Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 23/1238, 23/3625, 23/3626, 23/3627, 25/97, 25/1920, 25/1921, 25/1922.
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 september 2025 in de zaken tussen
23 1238 en 25/97: [eiseres 1] ,
23/3625 en 25/1920: [eiseres 2],
23/3626 en 25/1921: [eiser],
23/3627 en 25/1922: [eiseres 3], te [vestigingsplaats] , gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigden: mr. N.M.C.H. Crooijmans en mr. M.P.M. Stultiens),
en
het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg, verweerder
(gemachtigden: mr. L.E.J.G. Jaspers-Dauven en [gemachtigde] ).
Procesverloop
Bij besluiten van 17 november 2022 (de primaire besluiten 1) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van lozingen van afvalstoffen, verontreinigde en/of schadelijke stoffen, afkomstig van het bedrijf gelegen aan [adres] te [vestigingsplaats] , in het oppervlaktewater de Vissensteert.
Bij besluiten van 25 april 2023 (de bestreden besluiten 1) heeft verweerder het bezwaar dat eisers tegen de aan hen gerichte primaire besluiten hebben gemaakt, ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten 1 beroep ingesteld. Deze beroepen zijn geregistreerd onder de zaaknummers ROE 23/1238, 23/3625, 23/3626 en 23/3627.
Bij besluiten van 21 maart 2023, 1 augustus 2023 en 2 augustus 2023 heeft verweerder bij eisers telkens € 15.000,-- (in totaal € 45.000,--) aan verbeurde dwangsommen ingevorderd. Eisers hebben tegen deze invorderingsbesluiten bezwaar gemaakt, waardoor de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 op grond van artikel 5:39, eerste, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking hebben op deze invorderingsbesluiten.
Bij besluiten van 13 december 2023 (de primaire besluiten 2) heeft verweerder aan eisers een nieuwe last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van lozingen van afvalstoffen, verontreinigde en/of schadelijke stoffen, afkomstig van het bedrijf gelegen aan [adres] te [vestigingsplaats] , in het oppervlaktewater de Vissensteert.
Bij besluiten van 3 december 2024 (de bestreden besluiten 2) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten 2, ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten 2 beroep ingesteld. Die beroepen zijn geregistreerd onder zaaknummers ROE 25/97, 25/1920, 25/1921 en 25/1922.
Bij besluiten van 27 februari 2025 en 3 juni 2025 heeft verweerder bij eisers telkens
€ 30.000,-- (in totaal € 60.000,--) aan verbeurde dwangsommen ingevorderd. Eisers hebben tegen deze invorderingsbesluiten bezwaar gemaakt, waardoor de beroepen tegen de bestreden besluiten 2 op grond van artikel 5:39, eerste, van de Awb mede betrekking hebben op deze invorderingsbesluiten.
Verweerder heeft verweer gevoerd en stukken ingediend.
Eisers hebben aanvullende gronden ingediend en in de zaken met zaaknummers 23/1238, 23/3625, 23/3626 en 23/3627 verzocht om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn. Verweerder heeft aanvullend verweer gevoerd en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2025. [eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. De overige eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door [eiser] en hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Eisers hebben bij de behandeling van de beroepen ter zitting aangevoerd dat de aanvullende verweerschriften van 12 augustus 2025 wegens strijd met de goede procesorde buiten de beoordeling moeten blijven, omdat die onnodig laat zijn ingediend. De rechtbank heeft het beroep op strijd met de goede procesorde ter zitting verworpen, omdat geen sprake is van nieuwe stukken of gegevens waarop door eisers niet meer kon worden gereageerd en verwezen naar de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) hierover. [1]
Overwegingen
Het toepasselijke recht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
2. Bij de primaire besluiten 1 van 17 november 2022 heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Bij de besluiten van 21 maart 2023, 1 augustus 2023 en 2 augustus 2023 heeft verweerder verbeurde dwangsommen ingevorderd. Dat betekent dat daarop in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. Bij de primaire besluiten 2 van 13 december 2023 heeft verweerder aan eisers een nieuwe last onder dwangsom opgelegd en bij besluiten van 27 februari 2025 en 3 juni 2025 een verbeurde dwangsom bij eisers ingevorderd. Ook hierop is het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
De relevante feiten
3. Alle eisers zijn gevestigd c.q. wonen op het adres [adres] in [vestigingsplaats] . Op deze locatie wordt een pluimveebedrijf gehouden. Er zijn ter plaatse drie pluimveestallen aanwezig. Er is voor het laatst op 14 mei 2020 een revisievergunning (thans omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit) verleend voor het houden van 285.600 leghennen op deze locatie. Het pluimveebedrijf is daar sinds 2007 gevestigd en in 2019 door [eiser] (hierna: [eiser] ) overgenomen. In 2020 is het bedrijf afgebrand. Volgens de verklaring van [eiser] ter zitting lagen bij de overname al buizen bij het bedrijf, die uitkwamen op het oppervlaktewater de Vissensteert. De Vissensteert loopt ten zuiden van de pluimveestallen. Ten westen van de pluimveestallen (en ten noorden van de Vissensteert) ligt een door [eiser] gerealiseerde bezinkvijver.
