Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 20 / 2827 en ROE 20 / 3006
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2022 in de zaken tussen
WSR Transport B.V. (WSR), te Nuth, eiseres
(gemachtigde: mr. P.W.A.M. van Roy),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder
(gemachtigde: mr. M.G. Nielen).
Procesverloop
In deze uitspraak worden twee zaken door de rechtbank beoordeeld. Het gaat om de zaken die bij de rechtbank bekend zijn onder zaaknummers ROE 20 / 2827 en ROE 20 / 3006.
Zaak ROE 20 / 2827 (besluit over voorschot nadeelcompensatie)
Verweerder heeft bij besluit van 11 juli 2019 (het primaire besluit) het verzoek van eiseres om een voorschot op de door haar gevraagde nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 22 september 2020 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Zaak ROE 20 / 3006 (besluit over nadeelcompensatie)
Verweerder heeft bij besluit van 19 juni 2020 (het bestreden besluit 2) het verzoek om nadeelcompensatie afgewezen. Hiertegen heeft eiseres, met instemming van verweerder, rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
Beide zaken
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 september 2022. Namens eiseres zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam 3] en [naam 4] .
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
1. Provinciale Staten hebben op 29 juni 2012 het inpassingsplan “Buitenring Parkstad Limburg 2012” (hierna: het inpassingsplan) vastgesteld, ter realisatie van de aanleg en het gebruik van een ringweg rondom de stadsregio Parkstad Limburg (hierna: de Buitenring). In de directe nabijheid van de vestiging van eiseres (aan de Industriestraat 1/ Reijmersbekerweg 27 in Nuth) voorziet het inpassingsplan in een nieuwe aansluiting van de Buitenring op de A76 en aanpassingen op het onderliggende wegennet (o.a. de Reijmersbekerweg). In de periode na de vaststelling van dit inpassingsplan zijn de werkzaamheden verricht ter uitvoering van dit inpassingsplan.
2. Eiseres heeft met een aanvraagformulier van 10 juli 2018 (en een daarbij gevoegde brief) een verzoek om nadeelcompensatie ingediend op basis van de Regeling nadeelcompensatie Provincie Limburg (de Regeling). Het verzoek ziet op de werkzaamheden in het kader van de Buitenring (het vaker moeten poetsen van de auto’s) en afsluiting van de Reijmersbekerweg (met als gevolg onder andere het moeten investeren in omleidingsborden) alsmede op verminderde bereikbaarheid en zichtbaarheid.
Daarnaast heeft eiseres op 27 augustus 2018 om de toekenning van een voorschot op de door haar verzochte nadeelcompensatie gevraagd.
3. De Schadecommissie Buitenring Parkstad Limburg (hierna: de commissie) heeft op verzoek van verweerder advies uitgebracht over het verzoek om een voorschot en over het verzoek om nadeelcompensatie.
3.1.
Op 28 maart 2019 heeft de commissie geadviseerd over het verzoek tot het toekennen van een voorschot (hierna: het advies over het voorschot). Blijkens het advies over het voorschot acht de commissie een causaal verband tussen de werkzaamheden aan de Buitenring en het tijdelijk omzetverlies van eiseres vooralsnog aanwezig. Op basis van de schadeberekening heeft de commissie aan verweerder geadviseerd om eiseres als gevolg van de werkzaamheden een voorschot toe te kennen ten bedrage van € 13.000.
3.2.
Op 13 december 2019 heeft de commissie een advies uitgebracht over het verzoek om nadeelcompensatie (hierna: het advies over de nadeelcompensatie). De commissie heeft verweerder daarin geadviseerd het verzoek om nadeelcompensatie af te wijzen vanwege voorzienbaarheid (actieve risicoaanvaarding).
4. Verweerder heeft bij het primaire besluit en het bestreden besluit 2 de beide verzoeken van eiseres afgewezen.
4.1.
