Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 10/321
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[naam],
wonende te [woonplaats],
eiser,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlissingen,
verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2009 heeft verweerder het verzoek van eiser om vergoeding van planschade en nadeelcompensatie met betrekking tot de ontwikkeling van het project Fonteyne in de binnenstad van Vlissingen afgewezen.
Bij besluit van 19 maart 2010 heeft verweerder het door eiser daartegen ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij de rechtbank beroep ingesteld.
Eiser heeft bij brief van 10 juni 2010 een aanvullend beroepschrift ingediend, en bij brief van 16 juli 2010 nadere stukken overgelegd. Voorts heeft verweerder op verzoek van de rechtbank nadere stukken overgelegd.
Bij de rechtbank zijn meerdere beroepen met betrekking tot schadevergoeding in relatie tot het project Fonteyne ingediend. Deze beroepen, waaronder het beroep van eiser, zijn op 20 en 21 oktober 2011 ter zitting behandeld. Eiser is daar in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden W.J.C. Vael, J. Francke en drs. P.A.J.M. van Bragt.
II. Overwegingen
1. In 2003 is in de gemeente Vlissingen in de binnenstad van Vlissingen gestart met het doen uitvoeren van inrichtingswerkzaamheden in het kader van het project Fonteyne. Met dit project is beoogd een verbetering van de positie van het kernwinkelgebied te realiseren waarbij het gebouw de Fonteyne met een ondergrondse parkeervoorziening fungeert als nieuw bronpunt van dat gebied. Het project omvat de aanleg van een tweelaagse ondergrondse parkeergarage met in totaal 310 parkeerplaatsen, alsmede het realiseren van nieuwbouw voor winkelruimte en woningen (Fonteyne-gebouw), herinrichting van het openbaar gebied, waaronder de Spuistraat, de Marktstraat, de Torenstraat, stroken grond aan de Oude Markt en een deel van de Lange Zelke. De werkzaamheden zijn in 2007 voltooid.
Voor het gebied waar het project is gerealiseerd golden de voorschriften van het bestemmingsplan “Spuistraat”. Thans gelden voor dit gebied de voorschriften van het bestemmingsplan “Binnenstad”, dat op 29 augustus 2002 door de raad van de gemeente Vlissingen is vastgesteld en op 25 maart 2003 door Gedeputeerde Staten van Zeeland is goedgekeurd. Het plan is op 22 mei 2003 in werking getreden en op 16 juli 2003 onherroepelijk geworden.
Op 6 november 2007 heeft de raad van de gemeente Vlissingen de Algemene Nadeelcompensatieverordening Vlissingen (ANV) vastgesteld en van toepassing verklaard op het project Fonteyne.
2. Eiser exploiteert sinds 31 januari 1998 een schoenmakerij in het pand Sint Jacobsstraat [nummer] te Vlissingen, welk pand hij in december 1997 in eigendom heeft verkregen (het pand). Het pand bestaat uit een benedengelegen winkel en een bovenwoning. Eiser is gespecialiseerd in het ambachtelijke schoenmakerswerk, podologie, sleutelservice en aanverwante nevenartikelen.
3. Op 11 juni 2008 heeft eiser een verzoek om planschadevergoeding en een verzoek om nadeelcompensatie ingediend bij verweerder. Hieraan heeft eiser ten grondslag gelegd dat hij schade heeft geleden door de afsluiting van de Torenstraat en de Marktstraat en de uitgevoerde werkzaamheden als gevolg waarvan zijn winkel slecht bereikbaar is geweest. Verder is het winkelrondje komen te vervallen, waardoor zijn winkel slechter bereikbaar is geworden. Verder heeft hij aangevoerd dat, hoewel de brutowinsten in de boekjaren 2005-2007 aanzienlijk hoger waren dan in de daaraan voorafgaande jaren – de werkzaamheden weggedacht – hij een sterkere stijging van de omzet zou hebben behaald. Deze extra omzetstijgingen zijn als gevolg van het Fonteyne-project niet gerealiseerd en dienen verweerder te worden toegerekend, aldus eiser.
