Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Almere
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 13/6286, 13/6056, UTR 13/6055 en UTR 13/6488
uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 december 2013 op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[verzoeker], laatstelijk wonende te [woonplaats], thans zonder vaste woon- of verblijfplaats, verzoeker,
(gemachtigde: mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld),
en
het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Almere, verweerder
(gemachtigden: M. Meijer (Wwb) en H. Bouwman (Wmo)).
Procesverloop
Zaak 13/6286 verzoek tot voorlopige voorziening en 13/6056 beroep (Wwb)
Bij besluit van 31 oktober 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag levensonderhoud van verzoeker doorgestuurd naar de gemeente Dronten.
Bij besluit van 28 november 2013 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard.
Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Zaak 13/6055 verzoek tot voorlopige voorziening en 13/6488 beroep (Wmo)
Bij besluit van 11 november 2013 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder de aanvraag maatschappelijke opvang van verzoeker afgewezen.
Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Tijdens het onderzoek ter zitting heeft verzoeker verweerder verzocht om de bezwaarfase over te slaan. Verweerder heeft hiermee ingestemd. Verzoeker heeft daarop ter zitting rechtstreeks beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 2 op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarbij het bezwaarschrift als het beroepschrift heeft gelden.
Alle zaken
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2013. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaken. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Awb niet alleen uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorziening, maar ook op de beroepen.
Zaak 13/6286 (Wwb)
2.
Verzoeker heeft op 28 oktober 2013 een aanvraag levensonderhoud gedaan bij verweerder. Verweerder heeft deze aanvraag aangemerkt als een aanvraag op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) en deze op 31 oktober 2013 doorgestuurd naar de gemeente Dronten. Verweerder heeft het bezwaar van verzoeker tegen de doorzending kennelijk ongegrond verklaard en zich, onder verwijzing naar artikel 40 van Pro de Wwb, op het standpunt gesteld dat de gemeente Dronten bevoegd is om de aanvraag te behandelen, omdat verzoeker daar in de periode van 28 oktober 2013 tot en met 31 oktober 2013 verbleef en niet in de gemeente Almere.
3.
Verzoeker voert aan dat verweerder ten onrechte het bezwaar kennelijk ongegrond heeft verklaard. Verweerder had verzoeker een opvangplek moeten bieden, nu duidelijk was dat het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) hem op straat zou zetten. Verweerder heeft een verantwoordelijkheid voor opvang van daklozen in de regio en omdat verzoeker recht heeft op opvang vanaf de datum van zijn aanvraag, heeft hij ook recht op bijstand vanaf die datum.
4.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het doorzenden van de aanvraag door verweerder kan worden opgevat als een weigering om de aanvraag te honoreren. Ter zitting hebben verzoeker en verweerder bevestigd dat ook zij de doorzending als zodanig hebben opgevat. De voorzieningenrechter oordeelt dat in dit geval de doorzending dan ook kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, waartegen bezwaar en beroep openstaat.
5.
De te beoordelen periode in een geval van een aanvraag om bijstand bestrijkt in beginsel de periode vanaf de datum van de aanvraag tot en met de datum van het primaire besluit. Dit betekent dat hier beoordeeld dient te worden de periode van 28 oktober 2013 tot 31 oktober 2013.
6.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Wwb bestaat recht op bestand jegens het college van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en 11 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW).
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het BW is dit waar een belanghebbende zijn woonstede heeft, of bij gebreke van woonstede, waar de belanghebbende werkelijk verblijft (artikel 11 van Pro het BW gaat over het verlies van woonstede).
Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dient de vraag waar iemand woont te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden (ECLI:NL:CRVB:2011:BU4527).
7.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoeker in de periode van 28 oktober 2013 tot 31 oktober 2013 heeft verbleven in het AZC in Dronten. Dit betekent dat verzoeker in de periode die beoordeeld moet worden niet dakloos was en in de gemeente Dronten zijn woonplaats had. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag van verzoeker tot bijstandsverlening met betrekking tot de periode 28 oktober 2013 tot 31 oktober 2013 door de gemeente Dronten behandeld moest worden. Verweerder heeft dan ook terecht artikel 2:3 van Pro de Awb toegepast en de aanvraag van verzoeker doorgezonden aan de gemeente Dronten en daarmee geweigerd zelf een uitkering op grond van de Wwb toe te kennen. De beroepsgrond slaagt niet.
8.
Het beroep met zaaknummer 13/6286 wordt ongegrond verklaard.
9.
Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening met zaaknummer 13/6056 wordt afgewezen, nu er een beslissing op het beroep van verzoeker is genomen.
