Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 25/1804
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 februari 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats 1] , eiseres,
[eiser], uit [woonplaats] eiser,
(gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder,
(gemachtigden: J.H.M. Horijon en R.A.H.M. van der Steen).
Eisende partijen worden hierna gezamenlijk eisers genoemd, en afzonderlijk [eiseres] en [eiser] . Verweerder wordt hierna het college genoemd.
Procesverloop
1. Bij het besluit van 29 november 2024 (hierna: het primaire besluit) heeft het college aan [bedrijfsnaam 1] en [eiser] een bouwstop en last onder dwangsom opgelegd. Dit in verband met een overtreding van artikel 5.1, eerste lid onder a, van de Omgevingswet (hierna: Ow) in samenhang bezien met artikel 22.26 van het (tijdelijk deel) van het Omgevingsplan gemeente Peel en Maas. De overtreding in kwestie betreft het zonder de vereiste omgevingsvergunning plaatsen van zonnepanelen, omvormers en een transformatorhuis op de percelen [kadastrale gegevens 1] en [kadastrale gegevens 2] aan de [adres 1] (ongenummerd) in [plaats 1] , gemeente Peel en Maas (hierna: de percelen aan de [adres 1] in [plaats 1] ). Het college heeft [bedrijfsnaam 1] en [eiser] gelast om de geconstateerde illegale bouwwerkzaamheden te beëindigen en beëindigd te houden op verbeurte van een dwangsom van € 25.000,00.
1.1.
[bedrijfsnaam 1] en [eiser] hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
1.2.
Op 17 maart 2025 heeft een hoorzitting plaatsgevonden ten overstaan van de onafhankelijke adviescommissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Peel en Maas (hierna: de bezwaarschriftencommissie). Op 8 mei 2025 heeft de bezwaarschriftencommissie het college geadviseerd over de behandeling van het bezwaar.
1.3.
Bij het bestreden besluit op bezwaar van 24 juni 2025 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college besloten om overeenkomstig voornoemd advies het bezwaar van [eiser] tegen het primaire besluit ongegrond te verklaren. De bouwstop en last onder dwangsom werden in stand gelaten, weliswaar onder wijziging van de aangeschreven rechtspersoon [bedrijfsnaam 1] naar [eiseres] en onder aanvulling van een nadere motivering. [eiseres] is met deze wijziging in de bezwaarfase akkoord gegaan.
1.4.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.5.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 15 januari 2026 ter zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college. Eisers waren zelf niet aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
2. De [bedrijfsnaam 2] (hierna: [bedrijfsnaam 2] ) is een bedrijf, bestaande uit meerdere besloten vennootschappen. Uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel (hierna: het Handelsregister) blijkt dat op het adres [adres 2] te [vestigingsplaats 2] meer dan twintig vennootschappen staan ingeschreven met de letters ‘ [bedrijfsnaam 2] ’ in de naam.
2.1.
Volgens haar website (www. [bedrijfsnaam 2] .nl) is [bedrijfsnaam 2] gespecialiseerd in solar-projecten en realiseert het bedrijf dak- en grondgebonden PV-projecten door heel Nederland. Ten aanzien van de dak-gebonden projecten, huurt [bedrijfsnaam 2] daken van bedrijfspanden en installeert het bedrijf zonnepanelen op die daken. [bedrijfsnaam 2] verzorgt daarbij als professioneel zonnepark-ontwikkelaar het hele proces: van aanvraag en vergunningen, tot aan de realisatie, alsmede monitoring en onderhoud, aldus de website van [bedrijfsnaam 2] .
2.2.