4. Met betrekking tot dit verzoek heeft verweerder zich laten adviseren door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ), die op 14 november 2008 een conceptadvies heeft uitgebracht en in december 2008 het advies heeft uitgebracht.
Op basis van dit advies stelt verweerder zich op het standpunt dat eiser door de wijziging van het planologische regime niet in een nadeliger positie is gekomen en geen schade in de zin van waardevermindering van het pand heeft geleden. Ten aanzien van het verzoek om nadeelcompensatie stelt verweerder dat sprake is van actieve risico-aanvaarding en dat geen causaal verband valt aan te wijzen tussen de uitvoering van de werkzaamheden van het project Fonteyne enerzijds en de gestelde omzetverliezen van eiser anderzijds.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften Vlissingen van 7 december 2009 dit standpunt gehandhaafd.
5. Eiser heeft – samengevat – het volgende aangevoerd.
De Sint Jacobsstraat verpauperde als gevolg van de werkzaamheden en daardoor daalde de waarde van zijn pand. In 2004 is de waarde getaxeerd op € [bedrag] maar bij de noodgedwongen verkoop in 2009 ontving hij slechts € [bedrag] . Van planschade is dan ook sprake.
Door het verdwijnen van de Marktstraat en het feit dat geen visuele doorgang is gerealiseerd tussen de Lange Zelke en de Oude Markt is de doelstelling die verweerder zich in 1997 gesteld had, volledig mislukt en is zijn winkel minder goed bereikbaar geworden.
Verder heeft verweerder ten behoeve van nadeelcompensatie een budget van € 500.000,- (dat naar aanleiding van de analyse van SAOZ is verhoogd tot € 600.000,-) vastgesteld. Drie ondernemers hebben op grond van de hardheidsclausle uit dit budget een vergoeding ontvangen. De ondernemingen uit de St. Jacobsstraat, welke niet direct baat hebben bij de Fonteyne, zijn echter niet gecompenseerd voor de door hen geleden verliezen. Verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur.
De rechtbank overweegt het volgende.
Planschade
6. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening, voor zover hier van belang, blijft het recht, zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van Pro de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet.
Ingevolge artikel 49 van Pro de WRO, zoals deze wet luidde tot 1 juli 2008 en voor zover thans van belang, kent het college, voor zover een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Bij de beoordeling van een aanvraag om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologisch regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de nieuwe planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van het oude planologische regime maximaal kon worden gerealiseerd en onder het nieuwe planologische regime maximaal kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Het bestemmingsplan “Binnenstad” kent aan de gronden van het plangebied voor zover van belang de bestemming “Centrumdoeleinden” toe. Daartoe behoren de bestemmingen detailhandel, dienstverlenende bedrijven, zakelijke dienstverlening, horecabedrijven, hotel-pensionbedrijven, kantoren, maatschappelijke doeleinden, toeristisch-recreatieve bedrijven, woondoeleinden, ambachtelijke bedrijven en sekswinkels. Toegelaten worden gebouwen met een maximale goothoogte van respectievelijk 12 meter en 16 meter en een maximale bouwhoogte van respectievelijk 12 meter en 19 meter.
Op de gronden met de aanduiding opg (ondergrondse parkeergarage toegestaan) is de realisatie van een ondergrondse parkeergarage mogelijk. Op de gronden met de bestemming “verkeersdoeleinden” is mede de realisatie van een bovengrondse en ondergrondse parkeergarage mogelijk.
Uit de toelichting op dit plan blijkt dat de verkeersfunctie van de Marktstraat en de Torenstraat komt te vervallen. Het winkelcircuit in de Lange Zelke zal worden doorgetrokken tot de Spuistraat. Via een aan te leggen passage zal de Oude Markt kunnen worden bereikt. Ook de verkeersfunctie van de Lange Zelke tussen de Spuistraat en de Torenstraat komt te vervallen.