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder zijn primaire besluit over het verzoek om voorschot in stand gelaten. Verweerder heeft daarbij het verzoek van eiseres om een voorschot afgewezen, omdat de aanpassing van de hoofdinfrastructuur en het onderliggende wegennet, waaronder de in- en uitritten op de Reijmersbekerweg, voorzienbaar was. Dit betekent, volgens verweerder, dat de schade ten tijde van de investeringsbeslissing door eiseres voorzienbaar was. Volgens verweerder wordt voorzienbare schade niet vergoed omdat eiseres het risico op deze schade heeft aanvaard.
4.2.
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het verzoek van eiseres om nadeelcompensatie als gevolg van het inpassingsplan conform het advies over de nadeelcompensatie – en in lijn met het bestreden besluit 1 – afgewezen. Verweerder heeft – kort weergegeven – besloten om nadeelcompensatie als gevolg van het inpassingsplan af te wijzen, omdat de nadelige verandering van de Reijmersbekerweg en de potentiële gevolgen daarvan op de bereikbaarheid van het bedrijf van eiseres al duidelijk volgden uit het in oktober 2010 vastgestelde inpassingsplan, dat daarvoor, in juni/juli 2010, in ontwerp ter inzage heeft gelegen. Pas daarna is WSR opgericht. De activiteiten van eiseres waarin schade wordt geleden (autoverkoop) zijn, volgens verweerder, bovendien nog na de oprichting van WSR en dus ruim na de vaststelling van het inpassingsplan aangevangen.
Standpunten van partijen in beroep
5. Eiseres is het niet eens met de beide bestreden besluiten. Zij voert daarvoor – kort samengevat – aan dat zij (en haar voorgangers) de facto al in mei 2009 is begonnen met de aan- en verkoop van auto’s op het perceel aan de Reijmersberkerweg 27. Dat was dus nog ver voor er ook maar enige informatie vanuit de overheid beschikbaar was over een wijziging in het wegennetwerk ter plaatse. Gelet hierop is er, volgens eiseres, geen sprake van voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding. Verder bestrijdt eiseres de aanname van verweerder dat 16 juni 2010 (de datum van bekendmaking van het ontwerp-inpassingsplan in de Staatscourant) als peildatum van voorzienbaarheid moet worden aangenomen. Het definitieve inpassingsplan is pas op 8 oktober 2010 gepubliceerd en op
26 november 2010 bekendgemaakt in de Staatscourant. Bovendien is het inpassingsplan later door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) vernietigd en daarmee onrechtmatig verklaard. Ten slotte stelt eiseres dat uit het inpassingsplan en de daarmee verband houdende stukken niet afgeleid kon worden dat de Reijmersbekerweg afgesloten zou worden en dat de afslag langs de A76 permanent opgeheven zou worden.
6. Verweerder heeft in de verweerschriften gereageerd op het standpunt van eiseres. Zij handhaaft de bestreden besluiten.
Omvang van het geding (besproken en vastgesteld ter zitting)
7. De rechtbank heeft tijdens de zitting met partijen besproken waar deze zaak in beroep (nog) over gaat. Het verzoek om nadeelcompensatie is met name gericht op schade als gevolg van de feitelijke werkzaamheden, terwijl de bestreden besluiten en ook de daartegen gerichte beroepsgronden met name lijken uit te gaan van planologische schade (planschade als gevolg van het inpassingsplan).
8. Ter zitting heeft eiseres expliciet – en onweersproken – aangegeven dat het gewijzigde wegverloop, met name het vervallen van een bestaande afrit van de A76 (waarmee volgens eiseres ook de “bypass-functie” van de N298 is komen te vervallen) de schadeoorzaak is, omdat daardoor minder verkeer direct langs het bedrijf rijdt waardoor er minder impulsbezoeken zijn aan de autohandel en zij daardoor inkomsten misloopt. Het nieuwe wegverloop is in deze uitspraak als afbeelding 1 weergegeven.
Verweerder heeft op zijn beurt ter zitting aangegeven dat hij het verzoek als een verzoek om nadeelcompensatie en niet als een verzoek om tegemoetkoming in planschade heeft gezien omdat (onder meer) inkomensschade wordt geclaimd. Verder heeft verweerder verklaard dat hij de schade voorshands heeft aangenomen en dat daarmee niet in geschil is dat er sprake is van nadeel, met dien verstande dat verweerder de hoogte daarvan niet meer bepaald heeft omdat de schade volgens verweerder voorzienbaar is.
