Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummers: ROE 24/3589 en ROE 24/3571
Uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 september 2024 in de zaak tussen
[naam] , uit [woonplaats] en [naam] , uit [woonplaats] , verzoekers,
(gemachtigde: mr. P.A.M. van Hoef),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, verweerder,
(gemachtigden: mr. P.M. Tummers en mr. S. Omar).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om een voorlopige voorziening over de besluiten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang voor het perceel gelegen aan de Maas in [plaats 1] , kadastraal bekend als gemeente [plaats 2] , sectie E, nummer 129.
1.1.
Verweerder heeft met de bestreden besluiten van 26 juni 2024 aan verzoekers een last onder bestuursdwang opgelegd. Verzoekers hebben tegen deze bestreden besluiten bezwaar gemaakt. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.3.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 22 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] , de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van de bestreden besluiten
Voorgaande procedure
2. Verzoekers zijn beiden eigenaar van het perceel, kadastraal bekend als gemeente [plaats 2] , sectie E, nummer 129. [naam] is voor 4/5 deel eigenaar van het perceel en [naam] is voor 1/5 deel eigenaar van het perceel.
3. Bij besluit van 2 juli 2019 heeft verweerder aan [naam] een last onder dwangsom opgelegd voor het bouwen van diverse bouwwerken en het uitvoeren van werkzaamheden van diverse werken zonder omgevingsvergunning op onderhavig perceel.
4. Het hiertegen ingediende bezwaar heeft verweerder bij besluit van 9 maart 2020 onder aanpassing van de motivering ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft
[naam] beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft op 25 juni 2020 uitspraak gedaan op dit beroep en het verzoek om voorlopige voorziening. [1] De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het beroep gegrond is en heeft het bestreden besluit vernietigd, voor zover de daarin opgelegde last onder dwangsom betrekking heeft op de slagboom, de palmbomen en de heggen. De voorzieningenrechter heeft zelf in de zaak voorzien en de last onder dwangsom, voor zover deze betrekking heeft op de slagboom, de palmbomen en de heggen, herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de beslissing op bezwaar. Voor het overige blijft de beslissing op bezwaar en de opgelegde last onder dwangsom in stand.
Huidige procedure
5. Op 27 mei 2024 hebben toezichthouders van de gemeente een controle op onderhavig perceel uitgevoerd. Tijdens de controle is geconstateerd dat er bouwwerken en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, op het perceel zijn geplaatst, dat er materialen zijn opgeslagen en dat er aanlegwerkzaamheden hebben plaatsgevonden zonder de daartoe vereiste vergunningen.
6. Gelet op de geconstateerde overtredingen en het feit dat verweerder geen medewerking aan de legalisatie van deze overtredingen wil verlenen, heeft verweerder bij brieven van 5 juni 2024 aangegeven dat hij voornemens is om aan verzoekers een last onder bestuursdwang op te leggen.
7. Na het versturen van de voornemens hebben toezichthouders op 17 juni 2024 weer controles uitgevoerd. Tijdens die controles is gebleken dat de overtredingen niet geheel zijn beëindigd. Alleen de mobiele badkamer is van het perceel verwijderd.
8. Gelet op deze constatering van de toezichthouders heeft verweerder bij de bestreden besluiten aan verzoekers een last onder bestuursdwang opgelegd. De opgelegde last houdt in dat verzoekers de volgende overtredingen op hun perceel uiterlijk 22 juli 2024 moeten beëindigen en beëindigd houden:
1. het (laten) verharden van gronden en andere grondwerkzaamheden in strijd met artikelen 4.5, onder u en 23.4.1 van het bestemmingsplan ‘Buitengebied – Oost gemeente Venray’ [2] (hierna: het bestemmingsplan) in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet;
2. de opslag van materialen in strijd met artikel 4.5, sub a en b, van het bestemmingsplan in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet;
3. het (laten) bouwen van bouwwerken in strijd met artikel 4.2, van het bestemmingsplan in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet;
4. het (laten) aanplanten van bomen en/of struiken in strijd artikel 23.4.1 van het bestemmingsplan in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.