Voorheen gold ter plaatse het bestemmingsplan “Spuistraat”, met voor zover van belang de bestemmingen “Detailhandel”, “Woondoeleinden”, “Kantoren”, “Openbare en bijzondere doeleinden”en “Verkeersdoeleinden”. Gebouwen ten behoeve van deze bestemmingen mochten een goothoogte hebben van negen meter, met dien verstande dat voor gebouwen ten behoeve van de bestemming “Detailhandel” een goothoogte van 12 meter was toegestaan. Gronden met de bestemming “Verkeersdoeleinden” waren bestemd voor verkeerswegen, parkeerplaatsen, fiets- en voetpaden, pleinen en bouwwerken niet zijnde gebouwen.
Eiser stelt dat als gevolg van het bestemmingsplan “Binnenstad” de Torenstraat en een deel van de Marktstraat hun verkeersbestemming hebben verloren. Daarmee is ook het winkelrondje Walstraat, Kleine Markt, Sint Jacobsstraat, Oude Markt, Marktstraat, Lange Zelke, Walstraat komen te vervallen. Verder verpauperde de Sint Jacobsstraat als gevolg van de werkzaamheden waardoor zijn pand in waarde daalde en zijn winkel minder goed bereikbaar is geworden.
SAOZ heeft daarover gesteld dat in planologische zin nog steeds sprake is van een winkelrondje Spuistraat, Oude Markt, Sint Jacobsstraat, Walstraat, Lange Zelke, Spuistraat en dat de wijziging van het stratenpatroon geen planologische verslechtering betekent. Het bedrijf van eiser is in planologische zin voorts niet in zodanige mate afhankelijk van de ontsluiting van de Oude Markt dat het vervallen van de verkeersbestemming ten aanzien van de Torenstraat en Marktstraat heeft geleid tot een relevante planologische verslechtering. Voorts heeft SAOZ gesteld dat vanuit de Spuistraat in planologische zin een ontsluiting op de Oude Markt met de bestemming “verkeersdoeleinden” mogelijk is geworden en dat de Oude Markt, net als voorheen, nog via de Kerkstraat, Achter de Kerk, de Lepelstraat en de Branderijstraat bereikbaar is.
De rechtbank deelt die conclusie. Zij stelt vast dat in het kernwinkelgebied door de realisatie van de parkeergarage (met een voorheen niet bestaande ruime capaciteit van ongeveer 300 voertuigen) op de locatie Lange Zelke-Spuistraat een nieuw bronpunt voor het gebied is gecreëerd. Naar het oordeel van de rechtbank houdt dit een verbetering in van het kernwinkelgebied, alsmede van de bereikbaarheid daarvan. In dit verband neemt de rechtbank mede in aanmerking dat een doorgang is gerealiseerd door het Fonteynegebouw van de Lange Zelke naar de Oude Markt. Dat deze doorgang door winkelend publiek niet zou worden gevonden en gebruikt – wat daar overigens ook van zij – doet hier naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de bereikbaarheid van haar onderneming slechter is geworden.
Voor zover is aangevoerd dat het pand van eiser door de werkzaamheden en de daardoor ontstane verpaupering van de Sint Jacobsstraat in waarde is gedaald overweegt de rechtbank dat – wat daar overigens ook van zij – geen beroep kan worden gedaan op planschadevergoeding omdat de werkzaamheden een tijdelijk karakter droegen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op grond van het advies van SAOZ het verzoek van eiser om vergoeding van planschade terecht afgewezen omdat het plan eiser (in planologisch opzicht) niet in een nadeliger positie heeft gebracht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Nadeelcompensatie
7. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de ANV ontstaat het recht op schadevergoeding slechts bij uitvoering van een gemeentelijk werk, indien de gemeenteraad deze verordening op dat werk van toepassing heeft verklaard. Ingevolge het tweede lid kent het college degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van een gemeentelijk werk, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van verzoeker behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de ANV komt binnen het normale maatschappelijk risico of het normale ondernemersrisico vallende schade niet voor vergoeding in aanmerking. Ingevolge het tweede lid komt schade als gevolg van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, alleen voor vergoeding in aanmerking wanneer deze in belangrijke mate afwijkt van de schade die dientengevolge op een ieder drukt, dan wel wanneer deze schade op een naar verhouding gering aantal natuurlijke of rechtspersonen die in een vergelijkbare positie verkeren, drukt.
