Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 22/2355 (vovo) en 22/2179 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 december 2022 in de zaken tussen
[naam] , uit [woonplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. L. Mooijekind),
en
de Burgemeester van de gemeente Beesel (de burgemeester)
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening en het beroep van verzoekster tegen de sluiting van haar woning.
1.1.
Met het besluit van 26 april 2022 (het primaire besluit) heeft de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet aan verzoekster een last onder bestuursdwang opgelegd in de vorm van sluiting van de woning, gelegen aan [adres] voor de duur van drie maanden met ingang van 17 mei 2022. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter (hangende de bezwaarprocedure) om een voorlopige voorziening verzocht.
1.2
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 2 juni 2022 op zitting behandeld. Ter zitting is het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken omdat de burgemeester wacht met sluiten van de woning tot zes weken na het besluit op bezwaar.
1.3
Met het besluit van 8 september 2022 (het bestreden besluit) heeft de burgemeester het besluit gehandhaafd. Hiertegen heeft verzoekster beroep ingesteld. Tevens heeft verzoekster de voorzieningenrechter (hangende de beroepsprocedure) om een voorlopige voorziening verzocht.
1.4
De burgemeester heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.5
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigde van de burgemeester.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Kortsluiten
2. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. [1] Partijen hebben tijdens de zitting aangegeven hier geen bezwaar tegen te hebben.
Feiten
3. Verzoekster woont in een huurwoning aan [adres] . De woning is een tussenwoning. Verzoekster heeft een minderjarige zoon die op een zorgboerderij woont en eens per 2 weken thuiskomt.
3.1
In de bestuurlijke rapportage van de politie van 28 maart 2022 is samengevat vermeld dat de politie op 16 maart 2022, naar aanleiding van twee anonieme meldingen over de mogelijke aanwezigheid van een hennepkwekerij, de woning van verzoekster zijn binnengetreden en op de zolderetage een in werking zijnde hennepkwekerij met 102 planten hebben aangetroffen. De politie heeft vermeld dat de gehele etage was ingericht ten behoeve van de hennepkwekerij en was voorzien van middelen en apparaten die horen bij het kweken van hennepplanten. De politie heeft verder geconstateerd dat sprake was van diefstal van stroom door ongeoorloofde aanpassing van de stroomvoorziening van de woning en dat sprake was van een brandgevaarlijke situatie ten aanzien van de woning en naastgelegen woning.
3.2
Bij brief van 5 april 2022 heeft de burgemeester verzoekster alsmede de verhuurder (Stichting Nester) in kennis gesteld van het voornemen tot sluiting van de woning voor drie maanden. Verzoekster heeft op 15 april 2022 haar zienswijze gegeven.
3.3
De burgemeester heeft bij het primaire besluit sluiting van de woning gelast voor de duur van drie maanden met ingang van 17 mei 2022. De burgemeester heeft overwogen dat sprake is van een ernstig geval omdat sprake is van meer dan 15 hennepplanten zodat de burgemeester overgaat tot sluiting in plaats van een waarschuwing of soortgelijke maatregel. De burgemeester vindt de sluiting van de woning noodzakelijk en evenredig.
3.4
Bij het bestreden besluit heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit in stand gelaten.
Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter?
4. De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond en wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe. Dat betekent dat verzoekster gelijk krijgt. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Standpunt verzoekster
6. Verzoekster heeft kort samengevat aangevoerd dat de sluiting niet noodzakelijk is en onevenredig is. Volgens verzoekster had de burgemeester gelet op de omstandigheden moeten volstaan met een minder ingrijpend middel, namelijk een waarschuwing of een dwangsom.
Is de burgemeester bevoegd tot sluiting over te gaan?
7. Volgens de bestuurlijke rapportage is op 16 maart 2022 in verzoeksters woning een in werking zijnde hennepkwekerij met 102 planten aangetroffen. Het aangetroffen aantal planten is een meer dan geringe overschrijding van de gebruikershoeveelheid (5 planten). Daarom is in beginsel aannemelijk dat het om een handelshoeveelheid drugs ging die (mede) bestemd was voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit de woning. De burgemeester is dan in beginsel bevoegd om tot sluiting van de woning over te gaan. De sluiting van drie maanden is ook overeenkomstig dit beleid. Verzoekster heeft de bevoegdheid van de burgemeester om tot sluiting over te gaan als zodanig niet betwist.
