Uitspraak
201708384/2/A1.
Datum uitspraak: 30 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
2. [appellant sub 2] en anderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 6 september 2017 in zaak nr. 16/2199 in het geding tussen:
[appellant sub 2] en anderen
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2013 heeft de staatssecretaris (thans: de minister) een verzoek van [appellant sub 2] en anderen om schadevergoeding afgewezen.
Tegen het uitblijven van een nieuw besluit op het daartegen door [appellant sub 2] en anderen gemaakte bezwaar, hebben [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
Bij besluit van 21 juli 2016 heeft de staatssecretaris (thans: de minister) opnieuw op het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding van [appellant sub 2] en anderen beslist en de afwijzing van dat verzoek gehandhaafd.
Bij uitspraak van 6 september 2017 in zaak nr. 6/2199 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk en het beroep van rechtswege tegen het besluit van 21 juli 2016 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Bij de uitspraak heeft de rechtbank tevens het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
Bij besluit van 18 december 2017 heeft de minister opnieuw op het door [appellant sub 2] en anderen gemaakte bezwaar beslist en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[appellant sub 2] en anderen hebben gronden tegen dit besluit aangevoerd.
[appellant sub 2] en anderen hebben verzocht om vergoeding van de door hen geleden immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
[appellant sub 2] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P.J. Geurts, mr. A.W. Bouma en P. Turfboer, en [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [appellant sub 2], [gemachtigde B] en [gemachtigde C] zijn verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2] en anderen gevoegd behandeld met het beroep van de Vereniging Stop AWACS Overlast (hierna: de vereniging) tegen het besluit van 6 juli 2016 van de minister van Defensie (thans: de staatssecretaris van Defensie). In dat besluit is het verzoek van de vereniging om maatregelen te treffen die leiden tot beëindiging dan wel reductie van de geluidoverlast door AWACS-vliegtuigen in Onderbanken en Schinveld, afgewezen. De uitspraak van de rechtbank van 6 september 2017 ziet op beide beroepen. Op de hoger beroepen tegen het onderdeel van de uitspraak dat ziet op het verzoek van de vereniging tot het treffen van maatregelen (zaak nr. 16/1959) beslist de Afdeling bij uitspraak van heden in zaak nr201708384/1/A1.
Onder de minister wordt hierna ook verstaan: zijn rechtsvoorgangers.
Verzoek
3. Bij brief van 22 januari 2013 heeft de vereniging de minister namens [appellant sub 2] en anderen verzocht om een vergoeding van € 1.500,00 per persoon en voor alle gezinsleden per jaar voor de immateriële schade als gevolg van de overlast die zij hebben ondervonden en nog zullen ondervinden van de AWACS-vliegtuigen die gebruik maken van de vliegbasis Teveren-Geilenkirchen in Duitsland.
4. Het verzoek is afgewezen. De minister heeft het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016
5. Bij uitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:963, heeft de Afdeling geoordeeld dat de minister het verzoek van [appellant sub 2] en anderen ten onrechte niet heeft opgevat als een verzoek om toepassing van de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999, inmiddels de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel).
6. In artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel is het volgende bepaald:
"De minister kent degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd."
7. Volgens de Afdeling had de minister, gelet op artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), [appellant sub 2] en anderen in de gelegenheid behoren te stellen te specificeren van welke rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak de gestelde schade een gevolg is. In de omstandigheden van dit geval lag het op de weg van de minister zo nodig zelf nader te onderzoeken of een rechtmatige taak- of bevoegdheidsuitoefening tot de door [appellant sub 2] en anderen gestelde overlast kan hebben geleid. De Afdeling heeft de minister opgedragen opnieuw op het door [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 15 maart 2013 gemaakte bezwaar te beslissen.
Het besluit van 21 juli 2016
8. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling heeft de minister [appellant sub 2] en anderen in de gelegenheid gesteld aan te geven welke schadeveroorzakende rechtmatige taak- of bevoegdheidsuitoefening ten grondslag ligt aan de gestelde schade. Na inventarisatie en kwalificatie van de gestelde schadeveroorzakende besluiten, handelingen en/of het nalaten handelingen te verrichten, is de minister tot de volgende opsomming gekomen van door [appellant sub 2] en anderen gestelde schadeoorzaken:
1. beslissingen tot het toelaten van AWACS-vliegtuigen in het Nederlandse luchtruim;
2. beslissingen over het voorkomen van geluidoverlast genomen in internationale overleggen;
3. beslissingen inzake geluidnormering en zonering;
4. beslissingen over isolatie van woningen;
5. beslissingen over bomenkap;
6. de vernietiging van de provinciale milieuverordening.