Op de percelen aan de [adres 1] in [plaats 1] staat een tuinbouwkas. Deze wordt gehuurd door de besloten vennootschap [bedrijfsnaam 4] ., gevestigd aan de [adres 2] te [vestigingsplaats 2] en ingeschreven in het Handelsregister onder nummer [nummer 1] (hierna: [bedrijfsnaam 4] ). De huurovereenkomst is namens [bedrijfsnaam 4] gesloten door [eiser] , die optrad als zelfstandig bevoegd namens de besloten vennootschap [bedrijfsnaam 5] , welke vennootschap op haar beurt weer handelde als rechtsgeldig vertegenwoordiger van de besloten vennootschap [bedrijfsnaam 6] ., laatstgenoemde handelend als de rechtsgeldig vertegenwoordiger van [bedrijfsnaam 4] . [1]
2.3.
Op 22 november 2024 heeft het college controles uit laten voeren op de percelen aan de [adres 1] in [plaats 1] . Door de controlerend toezichthouder werden toen illegale bouwwerkzaamheden geconstateerd, bestaande uit het vervangen van de dakopstanden van de tuinbouwkas door zonnepanelen. Buiten de tuinbouwkas werd een transformatorhuis aangetroffen van 2,4 meter breed, 2,9 meter lang en 2 meter hoog. Daarnaast is een stellage gebouwd met daaraan een aantal omvormers. De zonnepanelen waren destijds niet aangesloten op de omvormers en er werd geen elektriciteit opgewekt.
2.4.
Op 26 november 2024 heeft de controlerend toezichthouder opnieuw de percelen aan de [adres 1] in [plaats 1] bezocht en ter plaatse aan een medewerker van [bedrijfsnaam 3] (hierna: [bedrijfsnaam 3] ) uitgelegd dat de bouwwerkzaamheden zullen worden stilgelegd. [bedrijfsnaam 3] is in opdracht van [eiseres] als aannemer ingehuurd om de bouwwerkzaamheden op de percelen aan de [adres 1] in [plaats 1] te verrichten. De bestuurder en enig aandeelhouder van [eiseres] is de besloten vennootschap [B.V.] B.V., gevestigd aan de [adres 2] te [vestigingsplaats 2] en ingeschreven in het Handelsregister onder nummer [nummer 2] . Van de laatstgenoemde vennootschap is [eiser] de bestuurder. Enig aandeelhouder van [B.V.] B.V. is Stichting [B.V.] , gevestigd aan de [adres 2] te [vestigingsplaats 2] en ingeschreven in het Handelsregister onder nummer [nummer 3] .
2.5.
De bouwwerkzaamheden op de percelen aan de [adres 1] in [plaats 1] zijn per
26 november 2024 stilgelegd en niet hervat. De opgelegde dwangsom is niet verbeurd.
De omvang van het beroep
3. Niet in geschil is of een overtreding heeft plaatsgevonden en evenmin of [eiseres] als overtreder kan worden aangemerkt.
3.1.
Het beroep van eisers ziet enkel op de vraag of [eiser] als natuurlijk persoon (in privé) terecht door het college als overtreder is aangeschreven. Eisers zijn van mening dat dit niet het geval is.
[eiseres] heeft geen procesbelang
4. Alvorens over te gaan tot de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden, dient de rechtbank zich ambtshalve te buigen over de vraag of [eiseres] een (proces)belang heeft bij haar beroep. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en verklaart het beroep van [eiseres] tegen het bestreden besluit dan ook niet-ontvankelijk. Daartoe overweegt zij als volgt.
4.1.
De rechtbank is slechts gehouden om een beroep inhoudelijk te beoordelen, indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Daarbij gaat het erom of het doel dat de indiener voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor hem van feitelijke betekenis is. Of er procesbelang is, wordt bepaald naar de stand van zaken op het moment van het beoordelen van het beroep.
4.2.
Ter zitting is door eisers nader toegelicht dat de omvang van het beroep zich beperkt tot de vraag of [eiser] terecht door het college als overtreder is aangeschreven. [eiseres] is volgens eisers – zo begrijpt de rechtbank – ten overvloede eveneens in rechte betrokken. Nu [eiser] zelf partij is in deze procedure, valt niet in te zien – althans niet zonder nadere toelichting, die ontbreekt – welk afzonderlijk doel [eiseres] met haar beroep nastreeft en welke feitelijke betekenis dit heeft voor haar. Derhalve is niet komen vast te staan dat [eiseres] een procesbelang heeft.