Geschiktheid
8. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de sluiting van een woning een geschikt middel om het doel te bereiken dat de burgemeester voor ogen heeft, namelijk het herstellen van de rechtsorde, tegengaan van de handel in softdrugs, voorkomen van verdere overtredingen in of vanuit de woning, wegnemen van risico's voor omwonenden en een signaal geven aan drugscriminelen en buurtbewoners dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit. Dit is ook niet in geschil. Wel is in geschil de vraag of het in dit geval noodzakelijk en evenredig is om van dat zware middel gebruik te maken.
Is sluiting van de woning noodzakelijk?
9. Volgens de burgemeester is de sluiting noodzakelijk ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de woning en voor het herstel van de openbare orde. De burgemeester heeft vermeld dat een hennepkwekerij midden in een woonwijk de veiligheid van omwonenden aantast, wat onaanvaardbaar is. Veiligheidsrisico's voor bewoners/bezoekers, waaronder een minderjarig kind, en omwonenden, zoals brand, instortingsgebaar en aantasting van de gezondheid, zijn volgens de burgemeester onacceptabel. Daarnaast brengt drugsproductie problemen op meerdere gebieden met zich mee, zoals verslavingsproblemen, sociaal-psychische en sociaal-maatschappelijk problemen. De aard en omvang van de aangetroffen hennepkwekerij duidt op een bedrijfsmatig karakter. Er zijn MMA-meldingen binnengekomen over de hennepkwekerij in het pand. Op basis van de mededeling van verzoekster dat de kwekerij niet op haar initiatief is gebouwd en opgezet, concludeert de burgemeester dat het pand per definitie bij anderen bekendheid moet hebben genoten als drugspand. De burgemeester wil met de sluiting een duidelijk signaal afgeven dat er vanuit de woning niet langer criminele activiteiten kunnen worden ontplooid en dat de woning niet meer als opslagpunt en productielocatie voor drugs kan worden gebruikt. De burgemeester neemt met de sluiting de eerder benoemde risico's weg.
10. Volgens verzoekster is de sluiting niet noodzakelijk omdat geen sprake is van in- en uitloop c.q. drugshandel vanuit de woning. Daarnaast is geen onderzoek gedaan naar drugsoverlast in de (directe) nabijheid van de woning. Verzoekster heeft in dit verband gewezen op een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland. [2] De burgemeester had ter bescherming van het woon- en leefklimaat ook kunnen volstaan met oplegging van een waarschuwing of een last onder dwangsom. Verzoekster heeft ook gewezen op een rapport over een onderzoek naar de toepassing van artikel 13b Opiumwet [3] waaruit blijkt dat in gemeenten waarin een burgemeester ook in ernstige gevallen met een waarschuwing volstaat, weinig tot geen last van recidive wordt ervaren. Ook met een waarschuwing kan het doel van de burgemeester om het woon- en leefklimaat te beschermen worden behaald. Het Damoclesbeleid staat er kennelijk aan in de weg dat bij een ernstig geval kan worden volstaan met een waarschuwing maar het beleid geeft geen enkel inzicht in de vraag waarom niet kan worden volstaan met het opleggen van een last onder dwangsom. Volgens verzoekster had de burgemeester, voor zover het beleid in de weg staat aan een waarschuwing, kunnen volstaan met het opleggen van een last onder dwangsom. Dit zou bij verzoekster voor de hand liggen omdat zij door een financieel pressiemiddel zou worden getroffen; zij heeft geen enkel financieel gewin gehad bij de hennepkwekerij en heeft beperkte maandelijkse inkomsten. Verzoekster heeft verder gewezen op een casestudie uit genoemd rapport waarin de situatie wordt beschreven dat zelfs in het geval waarin een extreem financieel voordeel is genoten, de burgemeester opteert voor een last onder dwangsom.
11. De voorzieningenrechter overweegt dat bij de beoordeling van de noodzaak van een sluiting de vraag aan de orde is of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan omdat het beoogde doel ook daarmee kan worden bereikt. In de overzichtsuitspraak van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken [4] is ingegaan op de beoordeling van de noodzaak van een sluiting. Aan de hand van de ernst en de omvang van de overtreding moet worden beoordeeld in hoeverre sluiting van een woning noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. In de overzichtsuitspraak is een aantal omstandigheden genoemd waarin de noodzaak om tot sluiting over te gaan groter is, bijvoorbeeld de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs, een recidivesituatie of de ligging van de woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk. Voor de beoordeling van de ernst en de omvang van de overtreding is mede van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit de woning werden verhandeld. Uitgangspunt is dat als in een woning een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen aangenomen mag worden dat de woning een rol vervult binnen de keten van drugshandel, ook als ter plaatse geen overlast of feitelijke drugshandel is geconstateerd. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Als blijkt dat de aangetroffen drugs niet in of vanuit de woning werden verhandeld, kan echter in mindere mate sprake zijn van een ‘loop’ naar de woning, wat de noodzaak om te sluiten gelet op het beoogde herstelkarakter van de maatregel minder groot kan maken.