9. Bij besluit van 21 juli 2016 heeft de minister de verzoeken van [appellant sub 2] en anderen opnieuw afgewezen.
De minister heeft voorop gesteld dat op grond van de Beleidsregel geen aanspraak kan worden gemaakt op compensatie van nadeel veroorzaakt door onrechtmatig handelen, besluiten of handelingen van andere ministers, formele wetgeving of algemene maatregelen van bestuur.
Voor zover de gestelde schade het gevolg is van de gestelde schadeoorzaken 5 en 6, biedt de Beleidsregel geen grondslag voor vergoeding van de gestelde schade. Daarbij komt dat de Staat en de vereniging op 20 juni 2011 een vaststellingsovereenkomst hebben gesloten, waarbij is overeengekomen dat de Staat € 200.000,00 aan de vereniging betaalt en partijen afzien van verdere vorderingen ter zake van de schade en kosten ten gevolge van de onrechtmatig geoordeelde besluiten. Bij uitspraak van 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2313 heeft de Afdeling de minister veroordeeld een schadevergoeding te betalen aan twee personen, die geen partij waren bij de vaststellingsovereenkomst.
Over de gestelde schadeoorzaak onder 3 is in het besluit van 21 juli 2016 het volgende vermeld. In 1994 is op grond van artikel 108 van Pro de Wet geluidhinder een geluidzone rond de vliegbasis Geilenkirchen voor het grondgebied van de gemeente Brunssum en Onderbanken vastgesteld, neergelegd in het Besluit zonering buitenlands luchtvaartterrein Zuid-Limburg (Stb. 1995, 38). De Beleidsregel biedt geen grondslag voor het vergoeden van schade die het gevolg is van deze algemene maatregel van bestuur.
Evenmin kan op grond van de Beleidsregel aanspraak worden gemaakt op compensatie van nadeel als gevolg van de gestelde schadeoorzaak onder 4. Het woning-isolatieprogramma is gericht op het bieden van bescherming tegen geluidoverlast en is als zodanig geen oorzaak van de gestelde schade.
Over de gestelde schadeoorzaken 1 en 2 is in het besluit van 21 juli 2016 vermeld dat de minister van Defensie primair verantwoordelijk is voor beslissingen tot het toelaten van AWACS-vliegtuigen in het Nederlandse luchtruim. Dat geldt ook voor de contacten met de NAVO over de AWACS-vliegbasis Geilenkirchen. Voor zover de gestelde schade het gevolg is van handelen van de minister van Defensie, kan hiervoor geen nadeelcompensatie worden gekregen op grond van de Beleidsregel.
De minister heeft verder gesteld dat hij niet over een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid beschikt om op te treden tegen de door AWACS-vliegtuigen veroorzaakte piekgeluidbelasting. Er zijn geen wettelijke normen voor piekgeluiden. De wetgever heeft gekozen voor normering op basis van equivalente, lange tijd gemiddelde geluidniveaus. Daarmee bestaat er geen publiekrechtelijke taak of bevoegdheid om op te treden tegen piekbelasting.
Ook anderszins is volgens de minister niet gebleken dat een rechtmatige taak of bevoegdheidsuitoefening tot de door [appellant sub 2] en anderen gestelde schade kan hebben geleid.
Uitspraak van de rechtbank
10. De rechtbank is van oordeel dat de minister niet mocht volstaan met de vermelding dat de minister van Defensie primair verantwoordelijk is voor het toelaten van AWACS-vliegtuigen in het Nederlandse luchtruim. Het had op de weg van de minister gelegen de reikwijdte van zijn betrokkenheid nader te duiden. Daartoe wijst de rechtbank erop dat in de aanhef van het Besluit tot regeling toelating vreemde militaire luchtvaartuigen binnen Nederlands rechtsgebied (hierna: het Besluit) is vermeld dat het Besluit mede op voordracht van een van de rechtsvoorgangers van de minister is genomen. Voorts is in de aanhef van de NAVO-binnenvliegregeling aangegeven dat deze regeling na overleg met een van de rechtsvoorgangers van de minister tot stand is gekomen. Daarbij komt dat de minister naast de minister van Defensie is vertegenwoordigd in en dus lid is van de Commissie AWACS Limburg, opgericht door de provincie Limburg in het kader van milieubescherming.