Wat ging er aan de bestreden besluiten 1 en 2 vooraf?
4. Op 2 en 3 februari 2022, 28 juni 2022 en 20 en 25 oktober 2022 heeft toezichthouder [gemachtigde] van verweerder inspecties uitgevoerd bij het pluimveebedrijf. Daarbij zijn lozingen op de Vissensteert geconstateerd, respectievelijk via een tweetal hemelwaterafvoeren, via een buis die in verbinding stond met de septic tank, via een buis afkomstig van de bezinkvijver en via een buis afkomstig van het laaddock van het pluimveebedrijf. Van alle lozingen zijn monsters genomen waaruit is gebleken dat het verontreinigd afvalwater betrof. Op 10 november 2022 heeft nog een integrale inspectie plaatsgevonden. Daarbij zijn geen overtredingen geconstateerd, maar zijn door de toezichthouders wel opmerkingen gemaakt over de kippenmest en mestrestanten die onafgedekt op het erf lagen en bij regenval via afstroming en de putjes in de erfverharding in de bezinkvijver terechtkomen. Omdat de bezinkvijver een beperkte buffercapaciteit en een overloop naar de Vissensteert heeft, is [eiser] door de toezichthouders ook gewaarschuwd dat met mest vervuild water in de Vissensteert terecht kan komen. Op 14 november 2022 hebben de toezichthouders een gesprek gevoerd met [eiser] , waarbij hem een aantal mogelijke oplossingen zijn voorgehouden om verdere verontreinigingen door illegale lozingen te beëindigen. Op 16 en 17 november 2022 zijn nogmaals inspecties uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat via een buis afkomstig van de bezinkvijver vervuild water in de Vissensteert werd geloosd.
5. Bij de primaire besluiten 1 heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd, omdat diverse keren verontreinigd afvalwater is geloosd op de Vissensteert. De last is opgelegd ter voorkoming van herhaling van overtreding van artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet. Gewezen is op de constateringen op 2 en 3 februari 2022, 28 juni 2022 en 20 en 25 oktober 2022 en de (inmiddels) beschikbare analyseresultaten van de genomen monsters. De aan de eisers opgelegde last houdt in dat zij met ingang van het inwerking treden van de primaire besluiten 1 dienen te bewerkstelligen dat er geen afvalstoffen, verontreinigde en/of schadelijke stoffen, afkomstig van het bedrijf gelegen aan [adres] te [vestigingsplaats] , in het oppervlaktewaterlichaam genaamd ‘Vissensteert’ worden geloosd. Indien eisers niet aan de last voldoen, verbeuren zij per geconstateerde overtreding een dwangsom van € 15.000,-- tot een maximum € 45.000,--. Vanwege de ernst van de overtreding is geen begunstigingstermijn gegeven, wat betekent dat eisers, die allen als overtreder zijn aangemerkt, met ingang van 18 november 2022 aan de gestelde last dienen te voldoen.
6. Op 21 november 2022 hebben de toezichthouders een inspectie uitgevoerd bij het pluimveebedrijf. Daarbij is geconstateerd dat er nog steeds vervuild afvalwater uit de bezinkvijver in de Vissensteert werd geloosd. Van het afvalwater is ter plaatse een monster voor analyse genomen, met als analyseresultaat dat het verontreinigd afvalwater betrof. Opnieuw is aan [eiser] kenbaar gemaakt dat die lozing zonder vergunning per direct moet worden beëindigd. De toezichthouders hebben op 2, 10, 12 en 24 januari 2023 nieuwe inspecties uitgevoerd. Op al deze data zijn overtredingen, zijnde lozingen van afvalwater in de Vissensteert, geconstateerd: tweemaal via een pijp uit de sleuf bij de septic tank, driemaal via een buis die afkomstig is van het laaddock en driemaal via het onderhoudspad door overstroming van de bezinkvijver op twee plaatsen.