Ingevolge artikel 4, van de ANV wordt schade ten gevolge van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, die voor de belanghebbende redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing te investeren in het geschade belang, niet vergoed.
Ingevolge artikel 5, van de ANV kan de in artikel 4 bedoelde Pro voorzienbaarheid onder meer betrekking hebben op de aard van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, op het tijdstip waarop deze schadeoorzaak zijn werking doet gevoelen, op de plaats waarop ze betrekking heeft, op de wijze van voltrekken of uitvoering daarvan, alsmede op de aard en omvang van de daardoor veroorzaakte schade.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de ANV kan het college, de adviseur gehoord, in bijzondere gevallen van deze verordening afwijken indien strikte toepassing van deze verordening zou leiden tot een beslissing die onmiskenbaar als onredelijk moet worden aangemerkt. Deze regeling wordt hierna aangeduid als de hardheidsclausule.
Verweerder stelt met betrekking tot het verzoek om nadeelcompensatie dat geen schade wordt vergoed indien de betrokken eigenaar of ondernemer de onroerende zaak heeft gekocht of met de exploitatie van het bedrijf is begonnen nadat de schade voorzienbaar is geworden. De rechtbank acht dit passend.
Verweerder stelt dat in het geval van eiser, gelet op de datum van vestiging van zijn onderneming, voorzienbaar was dat hij als gevolg van de werkzaamheden van het project Fonteyne nadelige gevolgen zou kunnen ondervinden en dat hij daar rekening mee had kunnen houden. Daarbij heeft verweerder de datum van 27 maart 1997 aangehouden als de datum waarop dit voor eiser voorzienbaar zou zijn.
Op 27 maart 1997 heeft de raad van de gemeente Vlissingen besloten een overeenkomst met BAM Vastgoed Ontwikkeling te Bunnik te sluiten om de mogelijkheden tot herontwikkeling van de locatie Lange Zelke-Oude Markt te onderzoeken. Op 16 december 1999 zijn de uitkomsten van deze studie aan de raad voorgelegd. Het herontwikkelingsproject zal voorzien in een tweelaagse ondergrondse parkeervoorziening van totaal 310 parkeerplaatsen, die van belang is om als nieuw bronpunt te fungeren. Op een aantal punten is het noodzakelijk dat de gemeente nadere toezeggingen doet om het project te verwezenlijken. Voor de totale herinrichting van het openbaar gebied dient een budget van 3,1 miljoen gulden beschikbaar te worden gesteld. Tevens dient de gemeente de ondergrond van de openbare wegen Marktstraat, Torenstraat en delen van de Oude Markt en Lange Zelke om niet in te brengen, en dient de gemeente planologische medewerking aan het project te verlenen. De raad van de gemeente Vlissingen heeft op 23 december 1999 besloten de gevraagde nadere toezeggingen te doen.
De rechtbank deelt niet de opvatting van verweerder dat sinds 27 maart 1997 voor eiser voorzienbaar was dat hij met nadelige gevolgen van het project Fonteyne rekening moest houden. Het realiseren van het project was nog geheel afhankelijk van de uitkomst van studie en het project was op dat moment nog niet concreet. De rechtbank neemt in dit verband mede in aanmerking dat de samenwerkingsovereenkomst met BAM Vastgoed Ontwikkeling voor de duur van zes maanden was aangegaan, met de mogelijkheid van verlenging. Van de verlenging van de overeenkomst is geen kennis gegeven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad van de gemeente Vlissingen zich eerst op 23 december 1999 gebonden aan het project door budget daarvoor beschikbaar te stellen en zich te binden aan afspraken over concrete invulling van het project. Weliswaar stonden op dat moment de mogelijk schadeveroorzakende maatregelen nog niet volledig en onherroepelijk vast en stond ook de invloed van de nadelige gevolgen daarvan nog niet vast, maar naar het oordeel van de rechtbank was voor eiser vanaf die datum voldoende kenbaar dat realisering van het project in het vooruitzicht lag. Eiser kon bij investeringsbeslissingen hiermee rekening houden. Dat op 23 december 1999 de door eiser gestelde nadelige omstandigheden naar aard en omvang nog niet exact te voorzien waren, zoals eiser stelt, doet hier niet aan af.