4.3.
Op grond van het voorgaande, is het beroep van [eiseres] niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van procesbelang. Gelet hierop zal de rechtbank zich in haar verdere beoordeling beperken tot het beroep dat is ingesteld door [eiser] .
Juridisch kader overtrederschap
5. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is een overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan een bestuurlijke sanctie ook worden opgelegd aan de zogenoemde functionele pleger.
5.1.
In haar uitspraken van 31 mei 2023 heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. [2] Voor natuurlijke personen betekent dit dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend als de verdachte erover kon beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en uit de feitelijke gang van zaken blijkt dat deze of een vergelijkbare gedraging door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden valt ook het niet in acht nemen van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. [3]
5.2.
Als een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon – hier, [eiseres] –, geldt voorts op grond van artikel 5:1, derde lid, Awb en de daarin opgenomen verwijzing naar artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr), dat een bestuurlijke sanctie ook kan worden opgelegd aan degenen die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven. Ook ten aanzien van dit leerstuk van ‘feitelijk leidinggeven’ heeft de Afdeling aansluiting gezocht bij het strafrechtelijke kader, [4] zoals geschetst in het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 26 april 2016. [5] Hieruit volgt dat van feitelijk leidinggeven sprake kan zijn indien de verboden gedraging het onvermijdelijke gevolg is van het algemene, door een bestuurder gevoerde beleid. Onder omstandigheden kan daarnaast ook een meer passieve rol tot het oordeel leiden dat een verboden gedraging daardoor zodanig is bevorderd dat van feitelijk leidinggeven kan worden gesproken. Dat kan in het bijzonder het geval zijn als degene die bevoegd en redelijkerwijs gehouden is om maatregelen te treffen ter voorkoming of beëindiging van verboden gedragingen, zulke maatregelen achterwege laat.
[eiser] is terecht aangeschreven als overtreder
6. Op grond van voornoemd juridisch kader is de rechtbank van oordeel dat is komen vast te staan dat [eiser] in deze zaak terecht als overtreder is aangemerkt. Daartoe overweegt zij als volgt.
6.1.
Bij het primaire besluit heeft het college gesteld dat het aannemelijk is dat [eiser] degene is die de bouwactiviteiten heeft laten uitvoeren, omdat hij middellijk bestuurder is van [bedrijfsnaam 1] [eiser] zou volgens het college in die hoedanigheid beschikkingsmacht hebben en zeggenschap uitoefenen, althans invloed uit kunnen oefenen op [bedrijfsnaam 1] Het college schrijft ervan uit te gegaan dat [eiser] feitelijk leiding heeft gegeven aan de geconstateerde illegale bouw-activiteiten, althans dat dit een onvermijdelijk gevolg is van de algemene, door hem als middellijk bestuurder, gevoerde bedrijfsvoering. Ten minste moet [eiser] geacht worden aan de overtreding(en) feitelijk leiding te hebben gegeven door daaraan een wezenlijke bijdrage te leveren door een doen of nalaten, ondanks dat hij van de overtreding op de hoogte was of behoorde te zijn, aldus het college. Het college voegt daaraan toe dat de bedrijfsvoering van [eiser] in relatie tot de productie en levering van zonne-energie aan een netbeheerder het college ook bekend is, gelet op de locatie [adres 3] in [plaats 2] .
6.2.