7. Bij de bestreden besluiten 1 heeft verweerder de bezwaren die eisers tegen de primaire besluiten 1 hebben gemaakt, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie waterschap Limburg (de commissie), ongegrond verklaard. Volgens verweerder hoefde geen begunstigingstermijn te worden opgenomen, aangezien de last ziet op het voorkomen van herhaling van de overtreding. Ook was het niet onevenredig om te handhaven, aangezien eisers er al vanaf februari 2022 van op de hoogte waren dat sprake was van overtredingen en er sindsdien is nagelaten om passende maatregelen te treffen. Verder heeft verweerder verwezen naar het advies van de commissie waarin de commissie toelicht dat er gebleken is van lozingen afkomstig van het pluimveebedrijf en een reeks van overtredingen, waarvoor eisers zelf verantwoordelijk zijn. Ook toen sprake was van vogelgriep op het bedrijf, bleven eisers verantwoordelijk.
8. Op 23 en 30 oktober 2023 en 9, 16, 23, 28 en 30 november 2023 hebben opnieuw inspecties plaatsgevonden. De toezichthouders hebben bij al deze inspecties – met uitzondering van die op 23 oktober 2023 – onder meer geconstateerd dat door hevige regenval de bezinkvijver helemaal vol is en via de achterzijde overloopt. Daardoor stromen aanzienlijke hoeveelheden (met onder meer met mest) verontreinigd afvalwater via de kavelsloot en het onderhoudspad in de Vissensteert. Naar aanleiding daarvan is [eiser] opnieuw geadviseerd om alle hemelwater van de daken los te koppelen en rechtstreeks in de Vissensteert te lozen en om uiterlijk 15 december 2023 daarvoor vergunning aan te vragen.
9. Bij de primaire besluiten 2 heeft verweerder aan eisers een nieuwe last onder dwangsom opgelegd naar aanleiding van overtredingen die op 23 en 30 oktober 2023 en op 9, 16, 23, 28 en 30 november 2023 zijn geconstateerd. Uit de analyseresultaten blijkt dat het geloosde afvalwater verontreinigd is (o.a. hoge gehalten aan chloride, totaal fosfaat, totaal stikstof en ammonium) waardoor artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet opnieuw meermaals werd overtreden. Verweerder wijst op de geldende beginselplicht om te handhaven en op het feit dat legalisatie niet mogelijk is. De maatregelen die van eisers worden gevergd (het waterpeil in de bezinkvijver laag genoeg houden, het herstellen van de aarden wal rond de bezinkvijver, het schoonhouden van het verharde terrein en ervoor zorgen dat geen poetswater, spoelwater van de ontijzeringsinstallatie en afvalwater van het laaddock in de Vissensteert wordt geloosd) zijn niet van dien aard dat handhavend optreden gezien het milieubelang onevenredig is, aldus verweerder. Aan eisers is de last opgelegd om met ingang van het in werking treden van de primaire besluiten 2 te bewerkstelligen dat er geen afvalstoffen, verontreinigde en/of schadelijke stoffen, afkomstig van het bedrijf gelegen aan [adres] te [vestigingsplaats] in het oppervlaktewater genaamd de ‘Vissensteert’ worden geloosd op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 30.000,-- per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 90.000,--. Verweerder heeft geen begunstigingstermijn gegeven, omdat de last erop is gericht herhaling van een overtreding te voorkomen en er op 17 november 2022 al een last onder dwangsom is opgelegd, waarvan inmiddels het maximum te verbeuren bedrag is bereikt.
10. Op 18 maart 2024 heeft toezichthouder [gemachtigde] een inspectie uitgevoerd, waarvan op
19 maart 2024 een rapport is opgemaakt. Daarin is gerapporteerd dat het persriool door de gemeente Leudal is aangesloten. Bij het rapport zijn foto’s gevoegd, waarop is te zien dat er mest is opgeslagen op het erf. Tevens is een foto gemaakt van het onderhoudspad in de buurt van de Vissensteert, waaronder is vermeld: “Mestrestanten komen op onderhoudspad en in vissensteert door wind etc.”. Dat rapport is nadien (in november 2024) aangepast in die zin dat verwaaiing van mest op het talud bij de Vissensteert (alsnog) als een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet is gekwalificeerd.