De rechtbank is tot slot van oordeel dat de minister te beperkt onderzoek heeft verricht naar de vraag of een rechtmatige taak- of bevoegdheidsuitoefening tot de door [appellant sub 2] en anderen gestelde overlast kan hebben geleid. Daartoe overweegt de rechtbank dat uit het besluit niet blijkt dat het onderzoek verder strekt dan de informatie die [appellant sub 2] en anderen hebben aangedragen.
11. De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn afgewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de redelijke termijn niet is overschreden. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift van 20 maart 2013 is nog geen vijf jaar verlopen.
Hoger beroep van de minister
Besluit tot regeling toelating vreemde militaire luchtvaartuigen binnen Nederlands grondgebied
12. De minister betoogt in hoger beroep dat de rechtbank uitgaat van een onjuiste lezing van het Besluit. Uit deze regelgeving vloeit voort dat aan hem geen taak of bevoegdheid toekomt bij de toepassing ervan. Daaraan doet niet af dat de regelgeving op voordracht of na overleg met een van de rechtsvoorgangers tot stand is gekomen.
13. De Afdeling is van oordeel dat de minister dit terecht betoogt. Daartoe wordt als volgt overwogen.
14. Het Besluit is een algemene maatregel van bestuur, die op voordracht van de ministers van Defensie, Verkeer en Waterstaat en Buitenlandse Zaken is vastgesteld op grond van artikel 76, eerste lid en onder d, van de Luchtvaartwet (Wet van 15 januari 1958, Stb.47) en ook door deze ministers is ondertekend.
15. Artikel 1, aanhef en onder j van de Luchtvaartwet luidt:
" Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder
j: Onze Minister: voor wat de burgerluchtvaart en de algemene verkeersveiligheid in de lucht betreft: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat;
voor wat de militaire luchtvaart betreft: Onze Minister van Defensie."
Artikel 76, eerste lid, aanhef en onder d, van de Luchtvaartwet luidt:
"1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere voorschriften worden gegeven:
d. ter beveiliging van militaire belangen."
16. Artikel 1 van Pro het Besluit luidt:
"In dit besluit wordt verstaan onder:
a. "vreemde militaire luchtvaartuigen": alle luchtvaartuigen van vreemde nationaliteit, waarin het bevel wordt gevoerd door een militair van vreemde nationaliteit;
b. "Nederlands rechtsgebied": het grondgebied van Nederland, daaronder begrepen de territoriale wateren, zomede de luchtruimte boven dit gebied;
c. "Onze minister": Onze minister van Defensie."
Artikel 2 luidt Pro:
"1. Vreemde militaire luchtvaartuigen mogen zich slechts na bekomen vergunning binnen Nederlands rechtsgebied begeven, dan wel daarin de luchtvaart uitoefenen.
2 Onze minister kan de in het eerste lid bedoelde vergunning verlenen op verzoek.
3. Onze minister is mede bevoegd ontheffing te verlenen van het bepaalde in het eerste lid voor door hem aan te wijzen soorten van vluchten met vreemde militaire luchtvaartuigen van door hem aan te wijzen nationaliteit.
4. Aan de vergunning, respectievelijk ontheffing, kunnen voorwaarden worden verbonden."
17. Op grond van artikel 2, tweede lid, in samenhang met artikel 1, onder c, van het Besluit heeft de minister van Defensie de bevoegdheid toestemming te verlenen voor het bewegen van vreemde militaire luchtvaartuigen in het Nederlandse luchtruim. De minister van Defensie heeft uitvoering gegeven aan deze bepaling door vaststelling van de NAVO-binnenvliegregeling, waarin de routes voor het militair luchtverkeer in het Nederlandse luchtruim zijn vastgesteld. Dat het Besluit mede op voordracht van de minister door een rechtsvoorganger van de minister van Infrastructuur en Waterstaat is genomen en uit de ondertekening van het Besluit volgt dat deze minister medeverantwoordelijk is voor de bevoegdheidstoedeling aan de minister van Defensie, betekent niet dat de minister zelf over de bevoegdheid beschikt om toestemming te verlenen voor het bewegen van vreemde militaire luchtvaartuigen in het Nederlandse luchtruim. In de memorie van toelichting op de Luchtvaartwet is vermeld dat afstemming tussen de ministers noodzakelijk is, omdat burger- en militaire luchtvaart gebruikmaken van eenzelfde luchtruim. Bij de minister berust de zorg voor de algemene verkeersveiligheid in de lucht en om die reden is hij betrokken bij het vaststellen van routes voor militair luchtverkeer vanwege de algemene verkeersveiligheid (Kamerstukken II 1955-1956, 4168, nr.3).