Beide partijen gaan expliciet uit van nadeelcompensatie en niet van planschade. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder de hiervoor omschreven schade voor eiseres voorzienbaar heeft mogen achten ten tijde van haar investeringsbeslissing en of verweerder aan eiseres dus terecht actieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen omdat eiseres dit risico heeft kunnen verdisconteren in haar investeringsbeslissing.
Afbeelding 1. Het nieuwe wegverloop ter plaatse van de vestiging van eiseres
(bron: www.ruimtelijkeplannen.nl)
9. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de door eiseres ter zitting genoemde – en hiervoor onder 8 weergegeven – schadeoorzaak, de schadeoorzaak is waarvan in deze beroepsprocedure moet worden uitgegaan. Gelet hierop stelt de rechtbank verder vast dat de in het verzoek om nadeelcompensatie genoemde schadeoorzaken die zien op tijdelijke schade, te weten het vaker moeten poetsen van auto’s en het plaatsen van omleidingsborden, in beroep niet meer aan de orde zijn. In hoeverre het voorgaande betekent dat hiermee sprake is van een zaak over planschade in plaats van over (andere) nadeelcompensatie laat de rechtbank in het midden omdat dit tussen partijen niet in geschil is en voor dit geschil verder ook niet relevant is omdat het geschil alleen gaat over de voorzienbaarheid van de schade. De rechtbank spreekt in het navolgende in dit licht over ‘schade’ en ‘nadeelcompensatie’.
Actieve risicoaanvaarding
10. De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient op grond van vaste jurisprudentie [1] beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of er ten tijde van de investeringsbeslissing voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen (actieve risicoaanvaarding). Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. De rechtbank vat het onder 4 en 8 weergegeven standpunt van verweerder zo op, dat verweerder het inpassingsplan voorzienbaar acht en daarom ook de door eiseres geleden schade, zoals genoemd onder 8, als gevolg van de uitvoering van dat inpassingsplan.
11. Voor de vraag of sprake is van actieve risicoaanvaarding door eiseres, is van belang (a) op welk moment eiseres de beslissing heeft genomen om op deze locatie te investeren en vervolgens of (b) op die peildatum de geclaimde schade voorzienbaar was.
a.
De investeringsbeslissing door eiseres
De investeringsbeslissing door eiseres
12. Over de vraag op welk moment de investeringsbeslissing door eiseres is genomen, overweegt de rechtbank als volgt.
12.1.
De rechtbank volgt niet de stellingname van verweerder dat (pas) de start van de autohandel – de activiteit waarin de schade wordt geleden – als investeringsbeslissing heeft te gelden. De autohandel is immers (in de huidige omvang) gestart binnen het bestaande bedrijf en hiervoor waren geen investeringen nodig, anders dan administratieve kosten (zoals inschrijvingskosten bij de RDW en Kamer van Koophandel) en kosten voor reclame.
12.2.
De rechtbank oordeelt, en volgt in zoverre wel het standpunt van verweerder, dat de oprichting van de onderneming WSR (eiseres) door [naam 1] en [naam 2] in ieder geval moet worden aangemerkt als investeringsbeslissing van eiseres. Deze onderneming is op 31 mei 2011 als onderneming in oprichting en op 1 juli 2011 (datum oprichtingsakte) als onderneming ingeschreven in het Handelsregister. Voorafgaand aan deze onderneming hebben en [naam 1] en [naam 2] op 22 juli 2010 (datum oprichtingsakte) Ratrans BV opgericht. Ook deze oprichting is naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als een investeringsbeslissing van de zijde van eiseres. [naam 1] . en [naam 2] waren de enige aandeelhouders van Ratrans BV en zijn de enig aandeelhouders van WSR.
12.3.