11. Bij de bestreden besluiten 2 heeft verweerder in afwijking van het advies van de commissie de bezwaren die eisers tegen de primaire besluiten 2 hebben gemaakt, ongegrond verklaard. Volgens verweerder zijn de door eisers getroffen maatregelen geen structurele oplossing voor het bij regenval overlopen van de bezinkvijver en bij droog weer verwaaien van mest vanaf het terrein van de inrichting. De getroffen maatregelen om verwaaiing te voorkomen en om te voorkomen dat de bezinkvijver vol raakt en dat geen afvalwater door scheuren en gaten lekt, zijn onvoldoende en niet van structurele aard, waardoor de kans op herhaling van een verboden lozing aanwezig is. De last is niet opgelegd, omdat op dat moment sprake was van een overtreding, maar om herhaling van een overtreding te voorkomen. De overtredingen ter zake waarvan de last onder dwangsom van
17 november 2022 is opgelegd en de overtredingen waarop de onderhavige last onder dwangsom betrekking heeft, zijn allemaal overtredingen van artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet. Verweerder betoogt dat hij regelmatig inspecties heeft uitgevoerd, waardoor inmiddels een goed beeld is gekregen van de bedrijfs- en lozingssituatie. Het afvalwater is vaak gecontroleerd en geanalyseerd. Daaruit blijkt dat het afvalwater afkomstig is van het pluimveebedrijf en van (hetzelfde soort) verontreinigd afvalwater. Bovendien is de situatie regelmatig besproken alsmede mogelijk te nemen maatregelen. Verweerder volgt de commissie niet in het standpunt dat er geen concreet risico op herhaling van de overtreding bestaat.
De beroepsgronden
12. Eisers voeren in beroep tegen de bestreden besluiten 1 (samengevat) aan dat de verweten handelingen niet als overtreding kunnen worden aangemerkt en dat zij ter zake geen overtreder zijn. Ten aanzien van de inspecties op 2 en 3 februari 2022 betogen eisers dat niet is aangetoond dat de verontreiniging van het oppervlaktewater van het pluimveebedrijf van eisers afkomstig was. Ten aanzien van de inspecties op 20 oktober 2022 en 25 oktober 2022 hebben eisers hun standpunt, zoals ingenomen in bezwaar, herhaald dat zij geen zeggenschap hadden over de bedrijfsvoering omdat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (de NVWA) op 16 oktober 2022 de bedrijfsvoering had overgenomen in verband met het uitbreken van de vogelgriep. Eisers kunnen ter zake daarvan niet als overtreder worden aangemerkt, aldus eisers. Verder betogen eisers dat de last onder dwangsom onevenredig is, omdat eisers sinds de eerste controle alle medewerking hebben verleend en ook naar aanleiding daarvan maatregelen hebben getroffen. Daarbij komt dat verweerder(s toezichthouders) nooit aan eisers kenbaar heeft gemaakt welke maatregelen concreet uitgevoerd moesten worden en dat zelfs aan eisers bevestigd is dat ze altijd hebben meegewerkt. Daarom kan ook niet gezegd worden dat de door eisers doorgevoerde maatregelen onvoldoende waren. In plaats van het gesprek aan te gaan over een oplossing, is verweerder gaan handhaven. Eisers achten dat onevenredig en wijzen ter ondersteuning van hun standpunt op een uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023. [2] Eisers zijn verder van mening dat de motivatie om af te wijken van het advies van de commissie onvoldoende is, er ten onrechte geen begunstigingstermijn is opgenomen en dat de hoogte van de dwangsom in geen enkele verhouding staat en in strijd met artikel 5:32b, derde lid, van de Awb is vastgesteld.
13. Eisers voeren in beroep tegen de bestreden besluiten 2 aan dat verweerder zonder toereikende motivering is voorbijgegaan aan het advies van de commissie om de last onder dwangsom te heroverwegen, dan wel in te trekken. Eisers persisteren bij hun standpunt dat er geen sprake is van een overtreding, omdat dat niet blijkt uit de inspectierapporten en toezichthouder [gemachtigde] zelf heeft bevestigd dat er op 18 maart 2024 geen overtreding is vastgesteld. Dat standpunt wordt door de commissie onderschreven, aldus eisers. Volgens de commissie is al vanaf 13 december 2023 geen sprake meer geweest van een overtreding en is dat een gevolg van de positieve grondhouding van eisers en de door hen getroffen maatregelen. Eisers achten het kwalijk dat de dag na ontvangst van het advies van de commissie het rapport van de inspectie op 18 maart 2024 is aangepast om alsnog een overtreding te kunnen vaststellen. Eisers stellen vast dat in het aangepaste rapport niet is geconcludeerd dat mestrestanten daadwerkelijk in het oppervlaktewater terecht zijn gekomen. Toezichthouder [gemachtigde] heeft telefonisch desgevraagd verklaard dat hij geen monsters heeft genomen, omdat hij het geen overtreding vond. Daarnaast heeft toezichthouder [gemachtigde] meermaals telefonisch bevestigd dat er op 18 maart 2024 geen overtreding heeft plaatsgevonden, wat blijkt uit de transcriptie van de telefoongesprekken. Eisers betogen dat geen last onder dwangsom kon worden opgelegd, dat de bestreden besluiten 2 in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot stand zijn gekomen en dienen te worden vernietigd.