12. De voorzieningenrechter acht voor wat betreft de noodzaak tot sluiting van belang dat niet is gebleken dat er feitelijke drugshandel vanuit de woning is waargenomen. Niet gebleken is van een ‘loop’ naar de woning. Verder zijn er sinds de drugsvondst acht maanden verstreken en hebben zich in die tijd geen nieuwe (drugsgerelateerde) incidenten in of rond de woning voorgedaan. Volgens de burgemeester is ook uit onderzoek van politie niet concreet gebleken dat er sprake is van overlast die te relateren is aan drugshandel rondom de woning. Verder is niet gebleken dat de woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk ligt. Ook is van belang dat in dit geval geen harddrugs is aangetroffen en er geen sprake is van een recidivesituatie.
13. Gelet op wat hier voor is overwogen is de noodzaak om de woning te sluiten naar het oordeel van de voorzieningenrechter minder groot. [5]
Is sluiting van de woning evenredig?
14. Naast noodzakelijk, moet de woningsluiting ook evenredig zijn. Voor de beoordeling van de evenredigheid acht de hoogste bestuursrechter de volgende omstandigheden van belang: de verwijtbaarheid, de gevolgen van de sluiting en de aanwezigheid van minderjarige kinderen.
15. Verzoekster heeft aangevoerd dat de sluiting onevenredig is vanwege bijzondere omstandigheden, namelijk dat verzoekster onder druk is gezet en verder geen bemoeienis heeft gehad met de hennepkwekerij. Zij zal niet opnieuw worden benaderd, omdat haar woning inmiddels onder de aandacht van de politie is, en heeft nu ook contacten met hulpverlening, waardoor zij zich niet nogmaals onder druk zal laten zetten. Verder heeft de woning voor haar een grote emotionele waarde omdat dit de woning van haar overleden moeder was. Ook zal de situatie van haar minderjarige zoon aanzienlijk verslechteren door de sluiting. Hij heeft psychische problemen en kan slecht tegen verandering. Zij is er bang voor dat haar eigen psychische klachten weer zullen toenemen en dat de huurovereenkomst zal worden ontbonden en zij op de zwarte lijst komt te staan. Verzoekster zal hierdoor waarschijnlijk op straat komen te staan omdat zij geen familie of vrienden heeft waar zij terecht kan.
Gevolgen
16. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester bij het nemen van het bestreden besluit meer had moeten betrekken dat een sluiting van de woning grote gevolgen heeft voor verzoekster. Zoals blijkt uit de eerder aangehaalde uitspraken kunnen de gevolgen van een woningsluiting bijzonder zwaar zijn als de bewoners niet kunnen terugkeren in de woning na de sluiting, bijvoorbeeld als door de sluiting het huurcontract wordt ontbonden. In dat kader moet ook betekenis worden toegekend aan de vraag of de huurder door sluiting van de woning op een ‘zwarte lijst’ komt te staan bij een woningbouwcorporatie, waardoor de huurder (tijdelijk) geen andere sociale huurwoning in de regio toegewezen krijgt. Gebleken is dat verhuurder Nester de ontbinding van de huurovereenkomst in afwachting heeft gesteld van de uitkomst van het verzoek om voorlopige voorziening en/of het beroep tegen het besluit van de burgemeester tot sluiting van de woning. De burgemeester kon er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit dan ook vanuit gaan dat een sluiting van de woning ervoor zou zorgen dat de huurovereenkomst zou worden ontbonden en dat verzoekster waarschijnlijk op een ‘zwarte lijst’ zou worden geplaatst. Daarnaast is er conservatoir beslag gelegd op de goederen van verzoekster waardoor verzoekster financieel geen ruimte heeft om in de particuliere sector naar een woning te zoeken. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester dat niet of onvoldoende heeft meegewogen in het bestreden besluit. De voorzieningenrechter is ook van oordeel dat de burgemeester in onvoldoende mate heeft gekeken naar de mogelijkheden voor vervangende huisvesting. De enkele mededeling dat uit een gesprek met Moveoo gebleken is dat er een intake mogelijk is maar dat een plek op korte termijn daarbij niet gegarandeerd is, acht de voorzieningenrechter onvoldoende om invulling te geven aan de rol die de burgemeester hierbij heeft. Het is immers weinig concreet. Daarnaast spelen ook de persoonlijke omstandigheden die verzoekster heeft aangevoerd een rol, zoals de psychische kwetsbaarheid van verzoekster en haar zoon, en haar speciale binding met deze woning. Tot slot weegt de voorzieningenrechter mee dat verzoekster onder druk is gezet om de hennepkwekerij te laten plaatsen en hier zelf geen gewin van heeft gehad. De burgemeester heeft dit niet betwist.
