaan: het bedrijfsmatig houden van dieren zonder dat het bedrijf hoeft te beschikken over grond bestemd voor de voerproductie van deze dieren. De dieren worden in stallen of hokken gehouden. Waar in dit bestemmingsplan wordt gesproken over intensieve veehouderij wordt in principe gedoeld op het hebben van een bedrijfsmatige tak van varkens, kippen, vleeskuikens, vleeskalveren, stieren voor de roodvleesproductie, eenden, pelsdieren, konijnen, kalkoenen of parelhoenders (waarvoor een omgevingsvergunning is verleend). De melkveehouderij wordt niet als intensieve veehouderij beschouwd.
Op grond van artikel 32.1 van de planregels is het verboden de gronden en bouwwerken in dit plan te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming(en).
‘Voorbereidingsbesluit Oud Roosteren’, vastgesteld door de gemeenteraad op 26 september 2019 (voorbereidingsbesluit)
12.3.
Op grond van artikel 3 van Pro het voorbereidingsbesluit is het verboden het gebruik van gronden en/of opstallen binnen het gebied waarvoor het besluit geldt te wijzigen en/of te
intensiveren.
Gemeentewet
12.4.
Op grond van artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is verweerder bevoegd om handhavend op te treden door een last onder bestuursdwang op te leggen.
Algemene wet bestuursrecht
12.5.
Op grond van artikel 5:21, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding.
Op grond van artikel 5:31d van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan:
de herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en;
de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Op grond van artikel 5:1, eerste lid, van de Awb wordt onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.