9. Verzoekers kunnen deze overtredingen beëindigen en beëindigd houden door het volgende te doen:
alle vergunningplichtige bouwwerken (waaronder, maar niet uitsluitend, het toegangshek, de lichtmasten, de hekwerken, de borden e.d.) te (laten) verwijderen,
alle bomen en struiken te (laten) verwijderen, ook die als erfafscheiding dienen;
de kabels en leidingen in de grond te (laten) verwijderen;
alle verhardingen op de functieaanduiding 'specifieke vorm van sport - jetskiterrein' te (laten) verwijderen (met uitzondering van de hellingbaan voor jetski's);
alle verhardingen buiten de functieaanduiding 'specifieke vorm van sport - jetskiterrein, voor zover het meer dan 200 m2 bedraagt, te (laten) verwijderen;
alle opgeslagen materialen te (laten) verwijderen.
In het geval verzoekers niet uiterlijk 22 juli 2024 de genoemde overtredingen beëindigen en beëindigd houden, zal verweerder na die datum de overtredingen beëindigen en de kosten die daaraan verbonden zijn op verzoekers verhalen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
10. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Spoedeisend belang
11. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van zo’n spoedeisende situatie dat een beslissing in de hoofdzaak - in dit geval een beslissing op het bezwaar - niet kan worden afgewacht.
11.1.
De begunstigingstermijn liep af op 22 juli 2024. Verweerder heeft met zijn e-mail van 11 juli 2024 aan de voorzieningenrechter medegedeeld dat de begunstigingstermijn van de opgelegde lasten onder bestuursdwang wordt opgeschort tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Gelet hierop hebben verzoekers bij het treffen van een voorlopige voorziening een spoedeisend belang.
11.2.
In deze procedure ligt de vraag voor of de bestreden besluiten in bezwaar naar verwachting in stand zullen blijven. De voorzieningenrechter zal eerst het verzoek van [naam] bespreken en daarna dat van [naam] .
Het verzoek van S.G.A. de Riet (24/3571)
Heeft verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld?
12. [naam] voert aan dat hij in 2021 voor 1/5 deel eigenaar is geworden van het perceel. Verweerder heeft de vorige eigenaar van zijn 1/5 deel van het perceel niet bij het handhavingstraject in 2019 en 2021 betrokken. Aan die vorige eigenaar is dus destijds geen (preventieve) last onder dwangsom opgelegd, in tegenstelling tot aan [naam] .
[naam] is dan ook van mening dat hij erop mocht vertrouwen dat hij, net zoals zijn voorganger, niet bij een nieuw handhavingstraject zou worden betrokken.
13. De voorzieningenrechter overweegt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) in haar uitspraak van 29 mei 2019 [3] een stappenplan heeft uiteengezet dat gevolgd moet worden bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Het gaat om de volgende drie vragen:
(1) Is er sprake van een toezegging?
(2) Kan deze toezegging aan het bestuursorgaan worden toegerekend?
(3) Moet het gerechtvaardigd gewekt vertrouwen worden gehonoreerd?
13.1.
Van een toezegging is sprake als uitlatingen of gedragingen van, in dit geval verweerder, redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Van een dergelijke toezegging is hier geen sprake. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat op zitting aan [naam] is gevraagd of er voor de aankoop van het perceel door [naam] met hem en de voorganger van [naam] is besproken dat er (in het verleden) op het perceel alleen ten aanzien van [naam] gehandhaafd werd. Door [naam] is aangegeven dat een dergelijk gesprek niet is gevoerd. Daarvoor was immers geen noodzaak, want [naam] beschouwde het handhavingstraject als afgehandeld. Toen [naam] het perceel kocht, wist hij dus niet dat verweerder bij de vorige eigenaar niet had gehandhaafd. Hij kon er, alleen al daarom, dan ook niet op vertrouwen dat er ook ten aanzien van hem niet gehandhaafd zou worden. Hij wist er niet eens van. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet.