17. De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk mocht vinden. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig. Maar in dit geval is al in mindere mate sprake van noodzaak, zoals overwogen onder 12. Omdat er aan de kant van verzoekster wel grote nadelige gevolgen zijn, heeft de burgemeester zich in redelijkheid niet op het standpunt kunnen stellen dat het sluiten van de woning voor 3 maanden evenredig is en niet met een minder ingrijpend middel kon worden volstaan.
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Omdat de burgemeester mogelijk nog een minder ingrijpende maatregel wil opleggen, zoals een last onder dwangsom of een waarschuwing, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Ook acht de voorzieningenrechter het in deze zaak niet opportuun om met een tussenuitspraak de burgemeester in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dit betekent dat de burgemeester een nieuw besluit op het bezwaar van verzoekster zal moeten nemen, waarbij de burgemeester rekening moet houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
19. Omdat door de vernietiging van het bestreden besluit de werking van het primaire besluit herleeft, bestaat aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen in die zin dat de rechtsgevolgen van het primaire besluit worden geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de nieuwe beslissing op bezwaar.
20. De voorzieningenrechter bepaalt dat de burgemeester aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat de burgemeester aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
21. De voorzieningenrechter veroordeelt de burgemeester in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op €2.277,-, (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,‑ en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de burgemeester binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe in die zin dat de rechtsgevolgen van het primaire besluit worden geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de nieuwe beslissing op bezwaar;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van (2 x € 184,-) € 368,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 2.277,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van B, van Dael, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2022.
griffier
voorzieningenrechter is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 1 december 2022.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Op grond van artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De voorzieningenrechter moet daarom aan de hand van de criteria noodzakelijkheid en evenredigheid beoordelen of uit de gegeven concrete motivering volgt dat sprake is van een ernstig geval waarin verweerder in redelijkheid tot sluiting van de woning van verzoekers heeft kunnen overgaan. De voorzieningenrechter neemt daarbij de nieuwe maatstaf voor (de intensiteit van) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel zoals weergegeven in de uitspraken van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken [6] .
Op grond van artikel 5:21 van de Awb wordt onder een last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Opiumwet
Artikel 13b, eerste lid, onder a, van de Opiumwet luidt als volgt:
"De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.”
Damoclesbeleid
Ter uitvoering van artikel 13b van de Opiumwet heeft verweerder het Damoclesbeleid gemeente Beesel 2019 (Damoclesbeleid) vastgesteld.
In artikel 4 van het Damoclesbeleid is bepaald dat voor de hoeveelheid voor eigen gebruik wordt aangesloten bij de criteria die het openbaar Ministerie toepast. Voor hennep of hennepproducten wordt als eigen gebruik gezien een geringe hoeveelheid eigen gebruik van 5 hennepplanten of minder.
In artikel 5, eerste lid, van het Damoclesbeleid is bepaald dat wordt aangenomen dat drugs voor verkoop, aflevering of verstrekking is bestemd wanneer de hoeveelheden voor eigen gebruik worden overschreden. De burgemeester kan op grond van artikel 13b van de Opiumwet een last onder bestuursdwang opleggen.
In artikel 5, tweede lid, onder a, (‘softdrugs’) van het Damoclesbeleid is bepaald dat de burgemeester bij een hoeveelheid van meer dan 5 planten maar minder dan 15 planten afweegt welke maatregel uit het oogpunt van proportionaliteit en evenredigheid, passend is voor het specifieke geval.
In artikel 5, derde lid, van het Damoclesbeleid is bepaald dat bij grotere hoeveelheden dan de in artikel 5, tweede lid genoemde hoeveelheden de burgemeester in beginsel direct overgaat tot toepassing van bestuursdwang.
Volgens de handhavingsmatrix van artikel 6 van het Damoclesbeleid volgt ingeval van een eerste overtreding in een woning waarbij een hoeveelheid als bedoeld in artikel 5, tweede lid, onder a, wordt aangetroffen een waarschuwing of een sluiting voor maximaal drie maanden. Bij een grotere hoeveelheid als bedoeld in artikel 5, tweede lid, onder a volgt een sluiting van drie maanden.