Van een directe relatie tussen Ratrans BV en een eerdere BV is de rechtbank niet gebleken. Pas met de oprichting van Ratrans BV hebben [naam 1] en [naam 2] eigen kapitaal ingebracht. Dat zij in een eerdere BV, namelijk de onderneming van hun vader ( [naam bv] ), werknemer waren (zonder van hun zijde ingebracht kapitaal) en vervolgens een eigen BV hebben opgericht, waarin hun vader hun werknemer is geworden, maakt niet dat de oprichting van die eerdere BV al als investeringsbeslissing van de zijde van eiseres kan worden gezien.
12.4.
Eiseres beroept zich op een uitzondering op actieve risicoaanvaarding, waarbij ondanks de oprichting van een BV geen sprake is van een investeringsbeslissing zoals hier bedoeld. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
12.4.1.
Op grond van vaste jurisprudentie mag actieve risicoaanvaarding niet worden tegengeworpen bij rechtsopvolging onder algemene titel of daarmee gelijk te stellen wijzen van verkrijging. [2] Ook bij een (fiscaal) ‘geruisloze’ inbreng dient geen actieve risicoaanvaarding te worden tegengeworpen, aangezien daarbij sprake is van dezelfde entiteit, waarvan slechts de rechtsvorm is gewijzigd terwijl de onderneming feitelijk ongewijzigd is voortgezet.
12.4.2.
Niet in geschil is dat geen sprake is van rechtsopvolging onder algemene titel of daarmee gelijk te stellen wijze van verkrijging.
12.4.3.
Over de stelling van eiseres dat sprake zou zijn van een ‘geruisloze inbreng’ van [naam bv] in Ratrans BV (en vervolgens WSR) overweegt de rechtbank als volgt. Een geruisloze inbreng is niet gebleken uit een akte van inbreng, een separate overeenkomst of anderszins (zoals uit een overzicht van de balans van de onderneming waaruit blijkt dat activa zijn ingebracht. Uit de oprichtingsakte van Ratrans BV blijkt niet dat er aandelen van [naam bv] in Ratrans BV zijn ingebracht, evenmin als uit de oprichtingsakte van WSR blijkt dat aandelen van Ratrans BV zijn ingebracht. Bovendien hebben Ratrans BV en WSR een andere bestuurder/aandeelhouder dan [naam bv] . De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is gebleken van een fiscaal geruisloze inbreng op het moment van de onder 12.2 genoemde investeringsbeslissingen.
12.4.4.
Het voorgaande betekent dat het beroep van eiseres op deze uitzondering op de actieve risicoaanvaarding niet slaagt.
12.5.
Met betrekking tot de door eiseres overgelegde geldleningsovereenkomsten overweegt de rechtbank dat hieruit niet kan worden afgeleid dat in augustus 2009 door eiseres c.q. de bestuurders/aandeelhouders van WSR de investeringsbeslissing is genomen om op de Reijmersbekerweg de familieonderneming verder te exploiteren, reeds omdat in de overeenkomsten niet staat waarvoor de geldlening is aangegaan en nergens uit blijkt waarvoor het geleende geld is gebruikt. Dit blijkt ook niet uit de door de boekhouder van eiseres opgestelde verklaring, omdat niet is vermeld waaruit de ‘activiteiten’ bestaan.
13. Op basis van het voorgaande concludeert de rechtbank over de investeringsbeslissing dat deze in ieder geval niet eerder is genomen dan op het moment van de oprichting van Ratrans BV op 22 juli 2010.
Voorzienbaarheid ten tijde van de investeringsbeslissing
14. Over de vraag of ten tijde van de onder 12.2 en 13 genoemde investeringsbeslissing, de geclaimde schade voor eiseres voorzienbaar was, overweegt de rechtbank als volgt.
14.1.
