Uitspraak
201905264/1/A2.
Datum uitspraak: 22 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 juni 2019 in zaak nr. 18/941 in het geding tussen:
[verzoeker]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om toekenning van een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 13 maart 2018 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 juni 2019 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 maart 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
Partijen hebben toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht om in het geding uitspraak te doen zonder zitting. Daarna heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft waarna het onderzoek is gesloten.
Overwegingen
Besluitvorming
1. [verzoeker] is sinds 13 augustus 1970 eigenaar van een woning aan de [locatie] in [plaats]. [verzoeker] heeft bij het college een verzoek om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Hij stelt dat zijn woning in waarde is gedaald als gevolg van de inwerkingtreding van het provinciaal inpassingsplan "Buitenring Parkstad Limburg 2012". Het inpassingsplan maakt op een afstand van ongeveer 40 meter van de woning van [verzoeker] de buitenring mogelijk en een geluidwerende voorziening van maximaal 5 meter hoog. In geschil tussen partijen is of deze ontwikkeling voor [verzoeker] ten tijde van de aankoop van zijn woning voorzienbaar was, in welk geval de schade voor zijn rekening dient te blijven.
2. Het college heeft aan de Schadecommissie Buitenring Limburg gevraagd advies uit te brengen. In het advies van 14 juli 2017 is uiteengezet dat het inpassingsplan tot een planologisch nadeliger situatie heeft geleid. Daarbij gaat het met name om de luchtkwaliteit en de situeringswaarde van de woning. Volgens de schadecommissie was de schade voor [verzoeker] echter voorzienbaar ten tijde van de aankoop van zijn woning. De provincie Limburg heeft op 8 januari 1962 het Streekplan De Oostelijke Mijnstreek vastgesteld. Uit het streekplan volgt dat er behoefte was aan een stelsel van hoofdwegen voor het stadgewest. Dit stelsel kreeg vorm door onder andere het geprojecteerde tracé voor de A76 (E39) en een reeds in uitbreidingsplannen ontwikkeld tracé voor een weg aan de oostzijde van het stadsgewest. De A76 zou op drie punten aansluiten op het wegennet, waaronder ter hoogte van Nuth. De verbinding tussen de A76 en het beoogde tracé aan de oostzijde zou plaatsvinden in de vorm van drie oost-west wegen. De noordelijke verbinding zou gevormd gaan worden door een verbinding tussen Nuth en Schinveld. De noodzaak hiervan was bewezen. Gelet op de boogde plannen in Duitsland is de noordelijke verbinding geprojecteerd als een nationale weg. Op een uitsnede van een in het streekplan opgenomen kaart is weergegeven dat het beoogde tracé ter plaatse van de locatie van de woning van [verzoeker] vrijwel overeenkomt met het tracé van de buitenring. Volgens de schadecommissie had [verzoeker] ten tijde van de aankoop van zijn woning in 1970 uit de tekst en de bijbehorende kaart bekend kunnen zijn met de kans dat de planologische situatie in de omgeving van de woning ten behoeve van een weg van nationale betekenis nadelig zou kunnen gaan veranderen.
De schadecommissie adviseert het college daarom om de aanvraag af te wijzen. Bij besluit van 18 juli 2017, zoals gehandhaafd bij besluit van 13 maart 2018, heeft het college het advies van de schadecommissie gevolgd en de aanvraag afgewezen.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het daartegen door [verzoeker] ingestelde beroep gegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank is het Streekplan 1962 weliswaar aan te merken als een openbaar en concreet beleidsvoornemen op grond waarvan [verzoeker] ten tijde van de aankoop van zijn woning als redelijk denkend en handelend koper aanleiding had moeten zien om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in een voor hem nadelige zin zou wijzigen doordat een weg van nationale betekenis met daarbij behorende voorzieningen zoals een geluidswal, gerealiseerd zou kunnen worden. Gelet op het tijdsverloop tussen de aankoop van de woning in 1970 en de inwerkingtreding van het inpassingsplan 43 jaar later, is de rechtbank evenwel van oordeel dat in dit geval de schade niet voorzienbaar was. Dit tijdsverloop is naar het oordeel van de rechtbank dermate groot dat de in 1970 overeengekomen koopprijs, waarin al dan niet de voorzienbaarheid van een naar de maatstaven van die tijd aan te leggen snelweg was verdisconteerd, in een niet meer als reëel te beschouwen verband is komen te staan tot de waardedaling van het perceel in 2013. De rechtbank vernietigt het besluit daarom wegens strijd met de rechtszekerheid.
Het hoger beroep
4. Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de rechtszekerheid in dit geval aan het tegenwerpen van actieve risicoaanvaarding in de weg staat. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat alleen de planologische situatie ten tijde van de investeringsbeslissing van belang is. Veranderingen van na de aankoopdatum zijn dan ook niet van belang. In dat kader wijst het college specifiek op de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8882, r.o. 2.5.1, waarin de Afdeling volgens het college expliciet afstand neemt van eerdere uitspraken waarin op grond van de rechtszekerheid aan feiten en omstandigheden van na de aankoop wel betekenis was toegekend.