Het oordeel van de rechtbank
14. De voor deze uitspraak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel van deze uitspraak uitmaakt.
Overtreding(en) en overtreder?
15. De rechtbank is van oordeel dat de hierboven vermelde inspecties op deugdelijke en controleerbare wijze zijn vastgelegd in rapportages dan wel aan eisers gerichte brieven en dat hieruit volgt dat herhaaldelijk sprake was van overtredingen van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet. De toezichthouders hebben monsters genomen van het geloosde afvalwater en dat laten analyseren. Steeds is daarbij vermeld waar dat afvalwater vandaan kwam. Daarmee is mede gezien de samenstelling van het afvalwater ook aangetoond dat, anders dan eisers betogen, het onderzochte afvalwater afkomstig was van het pluimveebedrijf en niet van een ander bedrijf. Uit de analysegegevens die van een ter zake deskundige instantie zijn verkregen blijkt dat in het geloosde afvalwater stoffen zaten als bedoeld in genoemd artikel van de Waterwet. Verweerder heeft daarmee aannemelijk gemaakt dat dat artikel herhaaldelijk is overtreden. Anders dan eisers kennelijk betogen, hoefde verweerder de waterkwaliteit van de Vissensteert zelf niet te onderzoeken, maar alleen of het lozingsverbod is overtreden.
16. De rechtbank stelt vast dat eisers ten aanzien van de overtredingen op
20 en 25 oktober 2022 tijdens de vogelgriep hebben betwist dat zij ter zake als overtreder kunnen worden aangemerkt. De ‘Regeling maatregelen beschermings- en bewakingszone hoog pathogene vogelgriep Heythuysen 2022’ is op 20 oktober 2022 in werking getreden en op 24 november 2022 vervallen. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de NVWA ervoor zorgde dat verspreiding van het virus werd voorkomen, maar dat de exploitant van het bedrijf zelf verantwoordelijk bleef voor de situatie op het bedrijf, zoals het op een juiste wijze afvoeren van afvalwater en mest. Mest kon worden afgevoerd of worden opgeslagen onder de voorwaarde dat die werd afgedekt. De mest zou dan gaan broeien waardoor het virus zou worden gedood. Dit betrof een keuze van de ondernemer en verweerder heeft deze toenmalige werkwijze bij de NVWA geverifieerd. Daarbij wijst verweerder er terecht op dat [eiser] al lang voor de uitbraak van de vogelgriep wist dat de bezinkvijver verontreinigd was en dat afvalwatervoorzieningen niet in orde waren. Verweerder wijst er verder terecht op dat [eiser] de medewerkers van de NVWA van de lozingssituatie op de hoogte had moeten stellen, waardoor de lozingen van verontreinigd afvalwater hadden kunnen worden voorkomen. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder ook deze overtredingen terecht aan eisers heeft toegerekend.
17. Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder toereikend heeft onderbouwd dat sprake was van overtredingen van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet en dat eisers terecht als overtreder zijn aangemerkt.
De strekking en de inhoud van de last
18. Tussen partijen is niet in geschil dat de met de primaire besluiten 1 en 2 opgelegde lasten onder dwangsom niet werd beoogd een op dat moment bestaande en voortdurende overtreding te beëindigen en evenmin ging het om een preventieve last onder dwangsom, zijnde een herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:7 van de Awb. Beide lasten onder dwangsom zijn volgens verweerder opgelegd ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding van artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet.
19. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling [3] kan een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, als een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol. Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst – bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan – met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is – wil het gaan om een herhaling – onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.
20. De rechtbank stelt vast dat de overtredingen die aan het primaire besluiten 1 ten grondslag zijn gelegd, bestonden uit het via buizen lozen van verontreinigd afvalwater in de Vissensteert, wat in strijd is met artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet. Aan de primaire besluiten 2 zijn de overtredingen ten grondslag gelegd die bestonden uit het via het onderhoudspad lozen van verontreinigd afvalwater in de Vissensteert door overstroming van de bezinkvijver, wat eveneens in strijd is met artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet. Daargelaten of er ten tijde van beide primaire besluiten herhaling van dergelijke overtredingen voor de hand lag, ziet de rechtbank zich eerst voor de vraag gesteld of de last (die in de primaire besluiten 1 en 2 gelijkluidend is) wel voldoende concreet op die overtredingen is toegespitst en voldoende duidelijk is.