Het betoog slaagt.
De NAVO-binnenvliegregeling
18. De NAVO-binnenvliegregeling is een ministeriële regeling die, zoals blijkt uit de aanhef van de regeling, de minister van Defensie heeft vastgesteld na overleg met de minister van Buitenlandse Zaken en de minister.
19. Artikel 1 van Pro de NAVO-binnenvliegregeling luidt:
"1. Vreemde militaire luchtvaartuigen van de landen, aangesloten bij de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie, mogen zich begeven binnen het Nederlands rechtsgebied en aldus aan het luchtverkeer deelnemen, alsmede landen op en opstijgen van de in de Militaire Luchtvaartgids Nederland (MIL AIP) vermelde militaire luchtvaartterreinen en voor militair medegebruik opengestelde burgerluchtvaartterreinen, onder de in de volgende artikelen gestelde voorwaarden.
2. De in het eerste lid bedoelde toestemming kan door de minister van Defensie, al dan niet voor een bepaald geval, worden ingetrokken, gewijzigd of aan andere dan hierna gestelde voorwaarden worden onderworpen."
20. Uit artikel 1 volgt Pro dat de minister van Defensie als enige is aangewezen om beslissingen te nemen in het kader van de NAVO-binnenvliegregeling. Dat de regeling na overleg met de minister tot stand is gekomen, komt doordat de minister de zorg draagt voor de algemene verkeersveiligheid in de lucht. De minister beoordeelt de gevolgen voor de veiligheid voor het burgerluchtvaartverkeer van het verlenen van toestemming om met militaire luchtvaartuigen boven Nederlands grondgebied te vliegen. Zoals de minister terecht heeft betoogd, wil dat niet zeggen dat aan de minister een bevoegdheid toekomt tot het nemen van beslissingen in het kader van de toepassing van de NAVO-binnenvliegregeling.
Het betoog slaagt.
De Commissie AWACS Limburg
21. De minister betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend, dat hij niet betrokken is geweest bij overleggen bij de NAVO over de uitoefening van bevoegdheden in het kader van de NAVO-binnenvliegregeling. Ook heeft de rechtbank miskend dat de Commissie AWACS Limburg geen (voorbereidende) besluiten neemt over de toepassing van de NAVO-binnenvliegregeling. Dat de minister samen met de minister van Defensie is vertegenwoordigd in en daarmee lid is van de Commissie AWACS Limburg, betekent niet dat aan de minister beslissingsbevoegdheid toekomt over de toepassing van de NAVO-binnenvliegregeling.
22. In de Commissie Awacs Limburg nemen bestuurders en bewonersvertegenwoordigers van de betrokken gemeenten, de vliegbasis en de ministeries van Defensie en Infrastructuur en Waterstaat deel. De commissie wordt voorgezeten door een gedeputeerde van de provincie Limburg, belast met milieubeheer. Op grond van artikel 16 van Pro het Besluit zonering buitenlands luchtvaartterrein Zuid-Limburg heeft de commissie de volgende taken:
"1. Onze Minister kan in overeenstemming met Onze Minister van Defensie een commissie instellen, die voor de zone tot taak heeft:
a. Onze Minister te adviseren ter zake van de toepassing van Hoofdstuk VIII van de wet juncto artikel 130 van Pro de wet voor gebieden in Limburg waar ernstige geluidhinder vanwege het luchtvaartterrein optreedt;
b. Onze Minister en Onze Minister van Defensie te adviseren over de maatregelen en voorschriften ter vermindering van de geluidhinder en eventuele andere hinderfactoren op Nederlands grondgebied rondom het luchtvaartterrein;
c. in voorkomende gevallen informatie te verstrekken en voorlichting te geven met betrekking tot de geluidsaspecten van het gebruik van het luchtvaartterrein."
23. Hieruit volgt dat de Commissie is ingesteld om te adviseren over maatregelen, die de hinder beperken, alsmede om voorlichting te geven en informatie te verstrekken. Er is geen grond voor het oordeel dat in de Commissie (voorbereidende) besluiten worden genomen over de toepassing van de NAVO-binnenvliegregeling.