Het college is van mening dat het betrekken van feiten en omstandigheden van na de investering zorgt voor rechtsonzekerheid aangezien daarmee het antwoord op de vraag of ten tijde van de aankoop van de woning voorzienbaar was dat de planologische situatie in nadelige zin zou kunnen veranderen, nadien kan wijzigen. Of de in 1970 overeengekomen koopprijs in een reëel verband staat tot de waardedaling van het perceel in 2013 is volgens het college dan ook niet relevant. Bovendien is het door de rechtbank gehanteerde criterium onwerkbaar nu niet duidelijk is in welke gevallen een dergelijk verband er niet meer is. De rechtbank heeft daarbij voorts ten onrechte niet betrokken dat het tracé ook in latere beleidsdocumenten weer is opgenomen en dat [verzoeker] 40 jaar in zijn woning heeft kunnen wonen zonder dat er een schadeveroorzakend besluit is vastgesteld.
Het college betoogt dat de schade voorzienbaar was omdat het tijdsverloop tussen het openbaar worden van het Streekplan in 1962 en de aankoop in 1970 van de woning, 8 jaar is hetgeen niet ongebruikelijk is in gevallen waarin actieve risicoaanvaarding wordt tegengeworpen.
4.1. Met het inpassingsplan is aan de gronden nabij de woning van [verzoeker] de bestemming "Verkeer" en de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - geluidwerende voorziening 7" toegekend. Hiermee is mogelijk gemaakt de aanleg van een weg, met niet meer dan 2x2 rijstroken, en parallelrijbanen, opstelstroken, in- en uitvoegstroken, op- en afritten en de daarbij behorende bermen en taluds ingericht volgens de op de verbeelding aangeduide dwarsprofielen. Daarnaast mag een geluidwerende voorziening van maximaal 5 meter worden gebouwd. Niet in geschil is dat [verzoeker] hierdoor in een planologische nadeliger positie is komen te verkeren. Het geschil ziet op de vraag of aan [verzoeker] kan worden tegengeworpen dat hij het risico daarop actief heeft aanvaard.
4.2. Artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening bepaalt dat met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrekken.
4.3. De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft en wat de zakelijke inhoud ervan is, en is vereist dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard (overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582; 5.23, 5.24 en 5.26).
4.4. Niet in geschil is dat het Streekplan 1962 openbaar is gemaakt. In het Steekplan is het voornemen opgenomen om in de nabijheid van de woning van [verzoeker] een weg van nationale betekenis aan te leggen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het Streekplan 1962 als een concreet beleidsvoornemen kan worden aangemerkt. Nu daarin de omgeving van de woning van [verzoeker] als potentiële locatie voor een nationale weg is aangemerkt, had een redelijk denkend en handelend koper er vanaf dat moment rekening mee moeten houden dat in het gebied een snelweg zou worden gerealiseerd. Dat nog niet vaststond dat dit zou gebeuren, maakt niet dat geen voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen. Van belang is of de ontwikkeling zodanig kenbaar was dat er op het moment van de aankoop van de woning rekening mee had kunnen worden gehouden. Dat is, gelet op de inhoud van het Streekplan 1962, het geval.
4.5. Anders dan de rechtbank heeft overwogen - waarnaar [verzoeker] verwijst in zijn nadere stuk - is de Afdeling van oordeel dat het tijdsverloop tussen de aankoop van de woning in 1970 en de inwerkingtreding van het inpassingsplan 43 jaar later, niet maakt dat in dit geval de voorzienbaarheid niet aan [verzoeker] tegengeworpen kan worden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is voor het antwoord op de vraag of een planologische verandering buiten het eigen perceel voor de aanvrager voorzienbaar was, alleen de planologische situatie ten tijde van de aankoop van het eigen perceel van belang (uitspraak van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8882 en de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.29). Aan het tijdsverloop tussen de aankoop van de woning en de vaststelling van het inpassingsplan komt dan ook niet de betekenis toe die de rechtbank daaraan heeft toegekend. Voor de vraag of de schade voor rekening gelaten moet worden omdat deze voorzienbaar was is alleen van belang of voor een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de aankoop aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Indien dat het geval is, dan wordt de koper daarmee de ten tijde van de koop bestaande planologische mogelijkheden geacht te hebben aanvaard. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de ontwikkeling op grond van het Streekplan 1962 voorzienbaar was.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
6. Bij besluit van 17 december 2019 heeft het college ter uitvoering van de rechtbankuitspraak een nieuw besluit op bezwaar genomen. [verzoeker] heeft tegen dit besluit gronden naar voren gebracht. Omdat dit besluit genomen is ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, komt door de vernietiging van deze uitspraak de grondslag aan dat besluit te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 juni 2019 in zaak nr. 18/941;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 17 december 2019.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
674.