Heeft [naam] het in zijn macht om aan de last te voldoen?
14. [naam] voert verder aan dat hij zelf niets aan de inrichting van het perceel heeft veranderd sinds hij eigenaar is van een deel van dit perceel. [naam] , die sinds 2006 eigenaar is, heeft het perceel volledig ingericht en heeft feitelijk de volledige zeggenschap over het perceel. [naam] wil niet binnen de begunstigingstermijn aan de last onder bestuursdwang voldoen. Hierdoor is [naam] , gelet op artikel 170, derde lid, van Boek 3 van het BW niet bevoegd om zaken van hun perceel te verwijderen of de inrichting daarvan te veranderen.
15. De voorzieningenrechter stelt vast dat [naam] niet heeft betwist dat hij als mede-eigenaar als overtreder kan worden aangemerkt. Het gaat om de vraag of
[naam] het in zijn macht heeft om aan de last te voldoen.
15.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat uit vaste jurisprudentie [4] volgt dat slechts handhavend kan worden opgetreden met een last onder dwangsom tegen een overtreder die het feitelijk en juridisch in zijn macht heeft om de gestelde overtreding te kunnen beëindigen. Immers, wanneer de geadresseerde van de last, hoewel overtreder, het niet in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen, zou die last er niet op zijn gericht om de overtreding ongedaan te maken. Dit verdraagt zich niet met het reperatoire karakter van de herstelsanctie. De voorzieningenrechter past deze jurisprudentie ook op handhavend optreden met een last onder bestuursdwang toe.
15.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat [naam] onvoldoende heeft gemotiveerd dat hij niet bij machte is om aan de opgelegde last onder bestuursdwang te voldoen. Het enkele feit dat [naam] niet aan de last wil voldoen, maakt nog niet dat [naam] niet in zijn macht heeft om wel aan de last te voldoen. [naam] heeft als eigenaar de feitelijke toegang tot het terrein en daarmee is gegeven dat hij de overtreding kan beëindigen. Hij kan dus eigendommen van derden, waaronder [naam] , van het perceel verwijderen en daarmee aan de last voldoen. Het ontbreken van mogelijk voor uitvoering van de last benodigde privaatrechtelijke toestemming van [naam] komt in beginsel voor risico van de overtreder zoals blijkt uit vaste jurisprudentie. [5]
Moest verweerder eerst een last onder dwangsom opleggen?
16. [naam] stelt ook dat verweerder in dit geval eerst een last onder dwangsom had moeten opleggen, voordat hij ervoor kon kiezen om een last onder bestuursdwang op te leggen. Als reden hiervoor geeft hij aan dat aan de vorige eigenaar geen last onder dwangsom is opgelegd, in tegenstelling tot de eerder opgelegde last onder dwangsom aan [naam] . De opgelegde last onder bestuursdwang is, zoals verweerder zelf zegt, een vervolg op de eerder opgelegde last onder dwangsom.
16.1.
De voorzieningen overweegt allereerst dat verweerder een ruime mate van vrijheid heeft om te kiezen voor een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. [6] Uit vaste rechtspraak volgt dat de keuze van verweerder voor een last onder bestuursdwang in plaats van een last onder dwangsom in beginsel niet afzonderlijk hoeft te worden gemotiveerd. [7] De voorzieningenrechter respecteert in beginsel de keuze die verweerder maakt. Uit vaste rechtspraak blijkt verder dat de enige beperking die de Awb stelt aan de keuze tussen een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang voortvloeit uit artikel 5:32, tweede lid, van de Awb. [8] Dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan niet voor een dwangsom mag kiezen als het belang van het betrokken voorschrift zich daartegen verzet. Er is geen beperking in de wet opgenomen voor de keuze voor de last onder bestuursdwang. Verweerder heeft dus mogen kiezen voor de last onder bestuursdwang.