Het betoog slaagt.
Aanvullend onderzoek naar schade veroorzakend handelen
24. De minister heeft aanvullend onderzoek gedaan naar de vraag of een andere rechtmatige taak- of bevoegdheidsuitoefening tot de door [appellant sub 2] en andere gestelde schade kan hebben geleid. Volgens de minister heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat dit onderzoek te beperkt is geweest.
25. Daartoe stelt de minister dat hij is ingegaan op de vraag of hij over een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid beschikt op grond waarvan hij kan optreden tegen de door AWACS-toestellen veroorzaakte piekbelasting. Voor piekbelasting geldt geen wettelijke normering. Piekgeluid wordt wel meegenomen in de wettelijk voorgeschreven berekening van geluidbelasting van het vliegverkeer. Het gaat hierbij om equivalente, lange tijd gemiddelde geluidniveaus. In 1994 is op grond van de Wet geluidhinder het Besluit zonering buitenlands luchtvaartterrein Zuid-Limburg vastgesteld. De geluidzone voorziet in verschillende contouren, variërend van 60 Ke tot 35 Ke. De minister monitort of de vastgestelde geluidzone niet wordt overschreden. Het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartcentrum beoordeelt jaarlijks of de feitelijke geluidbelasting binnen de vastgestelde geluidzone is gebleven. Uit de jaarlijkse rapportages blijkt dat de 35 Ke-contour niet is overschreden in de afgelopen jaren. Dat is alleen anders in een klein deel van onbewoond gebied dat ligt tussen de bebouwing van Schinveld en de grens met Duitsland.
26. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de minister met het besluit van 21 juli 2016 heeft voldaan aan de opdracht gegeven in de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016. De minister heeft onder verwijzing naar artikel 2 van Pro de Beleidsregel toereikend gemotiveerd dat de Beleidsregel geen grondslag vormt voor het toekennen van nadeelcompensatie. Aan het verzoek om schadevergoeding kan geen schadeveroorzakend besluit of handeling van de minister ten grondslag worden gelegd. Op grond van de NAVO-binnenvliegregeling en de daaraan ten grondslag liggende regelgeving komt aan de minister geen taak of bevoegdheid toe bij de toepassing van deze regeling. Evenmin is de minister als lid van de Commissie AWACS Limburg betrokken bij beslissingen over de toepassing van deze regeling. De minister heeft voorts aangegeven niet te beschikken over een bevoegdheid om op te treden tegen piekbelasting door overvliegende AWACS toestellen. De minister stelt zich voorts terecht op het standpunt dat de Beleidsregel geen grondslag biedt voor een aanspraak op nadeelcompensatie voor geluidoverlast als gevolg van het vaststellen van het Besluit zonering buitenlands luchtvaartterrein Zuid-Limburg.
27. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 21 juli 2016 ingestelde beroep ongegrond verklaren. De gronden die [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd tegen het besluit van 21 juli 2016 leiden niet tot een ander oordeel.
Incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen
28. Ingevolge artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan, indien hoger beroep is ingesteld, degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen.
29. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beroepen van [persoon A], [persoon B] en [persoon C] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van 20 maart 2013 en het beroep dat van rechtswege is ontstaan tegen het besluit van 21 juli 2016 niet-ontvankelijk zijn.
30. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft vastgesteld dat [persoon A], [persoon B] en [persoon C] inmiddels zijn overleden. Hun belang bij een inhoudelijke beoordeling van de beroepen is met hun overlijden komen te vervallen. Bij de rechtbank waren geen erfgenamen bekend die als rechtsopvolgers van [persoon A], [persoon B] en [persoon C] een belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van de beroepen. De rechtbank heeft de beroepen terecht niet-ontvankelijk verklaard.
31. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte het geschil niet definitief heeft beslecht door de minister te veroordelen tot het toekennen van schadevergoedingen.
32. Dit betoog behoeft geen bespreking. Hiervoor is overwogen dat de rechtbank het besluit van 21 juli 2016 ten onrechte heeft vernietigd en dat het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen dit besluit ongegrond is.
33. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank hun verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ten onrechte heeft afgewezen. Ter zitting hebben zij laten weten dat zij geen belang hebben bij een oordeel hierover, omdat zij ook in hoger beroep hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De Afdeling laat daarom ook dit betoog onbesproken.