10.
Voor een proceskostenveroordeling in de voorlopige voorziening en het beroep bestaat geen aanleiding.
Zaak 13/6055 (Wmo)
11.
Verzoeker heeft op 28 oktober 2013 een aanvraag maatschappelijke opvang gedaan bij verweerder. Verweerder heeft deze aanvraag op 11 november 2013 afgewezen op de grond dat, nu de gevraagde voorziening geen individuele voorziening betreft, het beoordelings-kader in deze zaak wordt gevormd door de artikelen 10 en 11 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) en uit de gemeentelijke basisadministratie blijkt dat verzoeker geen verblijfstitel meer heeft. Verweerder heeft aan het besluit tot afwijzing van de aanvraag mede ten grondslag gelegd dat niet gebleken is dat verzoeker het AZC heeft moeten verlaten en dat, wanneer op enig moment verzoeker het AZC moet verlaten en wanneer op enig moment sprake is van een gewijzigde status waardoor verzoeker wel in Nederland mag blijven, dit evenmin zal leiden tot opvang omdat niet gebleken is dat verzoeker kwetsbaar is.
12.
Ter zitting heeft verweerder aangegeven thans uit te gaan van de huidige situatie, te weten dat verzoeker geen verblijf meer heeft in het AZC en dat zijn verzoek om daar langer te mogen verblijven door het CAO is afgewezen. Dit betekent dat verweerder dus niet meer uitgaat van de omstandigheden zoals die waren in de in deze zaak in beginsel geldende beoordelingsperiode van 28 oktober 2013 tot 11 november 2013, in welke periode verzoeker nog wel in het AZC verbleef. Verweerder heeft ter zitting aangegeven op grond van de huidige situatie alleen nog aan de afwijzing van de aanvraag voor maatschappelijke opvang ten grondslag te leggen dat verzoeker op grond van artikel 10 en Pro 11 Vw 2000 niet voor deze opvang in aanmerking komt en evenmin op grond van internationale regelgeving, nu verzoeker niet kwetsbaar is. Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter in de verdere beoordeling de huidige situatie als uitgangspunt nemen en de twee bovengenoemde afwijzingsgronden, in het licht van de beroepsgronden, beoordelen.
13.
Verzoeker voert primair aan dat hij op basis van artikel 1a van het Besluit maatschappelijke ondersteuning (Bmo) voor de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) gelijkgesteld moet worden met een Nederlander en daarom recht heeft op maatschappelijke opvang. Subsidiair voert verzoeker aan dat verweerder op grond van internationale regelgeving een rechtsplicht heeft om hem maatschappelijke opvang te verlenen op grond van de immediate measure van 25 oktober 2013 van de European Committee of Social Rights (ECSR) dan wel op grond van de omstandigheid dat hij een kwetsbaar persoon is aan wie op grond van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de mensenrechten en fundamentele vrijheden (EVRM) bescherming moet worden geboden.
14.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoeker in het kader van het verzoek om opvang niet gelijkgesteld kan worden met een Nederlander, omdat de gelijkstelling van artikel 1a, eerste lid, onder a, van het Bmo slechts ziet op de verlening van individuele voorzieningen op grond van de Wmo, terwijl maatschappelijke opvang geen individuele voorziening is, maar een collectieve voorziening.
15.
Tussen partijen is in geschil of verzoeker voor wat betreft het recht op maatschappelijke opvang op grond van de Wmo op basis van artikel 1a van het Bmo gelijkgesteld moet worden met een Nederlander.
16.
Voor de beantwoording van deze vraag, slaat de voorzieningenrechter acht op de nota van toelichting, zoals gepubliceerd in het Staatsblad 2009, 100, waarbij het Bmo werd gewijzigd en uitgebreid met artikel 1a. In deze nota van toelichting staat in de tweede alinea: “Onderhavige wijziging van het Besluit maatschappelijke ondersteuning, gebaseerd op het tweede lid van artikel 8 van Pro de Wmo, breidt de groep van vreemdelingen die aanspraak kunnen maken op een individuele voorziening en – indien bovengenoemde wetsvoorstel tot wet wordt verheven – op een uitkering voor mantelzorgers uit met vreemdelingen die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden, tijdig toelating in aansluiting op dat verblijf hebben aangevraagd, dan wel bezwaar hebben gemaakt of beroep hebben ingesteld tegen een besluit tot intrekking van die toelating, totdat op die aanvraag, dat bezwaar of dat beroep is beslist.”
17.