Het verzoek van [naam] (24/3589)
Heeft verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld?
17. [naam] voert aan dat de naastgelegen percelen aan de Maas in [plaats 1] worden gebruikt om illegaal campers, caravans en tenten te plaatsen en dit door verweerder wordt toegestaan. Omdat bij hem wel wordt gehandhaafd en bij de andere percelen dat nooit is gedaan, vindt [naam] dat sprake is van ‘meten met twee maten’.
18. De voorzieningenrechter overweegt dat om een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel te kunnen doen, sprake moet zijn van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. In handhavingszaken moet dus op een gelijke situatie te worden gewezen waartegen door verweerder niet handhavend wordt opgetreden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat hier geen sprake is van gelijke gevallen. [naam] heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij andere percelen aan de Maas in [plaats 1] niet wordt gehandhaafd bij vaststelling van de overtredingen die hier ter discussie staan. Het gaat bij die percelen om een andere overtreding dan in dit geval. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dan ook niet.
Is er sprake van een overtreding?
- Irrigatieleidingen
19. [naam] voert aan dat hij voor de irrigatie van zijn perceel één pomp in de grond heeft liggen, waaruit één buis naar de oppervlakte komt. Het irrigatiesysteem dat hierop is aangesloten, bevindt zich volledig op en boven de grond. Er is dan ook geen sprake van een overtreding.
19.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat uit het controlerapport van 27 mei 2024 blijkt dat er leidingen ten behoeve van het irrigatiesysteem in de grond zijn aangebracht.
[naam] betwist dat ook niet. Voor het uitvoeren van deze werkzaamheden is een omgevingsvergunning nodig. In artikel 23.4.1, onder g, van het bestemmingsplan is namelijk bepaald dat het verboden is zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning leidingen aan te brengen en daarna weer terugbrengen van de grond, bestaande uit de oorspronkelijke toplaag en/of grond van elders. Er is dan ook sprake van een overtreding, want [naam] heeft geen omgevingsvergunning.
- ( (Palm)bomen en struiken
20. [naam] voert aan dat uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van
25 juli 2020 volgt dat palmbomen en struiken die voor de peildatum in 2013 zijn geplant mogen blijven staan. Ook verwijst hij naar een vergunning van 10 oktober 2006 die de toenmalige staatssecretaris van verkeer en waterstaat heeft verleend op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken voor onder meer palmbomen en struiken. Hij heeft de palmbomen en de struiken voor de peildatum in 2013 geplant en om die reden heeft de last onder bestuursdwang ten onrechte betrekking op alle bomen en struiken.
20.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder in het verweerschrift heeft aangegeven dat de last onder bestuursdwang ten onrechte ziet op de palmbomen en heggen die voor 2013 zijn geplant. Verweerder zal wat betreft de palmbomen en heggen, die in de last als “bomen en struiken” zijn aangeduid, niet handhavend optreden. De last onder dwangsom bevat dan ook een motiverings-en zorgvuldigheidsgebrek. Verweerder kan dit gebrek bij de beslissing op bezwaar echter herstellen en omdat er niet handhavend zal worden opgetreden ziet de voorzieningenrechter geen reden om tot schorsing over te gaan.
- Opslag van materialen
21. [naam] stelt verder dat hij de stelconplaten, het (gele) zand, de pvc-buizen, de profielen en vleermuiskasten gaat gebruiken om de natuur op zijn perceel te bevorderen door het maken van broed-en rustplaatsen voor vogels en vleermuizen. Hij heeft hiervoor een melding bij het Rijkswaterstaat gedaan die op 15 augustus 2023 is geaccepteerd. Door de vele regen van de afgelopen maanden is hij niet toegekomen om de broed-en rustplaatsen te maken. Over de kunststofbakken geeft [naam] aan dat hij die gebruikt voor de opslag van gereedschap, slangen en buizen voor het irrigatiesysteem. Ten slotte heeft hij op zijn perceel (beton)banden liggen om zijn robotgrasmaaier te geleiden.