Bij het bestreden besluit heeft het college vervolgens gesteld dat [eiser] terecht is aangemerkt als overtreder, ondanks de wijziging van de aangeschreven rechtspersoon [bedrijfsnaam 1] naar [eiseres] . Volgens het college blijkt uit de uittreksels van de Kamer van Koophandel dat elke afzonderlijke besloten vennootschap die ingeschreven staat op het adres [adres 2] in [vestigingsplaats 2] en tot de economische eenheid [bedrijfsnaam 2] behoort, direct dan wel indirect wordt bestuurd door [eiser] . Laatstgenoemde is bovendien direct dan wel indirect aandeelhouder van deze afzonderlijke vennootschappen. De feitelijke zeggenschap van de economische eenheid [bedrijfsnaam 2] en de daartoe behorende verschillende (juridische) rechtspersonen (zoals [eiseres] en [bedrijfsnaam 4] ) is aldus gelegen bij [eiser] en in die hoedanigheid heeft hij ook beschikkingsmacht. [eiser] heeft de (uiteindelijke) zeggenschap over de bedrijfsvoering van [bedrijfsnaam 2] , althans hij kan daar invloed op uitoefenen, aldus het college. Het college gaat er daarom van uit dat [eiser] feitelijk leiding heeft gegeven aan de geconstateerde overtreding, althans dat dit een onvermijdelijk gevolg is van de algemene, door hem als middellijk bestuurder, gevoerde bedrijfsvoering.
6.3.
[eiser] heeft aangevoerd dat hij ten onrechte in privé is aangeschreven als overtreder, nu hij geen normadressaat is in dezen. De bouwwerkzaamheden aan de [adres 1] in [plaats 1] betreffen volgens [eiser] een vrij klein project. De daarbij betrokken projectleider, Krishan Boere (hierna: Boere), leidde dit project zelfstandig, zonder medeweten van [eiser] . Van enige operationele taken die binnen de invloedssfeer van [eiser] liggen, is in dit geval dan ook geen sprake, aldus [eiser] . Volgens [eiser] komt het standpunt van het college er in feite op neer dat hij in privé bestuurder is van [B.V.] B.V. en reeds
daaromin dezen als overtreder kan worden aangemerkt. Dit lijkt volgens [eiser] op vereenzelviging wat niet is toegestaan. [eiser] concludeert dat het college ten onrechte de volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldende criteria voor functioneel daderschap niet, althans onjuist heeft toegepast, waardoor sprake is van strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 Awb.
daaromin dezen als overtreder kan worden aangemerkt. Dit lijkt volgens [eiser] op vereenzelviging wat niet is toegestaan. [eiser] concludeert dat het college ten onrechte de volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldende criteria voor functioneel daderschap niet, althans onjuist heeft toegepast, waardoor sprake is van strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 Awb.
6.4.
Vooropgesteld overweegt de rechtbank dat het college geen (duidelijke) keuze heeft gemaakt in de wijze waarop het [eiser] aanmerkt als overtreder. Enerzijds blijkt uit de toetsingscriteria die in de motivering worden aangehaald dat het college [eiser] ziet als functioneel pleger of feitelijk leidinggever. Anderzijds stelt het college dat in de bedrijfsstructuur van [bedrijfsnaam 2] een dusdanig nauwe verwevenheid van de afzonderlijke vennootschappen besloten ligt, dat het [eiser] als normadressaat en drijver van al die afzonderlijke rechtspersonen kwalificeert.
6.5.
Dat laat echter onverlet dat het college in dit geval toch een sluitend samenstel van feiten en omstandigheden ten grondslag heeft gelegd aan de beslissing om naast [eiseres] ook [eiser] als overtreder aan te merken, in de zin van feitelijk leidinggever. De rechtbank staaft dit oordeel op een drietal overwegingen.
6.6.