De voorzieningenrechter concludeert op basis van deze passage, waaronder de verwijzing naar artikel 8 van Pro de Wmo, dat de wetgever met artikel 1a van het Bmo heeft beoogd een bepaalde categorie vreemdelingen, waaronder verzoeker valt, gelijk te stellen met een Nederlander voor wat betreft hun aanspraak op individuele voorzieningen op grond van de Wmo.
18.
Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB (ECLI:NL:CRVB:2010:BM0956) is maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wmo geen individuele voorziening als bedoeld in de artikelen 5 en 8 van de Wmo. De CRvB heeft daarbij in aanmerking genomen dat het bij maatschappelijke opvang om in beginsel voor een ieder toegankelijke, collectief aangeboden voorzieningen gaat, op basis van een beperkt toelatingsbeleid aan de hand van een beperkt aantal algemeen geformuleerde maatstaven. Verder heeft de CRvB daarbij in aanmerking genomen dat bij de toelatingsbeoordeling geen acht wordt geslagen op de specifieke (persoons)kenmerken van de individuele aanvrager en dat deze opvang naar zijn aard niet is afgestemd op de kenmerken van de individuele aanvrager.
19.
Dit betekent dat verzoeker, die om toelating tot maatschappelijke opvang heeft verzocht, een aanvraag heeft ingediend om een andere dan een individuele voorziening, zodat verzoeker de gelijkstelling met een Nederlander in het Bmo niet kan baten. Nu in de Wmo geen aan artikel 8 van Pro de Wmo gelijke bepaling met betrekking tot het verlenen van andere dan individuele voorzieningen is opgenomen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat voor de vraag of verzoeker aanspraak heeft op maatschappelijke opvang de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 het in aanmerking te nemen beoordelingskader vormen.
20.
Artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bepaalt dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak kan maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing op de bij de wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen ontheffingen of vergunningen.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Vw 2000 kan van het eerste lid worden afgeweken indien de aanspraak betrekking heeft op het onderwijs, de verlening van medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid, of de rechtsbijstand aan de vreemdeling.
Artikel 11, eerste lid, van de Vw 2000 bepaalt dat de aanspraken van de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft in overeenstemming zijn met de aard van het verblijf. Tenzij bij of krachtens het wettelijk voorschrift waarop de aanspraak is gegrond anders is bepaald, is daarbij het tweede lid van toepassing.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Vw 2000 kan de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, aanspraken maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen, indien hij:
a. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l;
b. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder f, g, h, en een aanspraak wordt toegekend bij of krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers, dan wel bij of krachtens een ander wettelijk voorschrift, waarin aanspraken van deze vreemdelingen zijn neergelegd;
c. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder i tot en met k, voor de aanspraken die uitdrukkelijk aan deze vreemdelingen zijn toegekend.
21.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoeker ten tijde van de aanvraag op grond van artikel 8, aanhef en onder g, van de Vw 2000 rechtmatig in Nederland verbleef. Gelet op de omstandigheid dat verzoeker bezwaar heeft gemaakt tegen de beslissing van 5 november 2013 tot afwijzing van zijn verzoek tot voortgezet verblijf, verblijft hij ten tijde van de zitting rechtmatig in Nederland op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vreemdelingenwet 2000.
22.
Het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat aan verzoeker aanspraken zijn toegekend bij of krachtens de Wet COA, dan wel bij of krachtens een ander wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Dit betekent dat verzoeker niet ingevolge artikel 11 van Pro de Vw 2000 aanspraak kon en kan maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen en dus ook niet op maatschappelijke opvang op grond van de Wmo. Dit betekent voorts dat het standpunt van verweerder dat de aanvraag van verzoeker op die grond niet kan worden gehonoreerd, door de voorzieningenrechter wordt onderschreven.
23.
De voorzieningenrechter moet vervolgens de vraag beantwoorden of verweerder terecht heeft geoordeeld dat verzoeker geen recht heeft op maatschappelijke opvang, omdat niet gebleken is dat verzoeker een kwetsbaar persoon is die op grond van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de mensenrechten en fundamentele vrijheden (EVRM) bescherming moet worden geboden.
24.