34. Het incidentele hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond.
Het besluit van 18 december 2017
35. De minister heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 6 september 2017 een nieuw besluit op bezwaar genomen.
36. Het besluit van 18 december 2017 is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van het geding.
37. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt aan dit besluit de grondslag te ontvallen. Dit besluit dient derhalve te worden vernietigd.
Overschrijding redelijke termijn
38. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden en verzoeken om vergoeding van daardoor door hen geleden schade.
39. Artikel 6, eerste lid, van het EVRM luidt: "Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld."
40. Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt.
41. Dat betekent dat in deze zaak, die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk is, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar mag duren, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar mag duren en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
42. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4653) vangt de redelijke termijn aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
43. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) naar voren komt (onder meer in Frydlender tegen Frankrijk, arrest van 27 juni 2000, ECLI:CE:ECHR:2000:0627JUD003097996, en in Pizzati tegen Italië, arrest van 29 maart 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:0329JUD006236100).
44. Vanaf de ontvangst door de minister op 20 maart 2013 van het bezwaarschrift van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 15 maart 2013 tot de datum van deze uitspraak zijn vijf jaren en elf maanden verstreken. Dat betekent een overschrijding van de redelijke termijn met elf maanden. In dit geval geven de onder 43 vermelde criteria geen aanleiding om een langere termijn gerechtvaardigd te achten. Omdat de rechtbank en de Afdeling in deze procedure binnen een termijn van twee jaar uitspraak hebben gedaan, moet deze overschrijding geheel worden toegerekend aan de minister.
45. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant sub 2] en anderen elk toe te kennen bedrag € 1.000,00. De Afdeling ziet evenwel in de omstandigheid dat zij gezamenlijk beroepen hebben ingesteld, aanleiding dit bedrag te matigen in die zin dat zij ieder 25% van het aan de mate van overschrijding van de redelijke termijn gerelateerde schadevergoedingsbedrag krijgen toegekend, zodat zij ieder een bedrag van € 250,00 krijgen toegekend. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het instellen van gezamenlijke beroepen in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die [appellant sub 2] en anderen hebben ondervonden vanwege de te lang durende procedure. Door gezamenlijk beroepen in te stellen hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen. De Afdeling wijst in dit verband op EHRM, Arvanitaki-Roboti en 90 anderen tegen Griekenland, arrest van 15 februari 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0215JUD002727803. Daaruit volgt dat naar het oordeel van het Hof het feit dat een aantal klagers samen een procedure voert een dermate matigende invloed kan hebben op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die wordt ondervonden door een te lang durende procedure, dat dit een reden kan vormen om de wegens schending van de redelijke termijn toe te kennen schadevergoeding te matigen.
46. De Afdeling zal de minister veroordelen tot betaling aan een ieder van de groep van [appellant sub 2] en anderen van een bedrag van € 250,00 als vergoeding voor de door hen geleden immateriële schade. Daarbij dient te worden uitgegaan van de lijst gevoegd bij de uitspraak van de rechtbank (aangehecht aan deze uitspraak), maar zonder degenen van wie de rechtbank de beroepen niet-ontvankelijk heeft verklaard (te weten: [persoon A], [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E], [persoon F] en [persoon G] en [persoon H]).
47. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij zal de Afdeling een wegingsfactor van 0,5 (licht) hanteren. Omdat [appellant sub 2] en anderen één verzoekschrift hebben ingediend, wordt voor één van de gezamenlijk procederende verzoekers reiskosten toegekend.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de minister van Infrastructuur en Waterstaat gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 6 september 2017 in zaak nr. 16/2199, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 21 juli 2016 gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd, is opgedragen het voor dat beroep betaalde griffierecht te vergoeden en de minister van Infrastructuur en Waterstaat is veroordeeld tot betaling van de in verband met de behandeling van dat beroep opgekomen proceskosten;
IV. verklaart het door [appellant sub 2] en anderen bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 21 juli 2016 ongegrond;
V. vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 18 december 2017, kenmerk IENM/BSK-2017/306295;
VI. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat om aan een ieder van de groep [appellant sub 2] en anderen voor zover ontvankelijk verklaard door de rechtbank, te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro);
VII. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 561,59 (zegge: vijfhonderdeenenzestig euro en negenenvijftig cent), waarvan € 501,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan een van hen de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Planken
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019
299.