Ten tijde van de oprichting van WSR, maar ook ten tijde van de oprichting van Ratrans BV was het ontwerp van het inpassingsplan bekendgemaakt in de Staatscourant (bekendmaking op 16 juni 2010, terinzagelegging van 17 juni 2010 tot en met 28 juli 2010). Ten tijde van de oprichting van WSR was het inpassingsplan ook vastgesteld (8 oktober 2010) en bekendgemaakt in de Staatscourant (26 november 2010). Uit het ‘referentieontwerp’ (zoals op afbeelding 4.2 weergegeven in de toelichting van het inpassingsplan, onder het kopje ‘Voorkeursalternatief Aansluiting Nuth’ en in deze uitspraak als afbeelding 2 weergegeven) kan worden afgeleid dat de A76 ter hoogte van de Daelderweg (oude afrit Nuth) geen aansluiting meer zal hebben op het bedrijventerrein ‘De Horsel’(waar WSR is gevestigd). De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich gelet daarop terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres, door na 16 juni 2010 te investeren in een onderneming op de Reijmersbekerweg het risico dat de omgeving (het wegverloop) zou veranderen op een voor haar nadelige manier actief heeft aanvaard.
Afbeelding 2. Referentieontwerp zoals opgenomen in de toelichting van het inpassingsplan
14.2.
Over de stelling van eiseres ter zitting dat van haar niet kon worden verlangd dat zij kennis zou nemen van voornoemd ‘referentieontwerp’ (omdat dit heel veel ‘doorklikken’ op de digitale bestanden vergt) overweegt de rechtbank dat het voor eiseres duidelijk kon zijn dat sprake zou zijn van ingrijpende werkzaamheden en wijzigingen in het wegverloop als gevolg van de aanleg van de Buitenring. Onder die omstandigheden kon van haar nader onderzoek en dus het doorklikken of het inwinnen van nadere informatie worden verlangd.
14.3.
Over de stelling van eiseres dat het inpassingsplan later is vernietigd door de Afdeling, [3] overweegt de rechtbank dat die vernietiging dateert van na de investeringsbeslissing van eiseres en dat daarmee de voorzienbaarheid dus niet wordt doorbroken. [4] Overigens is het inpassingsplan daarna, op dit punt ongewijzigd, opnieuw vastgesteld (hetgeen in de Afdelingsuitspraak ook expliciet als niet uitgesloten mogelijkheid is benoemd).
15. Op basis van het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder terecht heeft geconstateerd dat ten tijde van de onder 13 genoemde investeringsbeslissing, sprake was van voorzienbaarheid aan de zijde van (de aandeelhouders/bestuurders van) eiseres en dus van actieve risicoaanvaarding.
Beginselen van behoorlijk bestuur
16. Over het beroep van eiseres op de beginselen van behoorlijk bestuur (onder andere het evenredigheidsbeginsel) overweegt de rechtbank dat de gedachte achter actieve risicoaanvaarding is dat een ten tijde van de investeringsbeslissing voorzienbaar nadeel kan worden verdisconteerd in de investeringsprijs. De rechtbank ziet niet in waarom het in strijd is met de beginselen van behoorlijk bestuur om van overheidswege de geleden schade niet te compenseren wanneer degene die schade leidt, die schade zelf had kunnen voorkomen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Het voorschotbesluit
17. Uit het voorgaande volgt dat verweerder het verzoek van eiseres om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen. De rechtbank oordeelt dat dit betekent dat eiseres geen procesbelang meer heeft bij een beoordeling door de rechtbank van verweerders besluit om haar geen voorschot op de door haar gevraagde nadeelcompensatie te verstrekken. Eiseres heeft dit ter zitting ook erkend en geen redenen aangevoerd waarom zij ondanks de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie nog een (separaat) belang heeft bij een oordeel over het voorschotbesluit. Dit betekent dat het beroep van eiseres in deze zaak nietontvankelijk moet worden verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.
Conclusie
18. Het verzoek om nadeelcompensatie is terecht afgewezen. Het beroep van eiseres is ongegrond voor zover dit ziet op het bestreden besluit 2 (ROE 20 / 3006) en nietontvankelijk voor zover dit ziet op het bestreden besluit 1 (ROE 20 / 2827). Voor een proceskostenveroordeling bestaat in beide zaken geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep in de zaak ROE 20 / 3006 ongegrond en het beroep in de zaak ROE 20 / 2827 niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzitter, en mr. R.J.G.H. Seerden en
mr. G.J. Krens, leden, in aanwezigheid van mr. E.W. Seylhouwer, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2022
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2022
voorzitter
De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op: 18 november 2022
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.