21. Verweerder heeft bij de primaire besluiten 1 en 2 een heel algemeen geformuleerde en ruime last opgelegd. Deze last houdt namelijk in dat elke nieuwe lozing van “afvalstoffen, verontreinigde en/of schadelijke stoffen” op de Vissensteert (zonder vergunning) afkomstig van het pluimveebedrijf van [eiser] per direct en van rechtswege leidt tot verbeuring van een dwangsom. Daarbij maakt het dus niet uit op welke manier, vanuit welke locatie van het pluimbedrijf en op welke plek van de Vissensteert deze lozing plaatsvindt en evenmin met welke afvalstof, verontreinigde stof of schadelijk stof dit gebeurt. Er is, zo heeft verweerder ter zitting toegelicht, in de last bewust geen koppeling gemaakt met de specifieke overtredingen die aan de primaire besluiten 1 en 2 ten grondslag zijn gelegd. De last is dan ook niet toegespitst op het lozen via buizen van verontreinigd afvalwater (primaire besluiten 1) of het via het onderhoudspad lozen van verontreinigd afvalwater door overstroming van de bezinkvijver (primaire besluiten 2). De keuze voor de algemeen geformuleerde en ruime last is volgens verweerder ingegeven door de omstandigheid dat [eiser] zijn lozingssituatie al jaren niet op orde heeft, waardoor de waterkwaliteit van de Vissensteert steeds opnieuw -en op een andere wijze en andere locatie - wordt aangetast. Daaraan moet een einde komen, aldus verweerder. Mede gelet op de omstandigheid dat [eiser] de verantwoordelijkheid voor de voortdurende illegale lozingen vanuit zijn bedrijf niet lijkt te erkennen, maar steeds naar het verweerder wijst om met hem oplossingen te bespreken en voor hem aan te dragen, heeft verweerder ervoor gekozen om op deze wijze handhavend op te treden. Ook worden volgens verweerder eenmaal genomen maatregelen door [eiser] achteraf weer teruggedraaid.
22. Gezien deze omstandigheden acht de rechtbank de door verweerder gemaakte keuze voor een ruime last met een deels preventief karakter begrijpelijk. De rechtbank heeft begrip voor verweerders standpunt dat niet verweerder, maar [eiser] verantwoordelijk is voor de illegale lozingen en deze dus ook moet beëindigen en voorkomen. Verweerder heeft in de diverse brieven en in de dwangsombesluiten en rapporten van zijn toezichthouders herhaaldelijk allerlei mogelijke oplossingen aangedragen en met name geadviseerd om een deskundig bureau in te schakelen om tot een structurele oplossing te komen waarbij de bedrijfsvoering zo wordt ingericht dat het bedrijfsafvalwater niet meer direct via buizen of indirect via afstroming in de Vissensteert wordt afgevoerd. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat van een professionele ondernemer die zijn verantwoordelijkheid neemt, mag worden verwacht dat het bedrijfsafvalwater op een andere, legale wijze wordt verwerkt en/of afgevoerd die niet ten koste van het milieu gaat.
23. Het vorenstaande neemt naar het oordeel van de rechtbank echter niet weg dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen [4] of in dit geval herhaling van een overtreding te voorkomen. Daarbij dient de overtreder wel een keuze te worden gelaten ten aanzien van de middelen die hij wenst toe te passen om aan die overtreding een einde te maken [5] of in dit geval herhaling van een overtreding te voorkomen.
24. De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder bij de primaire besluiten 1 en 2 opgelegde last daaraan niet voldoet, wat strijd oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel. De last houdt immers enkel een verbod van overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet in en de enige concretisering bestaat er in feite uit dat het hier om lozing in de Vissensteert gaat. Op basis van deze algemeen geformuleerde en ruime last was het voor eisers onvoldoende duidelijk wat voor lozingen hier allemaal onder werden verstaan en wat voor maatregelen zij moesten treffen om aan de last te voldoen. Ter zitting is desgevraagd door de gemachtigde van verweerder bevestigd dat een strikt nalaten (of: het enkel stilzitten) door eisers hiervoor onvoldoende was.
25. Dat onvoldoende duidelijk was wat eisers nou precies moesten doen of nalaten om aan de last te voldoen, blijkt al uit de omstandigheid dat het zelfs voor toezichthouder [gemachtigde] op 18 maart 2024 aanvankelijk niet duidelijk was dat eisers de dwangsom hadden verbeurd. Toezichthouder [gemachtigde] heeft immers op 18 maart 2024 geconstateerd dat er mest vanaf het pluimveebedrijf op het onderhoudspad en op het talud van de Vissensteert waaide, maar zag op dat moment niet in dat dit
ookeen overtreding van de last was. Dat besef kwam pas later, reden waarom het opgemaakte rapport nadien werd aangepast.
ookeen overtreding van de last was. Dat besef kwam pas later, reden waarom het opgemaakte rapport nadien werd aangepast.