Vast staat dat eiser het pand in december 1997 in eigendom heeft verkregen en op 31 januari 1998 zijn schoenmakerij heeft geopend. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat gelet op de omstandigheid dat eerst vanaf 23 december 1999 de mogelijk schadeveroorzakende maatregelen voorzienbaar waren, van voorzienbaarheid in 1997/1998 geen sprake is geweest. Het beroep is in zoverre gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
In het geval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtsgevolgen in stand te laten. In dat kader overweegt de rechtbank het volgende.
Uit het SAOZ advies blijkt dat uit de omzetcijfers van eisers bedrijf niet aannemelijk is geworden dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade heeft geleden. Evenmin heeft eiser aannemelijk gemaakt dat hij, indien de werkzaamheden niet hadden plaatsgevonden, jaarlijks een omzetstijging van 50% kon verwachten waarmee hij zijn aanloopverliezen goed zou kunnen maken.
Eiser heeft de door SAOZ gemaakte berekeningen van de hoogte van de schade bestreden. De rechtbank stelt voorop dat SAOZ (volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer 13 januari 2010, 200904677, LJN: BK8953) is te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade, zodat bij de besluitvorming op een verzoek om planschadevergoeding in beginsel op de door SAOZ uitgebrachte adviezen en de daarin gemaakte berekeningen mag worden afgegaan. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het planschadeadvies op een onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven. Evenmin is aan de hand van een ander deskundigenrapport aannemelijk gemaakt dat het door SAOZ uitgebrachte advies onjuist is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op basis van het advies van SAOZ dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eiser geen voor vergoeding in aanmerking komende schade heeft geleden. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit dan ook in stand laten. Hetgeen meer en overigens is aangevoerd kan niet tot een andersluidend oordeel leiden.
Hardheidsclausule
8. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat in drie gevallen een bijzonder geval in de zin van artikel 15, van de ANV is aangenomen. Van een ruimhartige toepassing van de hardheidsclausule, zoals eiser stelt, is de rechtbank niet gebleken. In het algemeen heeft verweerder bij toepassing van deze clausule acht geslagen op de situering van het bedrijf (zeer dicht bij de bouwput) en voorts op bijzondere omstandigheden als overname binnen een familiebedrijf, regionale uitstraling of bijzondere verwevenheid met Vlissingen. De rechtbank acht dit niet onredelijk.
Eiser voldoet niet aan deze voorwaarden. Het pand ligt niet dicht aan de bouwput en aan overige bijzondere voorwaarden is niet voldaan. Eiser heeft geen omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat verweerder in het geval van eiser in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden geoordeeld dat sprake is van een zodanig bijzonder geval dat afwijzing van de aanvraag van eiser als onredelijk moet worden aangemerkt. Het beroep is in zoverre ongegrond.
9. Gelet op het voorgaande zal het bestreden besluit vernietigd worden voor zover het betrekking heeft op het verzoek om nadeelcompensatie. Het beroep is in zoverre gegrond. De rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit zullen evenwel in stand worden gelaten. Voor het overige is het beroep ongegrond en blijft het bestreden besluit in stand.
10 Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling is geen aanleiding. Wel ziet de rechtbank in het voorgaande aanleiding verweerder op te dragen het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart het beroep gegrond voor zover het betrekking heeft op de nadeelcompensatie;
vernietigt het besluit van 19 maart 2010 voor zover het betrekking heeft op nadeelcompensatie;
laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 19 maart 2010 in stand;
verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,- (honderdvijftig euro) vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C.M. Reinarz als voorzitter en mr. J.C.K.W. Bartel en
mr. A.J. van der Knijff als leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H.Y. Snoeren-Bos als griffier en op 2 februari 2012 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 2 februari 2012