Ten eerste blijkt uit het onderzoek van het college naar de bedrijfsstructuur van [bedrijfsnaam 2] dat [eiser] middellijk bestuurder is van [eiseres] en [bedrijfsnaam 4] . [6] Deze vennootschappen zijn als opdrachtgever respectievelijk huurder betrokken bij de bouwwerkzaamheden op de percelen aan de [adres 1] in [plaats 1] , en dus de geconstateerde overtreding. De rechtbank stelt dan ook vast dat [eiser] zeggenschap uitoefent over dit tweetal rechtspersonen en daarmee over de overtreding, althans [eiser] kon daar invloed op uitoefenen. Dat [eiser] heeft aangevoerd dat Boere de feitelijke leiding heeft over het project aan de [adres 1] in [plaats 1] , maakt dat niet anders. Niet is namelijk gesteld noch is gebleken dat [eiser] geen (uiteindelijke) zeggenschap heeft over voornoemde vennootschappen. Derhalve is er geen reden om eraan te twijfelen dat [eiser] in staat was om maatregelen te treffen ter voorkoming of beëindiging van de geconstateerde overtreding.
6.7.
Ten tweede heeft het college aangenomen dat [eiser] wetenschap had van de bouwwerkzaamheden (en daarmee de overtreding). [eiser] heeft daarentegen aangevoerd dat het project aan de [adres 1] in [plaats 1] geheel buiten zijn betrokkenheid om en onder leiding van Boere heeft plaatsgevonden. De rechtbank volgt [eiser] niet in zijn standpunt dat hij geen wetenschap had van de bouwwerkzaamheden. Uit het dossier blijkt dat [eiser] in ieder geval namens [bedrijfsnaam 4] de huurovereenkomst heeft gesloten ten aanzien van de locatie van die bouwwerkzaamheden. Daarnaast volgt uit de bedrijfsstructuur van [bedrijfsnaam 2] dat de afzonderlijke vennootschappen die tot het bedrijf behoren overlap vertonen, waardoor enige samenwerking tussen hen nauwelijks valt uit te sluiten. Naast een gezamenlijke specialisatie (solar-projecten), [7] hanteren zij een gemeenschappelijk bezoekadres ( [adres 2] in [vestigingsplaats 2] ). [8] Daarbij geldt dat in dit specifieke geval het dossier aanknopingspunten biedt op grond waarvan de betrokkenheid van [eiser] als directeur van [bedrijfsnaam 2] bij het project aan de [adres 1] in [plaats 1] aannemelijk is. Eisers hebben namelijk in bezwaar gesteld dat, ondanks dat bij het primaire besluit de verkeerde besloten vennootschap was aangeschreven, de bouwwerkzaamheden toch per 26 november 2024 zijn gestaakt, omdat ‘als je met z’n allen onder één dak zit, het snel bekend wordt.’ [9]
6.8.
Ten derde verwijst het college in haar motivering naar een eerdere handhavingszaak waarbij [eiser] betrokken was, welke de locatie [adres 3] in [plaats 2] betreft. In dat traject heeft de voorzieningenrechter uitspraak gedaan op
20 augustus 2024 en geoordeeld dat [eiser] terecht als overtreder was aangemerkt ter zake een feitelijke situatie die lijkt op de onderhavige. [10] Aangezien deze uitspraak [eiser] vóór aanvang van het onderhavige handhavingstraject op 22 november 2024 heeft bereikt, mocht van [eiser] een zekere alertheid en zorg worden verwacht ter voorkoming van de geconstateerde (soortgelijke) overtreding. Dat [eiser] heeft nagelaten om na voornoemde uitspraak enige maatregelen te treffen ten aanzien van het project aan de [adres 1] in [plaats 1] , komt aldus voor zijn risico.
6.9.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college de nodige feiten heeft gesteld om aannemelijk te maken dat [eiser] in deze zaak terecht als overtreder is aangeschreven. [11] Het lag op de weg van [eiser] om die gestelde feiten te weerleggen dan wel nader te verklaren. [12] Dat heeft [eiser] onvoldoende gedaan. Bij die stand van zaken is buiten redelijke twijfel komen vast te staan dat [eiser] in deze zaak terecht als overtreder is aangeschreven. Het beroep van [eiser] faalt.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond.
7.1.
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eiseres] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiser] ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Trifunović, rechter, in aanwezigheid van
F.G.A. Claessen, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 18 februari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 18 februari 2026.
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.