26. Daar komt bij dat de last, gelet op de te algemene en ruime formulering, onvoldoende concreet is toegespitst op de aard van de overtredingen die aan de primaire besluiten 1 respectievelijk de primaire besluiten 2 ten grondslag zijn gelegd, zodat de last verder strekt dan het afwenden van het door verweerder gestelde gevaar van herhaling van eerdere overtredingen. De last voldoet daarmee ook niet aan de voorwaarden om, volgens de onder r.o. 19 genoemde vaste rechtspraak, aangemerkt te worden als last strekkende tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen. Ook om die reden kleeft er aan de primaire besluiten 1 en 2 een gebrek.
27. De rechtbank stelt vast dat eisers dit gebrek en de hiervoor geconstateerde strijdigheid met het rechtszekerheidsbeginsel niet expliciet in hun beroepschriften hebben aangevoerd. Wel is in het beroepschrift tegen de bestreden besluiten 1 door eisers aangevoerd dat de last onduidelijk was, omdat verweerder volgens hen heeft nagelaten om concreet te zeggen wat zij moesten doen. Tevens hebben eisers in het beroepschrift tegen de bestreden besluiten 2 gesteld dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden. Ter zitting hebben eisers aangegeven dat het voor hen niet duidelijk was, wat gedaan moest worden om de overtredingen te beëindigen en wanneer het een keer genoeg is. Bovendien is niet duidelijk wanneer een dwangsom verbeurd is. Volgens eisers was op
18 maart 2024 geen sprake van overtreding van de last, en heeft [gemachtigde] dat ook bevestigd. Later heeft verweerder dat teruggedraaid en het alsnog als een overtreding aangemerkt. De rechtbank vat dit met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb op als een beroep op strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en de hiervoor vermelde vaste jurisprudentie van de Afdeling. Voor zover dat eerst ter zitting is aangevoerd, acht de rechtbank dat niet in strijd met de goede procesorde, omdat verweerder hierop inhoudelijk heeft gereageerd.
28. Nu de in de primaire besluiten 1 en 2 opgenomen last, gehandhaafd bij de bestreden besluiten 1 en 2, in strijd is met de rechtszekerheid en bovendien niet aangemerkt kan worden als last strekkende tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen, zijn de beroepen gegrond en komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van de overige beroepsgronden van eisers. De rechtbank realiseert zich dat door gegrondverklaring van de beroepen en daarmee dus ook de vernietiging van de bestreden besluiten, alsmede de herroeping van de daarop gebaseerde invorderingsbesluiten, [eiser] de dans ontspringt, maar dat is een gevolg van de juridisch onjuiste keuze die verweerder heeft gemaakt om op deze wijze handhavend op te treden.
Conclusie en gevolgen
29. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2.
De rechtbank ziet in het kader van finale geschilbeslechting aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de primaire besluiten 1 en 2 op de voet van artikel 7:11 van de Awb worden herroepen. Van deze bevoegdheid wordt gebruikgemaakt, omdat de rechtbank van oordeel is dat verweerder de geconstateerde gebreken niet kan herstellen. De rechtbank herroept op grond van artikel 7:11 van de Awb daarom ook de invorderingsbesluiten van 21 maart 2023, 1 augustus 2023, 2 augustus 2023, 27 februari 2025 en 3 juni 2025, omdat deze rechtstreeks verband houden met de primaire besluiten 1 en 2.
Proceskosten en griffierecht
30. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
31. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.588,-- in bezwaar (2 punten voor het indienen van de bezwaarschriften en 2 punten voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 647,--) en €3.628,-- in beroep (2 punten voor het indienen van het beroepschriften en 2 punten voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,-- en een wegingsfactor 1). In totaal betreft dit een bedrag van 6.216,--. De rechtbank heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht door ROE 23/1238, 23/3625, 23/3626, 23/3627 als samenhangende zaken en ROE 25/97, 25/1920, 25/1921, 25/1922 als samenhangende zaken aan te merken.
Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
32. Eiseres hebben op 19 februari 2025 een verzoek ingediend om schadevergoeding vanwege een overschrijding van de redelijke termijn in de zaken ROE 23/1238, 23/3625, 23/3626, 23/3627. In deze zaken is sprake van een opvolgende bezwaar- en beroepsprocedure. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden mag in dat geval maximaal twee jaar duren. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De omstandigheden van het geval kunnen een langere behandelingsduur rechtvaardigen.