22. De voorzieningenrechter stelt vast dat het perceel, voor zover relevant, de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ kent. De gronden met deze bestemming zijn onder andere bestemd voor ‘agrarisch grondgebruik’ (artikel 4.1, onder a), ‘dagrecreatief medegebruik 1’ (artikel 4.1, onder i) [9] en ‘dagrecreatief medegebruik 2’ (artikel 4.1, onder j) [10] .
22.1.
In artikel 4.5, onder a, van het bestemmingsplan is bepaald dat tot een met de bestemming strijdig gebruik in ieder geval wordt gerekend het gebruik van de gronden, gebouwen en/of bouwwerken, geen gebouwen zijnde voor het opslaan, storten of bergen van materialen, producten en mest, behoudens:
1. voor zover zulks noodzakelijk is voor het op de bestemming gerichte gebruik en het plaatsvindt binnen het bouwvlak; of (...)
22.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het perceel door [naam] niet agrarisch wordt gebruikt en om die reden geen opslag van materialen plaatsvindt dat noodzakelijk is voor dat gebruik.
22.3.
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat de opslag van materialen, bestaande uit stelconplaten, (gele) zand, de pvc-buizen, profielen, vleermuiskasten, kunststofbakken en (beton)banden ook niet ten dienste van ‘dagrecreatief medegebruik 1’ (artikel 4.1, onder i) of ‘dagrecreatief medegebruik 2’ (artikel 4.1, onder j) plaatsvindt. Dit heeft [naam] ook niet betwist. Opslag voor een ander doel of voor een andere bestemming mag niet plaatsvinden. Er is dan ook sprake van een overtreding.
- Ligbedden, tafels, stoelen, barbecue en partytent
23. [naam] stelt dat de ligbedden, tafels, stoelen en barbecue binnen de functie van dagrecreatief medegebruik vallen. Daarnaast gebruikt hij de partytent, waarin de houten planken zich bevinden, als een schuilplaats in geval van slecht weer. Hij kan, zo vindt hij, de partytent 31 dagen in het jaar gebruiken zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning nodig is.
24. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder de aanwezigheid van ligbedden, tafels, stoelen, barbecue en partytent in het bestreden besluit heeft gezien als strijdig gebruik met artikel 36.6 van het bestemmingsplan. Daarin is bepaald dat het verboden is om gronden, bouwwerken en onderkomens te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel dat strijdig is met de aan de gronden gegeven bestemming. Verweerder heeft echter in het bestreden besluit [naam] niet gelast om deze gestelde overtreding te beëindigen. Hierdoor is [naam] niet gehouden om de overtreding te beëindigen ter voorkoming van de toepassing van bestuursdwang. Schorsing van het bestreden besluit op deze grond is dan ook niet aan de orde.
- Toegangshek
25. [naam] voert ook aan dat uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van
25 juli 2020 volgt dat een slagboom op zijn perceel is toegestaan. Deze slagboom is door hem enkele jaren geleden vervangen door een toegangshek dat in weinig of niets verschilt van de toegangshekken van vele andere percelen in de omgeving. Niet valt in te zien waarom hij als enige zijn toegangshek moet verwijderen.
26. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder handhavend optreedt tegen het plaatsen van een toegangshek en niet een slagboom. [naam] heeft niet betwist dat hij met het plaatsen van het toegangshek in overtreding is.
Conclusie en gevolgen
27. De voorzieningenrechter ziet in wat verzoekers hebben aangevoerd geen aanleiding om te veronderstellen dat de bestreden besluiten na heroverweging in bezwaar niet in stand zullen blijven. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening daarom af.
27.1.
Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Kloos, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 4 september 2024.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 4 september 2024.