De voorzieningenrechter is, met verzoeker, van oordeel dat hij moet worden aangemerkt als een kwetsbaar persoon. Uit recente rapportage van 25 november 2013 van I-psy interculturele psychiatrie komt voldoende naar voren dat de fysieke en psychische gezondheid van verzoeker substantieel wordt bedreigd wanneer hij verstoken blijft van opvang. De voorzieningenrechter kent in dit verband betekenis toe aan de combinatie van een dysthyme stoornis en posttraumatische stress-stoornis bij verzoeker met klachten als depressie, slecht slapen, nachtmerries en herbelevingen en veel lichamelijke klachten, zoals deze zijn gepresenteerd door een systeemtherapeut, een psychiater en een psycholoog-psychotherapeut van I-psy. Deze deskundigen diagnosticeren voorts dat sprake is van een matige zwakzinnigheid bij verzoeker, een conclusie die wordt ondersteund door de eerdere vaststelling in een onderwijskundig rapport van 26 september 2012 van Stichting Leerlingenzorg dat bij verzoeker sprake is van een IQ van 55, welke conclusie is gebaseerd op een onderzoek door een GZ-psycholoog op 26 juli 2012. De voorzieningenrechter merkt op dat eerdergenoemde deskundigen in hun rapportage hebben vermeld dat de klachten van verzoeker, die net achttien is geworden, zijn toegenomen sinds hij heeft gehoord dat hij uitgeprocedeerd is en dakloos zal worden en dat zijn functioneren kwetsbaar is en hij in een isolement dreigt te geraken. De voorzieningenrechter neemt voorts in overweging dat verzoeker tot voor kort steeds in een woongroep heeft gewoond en dat ook uit die omstandigheid niet kan worden afgeleid dat verzoeker zelfstandig in staat is zich staande te houden in de maatschappij. Verweerder heeft niets tegenover (de inhoud van) vorenbedoelde rapporten gesteld, zoals het rapport van een eigen onderzoek door de GGD. De voorzieningenrechter kan dan ook het standpunt van verweerder dat de aanvraag van verzoeker niet kan worden gehonoreerd, omdat niet gebleken is dat verzoeker kwetsbaar is, niet onderschrijven. De beroepsgrond van verzoeker slaagt.
25.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Wmo bestaat geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning voor zover met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft voor de noodzaak tot ondersteuning, een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat.
26.
Het COA heeft op 26 november 2013 de aanvraag van verzoeker om zijn opvang op grond van de Regeling verstrekkingen asielzoekers 2005 (Rva) te continueren, afgewezen. De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft op diezelfde dag het verzoek van verzoeker om het COA bij wege van voorlopige voorziening te verbieden hem uit de opvang te verwijderen eveneens afgewezen. Vaststaat dat verzoeker sinds 26 november 2013 niet meer wordt opgevangen door het COA. De voorzieningenrechter concludeert dat in het geval van verzoeker geen voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat. Nu de voorzieningenrechter hiervoor onder 24 heeft vastgesteld dat verzoeker een kwetsbaar persoon is aan wie op grond van internationale regelgeving bescherming moet worden geboden, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder verzoeker niet de toegang tot de maatschappelijke opvang mag weigeren.
27.
Nu onder 26 is vastgesteld dat aan verzoeker maatschappelijke opvang op grond van de Wmo moet worden geboden vanwege de omstandigheid dat hij kwetsbaar is, hoeft het argument van verzoeker dat hem op grond van de immediate measure van 25 oktober 2013 van de European Committee of Social Rights (ECSR) maatschappelijke opvang moet worden geboden niet meer te worden besproken.
28.
Tenslotte overweegt de voorzieningenrechter dat het verweerder is die verzoeker deze maatschappelijke opvang op grond van de Wmo moet bieden. De voorzieningenrechter heeft ter zitting kennis genomen van de financiële motieven die achter de verwijzing van verweerder naar de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid schuilgaan, maar dat neemt niet weg dat verweerder bevoegd en verantwoordelijk is voor de uitvoering van de Wmo en op die grond gehouden is de aanspraken van verzoeker op maatschappelijke opvang op grond van de Wmo te honoreren.
29.
Het beroep met zaaknummer 13/6488 is gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit 2. De voorzieningenrechter ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat hij zal bepalen dat aan verzoeker maatschappelijke opvang in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo moet worden verleend.
30.
Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening met zaaknummer 13/6055 wordt afgewezen, aangezien er al een beslissing op het beroep is genomen.
31.
Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
32.
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.416,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van een verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep met zaaknummer 13/6286 ongegrond;
- wijst het verzoek tot voorlopige voorziening met zaaknummer 13/6056 af;
- verklaart het beroep met zaaknummer 13/6488 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 2;
- bepaalt dat aan verzoeker maatschappelijke opvang in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo moet worden verleend en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 2;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 88,- aan verzoeker te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.416,- te betalen aan verzoeker;
- wijst het verzoek tot voorlopige voorziening met zaaknummer 13/6055 af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Bongers, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.M. Scheffer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2013.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.