33. Voor het onderhavige geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van eisers door verweerder op 18 december 2022 tot de datum van deze uitspraak zijn twee jaar en negen maanden verstreken. Nu er sprake is van een langere termijn dan de hiervoor bedoelde twee jaar, dient per instantie te worden bezien of er sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd. Nu de behandeling van het bezwaar minder dan zes maanden heeft geduurd – de bestreden besluiten 1 dateren van
25 april 2023 – dient de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank te worden toegerekend. Niet gebleken is dat die langere behandelingsduur gerechtvaardigd was. Uitgangspunt in de jurisprudentie is dat er een schadevergoeding is aangewezen van € 500,-- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. In totaal is de termijn met afgerond één jaar overschreden. Eisers komen daarom in beginsel ieder voor zich in aanmerking voor een schadevergoeding van € 1.000,--. De rechtbank ziet evenwel in de omstandigheid dat zij in beroep gezamenlijk hebben geprocedeerd, aanleiding dit bedrag te matigen, in die zin dat zij ieder voor zich 25% van dit bedrag, dus € 250,--, krijgen toegekend. Het totaal te vergoeden bedrag is dus € 1.000,--. De matiging acht de rechtbank redelijk vanwege de matigende invloed die het gezamenlijk procederen heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die eisers hebben ondervonden vanwege de te lang durende procedure. [6]
34. Nu de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van de schadevergoeding van € 1.000,-- aan eisers worden veroordeeld, met dien verstande dat de betaling van genoemd bedrag aan een van de eisers betekent dat de minister van Justitie en Veiligheid aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Gelet op het beleid ter zake behoeft de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in dit geval niet in de procedure te worden betrokken.
35. Omdat het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen, komen eisers tevens in aanmerking voor een vergoeding van hun proceskosten voor het indienen van het verzoek. Hiervoor kent de rechtbank eisers 1 punt voor verleende rechtsbijstand toe als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht met een waarde van € 907,-- en een wegingsfactor 0,25. De vergoeding bedraagt dus € 226,75, te betalen door de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid), met dien verstande dat de betaling van genoemd bedrag aan één van de eisers betekent dat de minister van Justitie en Veiligheid aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2 van
25 april 2023 en 3 december 2024;
- herroept de primaire besluiten 1 en 2 van 17 november 2022 en
13 december 2023 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de
vernietigde bestreden besluiten van 25 april 2023 en 13 december 2024;
- herroept de invorderingsbesluiten van 21 maart 2023, 1 augustus 2023,
2 augustus 2023, 27 februari 2025 en 3 juni 2025;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan eisers te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,--, met dien verstande dat de betaling van genoemd bedrag aan één van de eisers betekent dat de minister van Justitie en Veiligheid aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van de proceskosten van eisers in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 226,75, met dien verstande dat de betaling van genoemd bedrag aan één van de eisers betekent dat de minister van Justitie en Veiligheid aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
- draagt verweerder op de betaalde griffierechten van in totaal € 770,-- aan eisers te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van in totaal
€ 6.216,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Drent, voorzitter, en mr. K.M.J.A. Smitsmans en
mr. S.A. Lemmens, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2025.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2025.
de griffier is buiten staat de
uitspraak mede te ondertekenen
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 8 september 2025
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage bij de uitspraak in de zaken met de zaaknummers ROE 23/1238, 23/3625, 23/3626, 23/3627 en 25/97, 25/1920, 25/1921, 25/1922.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Awb wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Ingevolge het tweede lid wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Ingevolge het derde lid, kunnen overtredingen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb wordt onder herstelsanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
In artikel 5:7 van de Awb is bepaald dat een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
In artikel 5:9 van de Awb is bepaald dat de beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt:
a. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;
b. zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
In artikel 5:31d van de Awb is bepaald dat onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32a, luidt:
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 5:39, eerste lid, luidt:
Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Artikel 8:69, tweede lid, luidt: De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
Waterwet
Ingevolge artikel 6.1 van de Waterwet wordt in hoofdstuk 6 en de daarop berustende bepalingen, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
oppervlaktewater: oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 1.1 van de Waterwet, zijnde een samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens de wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna;
lozen: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk;
stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet is het verboden stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap.
Waterschapswet
Op grond van artikel 61 van de Waterschapswet, is het dagelijks bestuur van het Waterschap bevoegd tot het opleggen van lasten onder dwangsom.