Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 13/2447
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 mei 2014 in de zaak tussen
de naamloze vennootschap Liander N.V., te Arnhem, eiseres,
(gemachtigden: mr. J.P. Pichel),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Naarden, verweerder,
(gemachtigde: mr. R.P.M.M. Mols).
Procesverloop
Bij beschikking van 30 september 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres voor het tijdvak 1 juni 2012 tot 1 januari 2013 een voorlopige aanslag precariobelasting opgelegd van € 414.540,- (€ 146.160,- precario op gasleidingen en € 268.380,- precario op elektraleidingen).
Bij uitspraak op bezwaar van 26 maart 2013 (de bestreden uitspraak op bezwaar) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 februari 2013. Namens eiseres is, met bericht van verhindering, niemand verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van[A] en [B].
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres exploiteert een gas- en elektriciteitsnetwerk in de gemeente Naarden.
De burgemeester van de gemeente Naarden en de directie van het Provinciaal Elektriciteitsbedrijf van Noord-Holland (PEN) hebben op 20/30 november 1957 een regeling getroffen omtrent de wijze waarop het elektriciteitsbedrijf in de gemeente Naarden zal worden geëxploiteerd (de Regeling).
Op 15 maart 1999 heeft de gemeente Naarden (samen met 11 andere gemeenten) met N.V. Nuon Energieonderneming voor Gelderland, Friesland en Flevoland (N.V. Nuon) een overeenkomst tot koop en verkoop (Koopovereenkomst) van alle geplaatste aandelen in het kapitaal van N.V. Regionaal Energiebedrijf Gooi en Vechtstreek (N.V. Regev) gesloten. Ten tijde van het sluiten van deze Koopovereenkomst exploiteerde N.V. Regev het gas- en elektriciteitsnetwerk in de gemeente Naarden.
Ter uitvoering van de Koopovereenkomst heeft de gemeente Naarden met N.V. Regev op 25 maart 1999 een infrastructuur overeenkomst (Infrastructuurovereenkomst) gesloten. In de kern bevat deze overeenkomst bepalingen die een nadere invulling geven aan de wijze waarop de infrastructuur ten behoeve van gas- en elektriciteitsdistributie in de gemeente Naarden wordt geëxploiteerd.
Rechtsopvolging
2.1.
Eiseres voert aan dat verweerder niet bevoegd is om precariobelasting te heffen, omdat dit in strijd is met de tussen de rechtsvoorgangers van eiseres en de gemeente Naarden geldende overeenkomsten, te weten de Regeling, de Koopovereenkomst en de Infrastructuurovereenkomst. Eiseres stelt dat Liander Infra Oost N.V. en Liander Infra West N.V. de huidige wederpartij zijn bij de Koopovereenkomst respectievelijk de Infrastructuurovereenkomst. Op grond van bepalingen uit de Gaswet en de Wet onafhankelijk netbeheer zijn de rechten en plichten met betrekking tot het net van Liander Infra overgegaan op eiseres. Eiseres kan daarom een beroep doen op voornoemde overeenkomsten. PEN is een onderdeel van eiseres en daarom komt haar een beroep op de Regeling toe.
2.2.
Verweerder betwist in het verweerschrift gemotiveerd de stelling en de onderbouwing van eiseres dat zij als rechtsopvolger van PEN, N.V. Nuon en N.V. Regev een beroep kan doen op de Regeling en voornoemde overeenkomsten. Volgens verweerder heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat Liander Infra Oost N.V. en Liander Infra West N.V. de huidige wederpartij zijn bij de Koopovereenkomst respectievelijk de Infrastructuurovereenkomst, laat staan dat eiseres partij is bij of om andere redenen een beroep kan doen op die overeenkomsten. Volgens verweerder heeft eiseres evenmin aannemelijk gemaakt dat PEN een onderdeel van eiseres is geworden en dat eiseres een beroep op de Regeling kan doen.
2.3.
De rechtbank stelt vast dat eiseres niet op het verweerschrift heeft gereageerd. Zij heeft zich evenmin ter zitting laten vertegenwoordigen. Gelet op gemotiveerde betwisting van verweerder had het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van eiseres gelegen haar stellingen over de rechtsopvolging nader te onderbouwen. Immers, een groot deel van haar beroep is gegrond op het betoog dat zij dan wel Liander Infra Oost N.V. of Liander Infra West N.V. in de rechten is of zijn getreden van de onder rechtsoverweging 1 genoemde vennootschappen. Zonder een nadere toelichting in reactie op de gemotiveerde betwisting van verweerder kan er niet zonder meer van worden uitgegaan dat inderdaad van de gestelde rechtsopvolging sprake is. Met het oog op finale geschilbeslechting en ter voorkoming van vertraging in de procedure zal de rechtbank er in het vervolg veronderstellenderwijs vanuit gaan dat eiseres in de rechten is getreden van PEN bij de Regeling, van N.V. Nuon bij de Koopovereenkomst en van N.V. Regev bij de Infrastructuurovereenkomst, dan wel in de rechten is getreden van die vennootschappen zoals zij beweert.
De bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van de aanslag
2.4.
De rechtbank stelt bij beoordeling van de beroepsgronden van eiseres voorop dat precariobelasting, naar de strekking van het bepaalde in artikel 228 van Pro de Gemeentewet, alleen kan worden geheven indien de gemeente het hebben van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond veroorlooft of toestaat, in die zin dat de gemeente de aanwezigheid van die voorwerpen gedoogt ondanks dat zij rechtens bevoegd is daartegen op te treden. Bij het ontbreken van zodanige bevoegdheid is derhalve geen sprake van gedogen (veroorloven/toestaan) en kan geen precariobelasting worden geheven.
De Regeling
3.1.
Eiseres voert aan dat artikel 1 van Pro de Regeling de heffing van precariobelasting ter zake van het elektriciteitsnetwerk in de weg staat, nu daarin expliciet is bepaald dat zij is vrijgesteld van een dergelijke heffing.
3.2.
Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat aan eiseres geen rechten op grond van de Regeling toekomen, omdat de Regeling inmiddels van rechtswege is geëindigd. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting ter onderbouwing van dit standpunt nog verwezen naar twee citaten uit kamerstukken van de Tweede kamer (1990/1991, 22160, nr. 3, p. 38 en 1994/1995, 22160, nr. 14, p. 21).
3.3.
Op grond van artikel 1 van Pro de Regeling is – samengevat en zakelijk weergegeven – PEN gerechtigd om in, op of over de gemeentegrond kabels en leidingen en toebehoren te hebben, in stand te houden, te vernieuwen en daarvan of daaruit te verwijderen, zonder dat PEN daarvoor een vergoeding aan de gemeente Naarden verschuldigd zal zijn.
Artikel 7 van Pro de Regeling, voor zover hier van belang, bepaalt dat de Regeling van rechtswege eindigt op het tijdstip waarop de aan de Provincie verleende Rijksconcessie ingetrokken of vervallen verklaard wordt dan wel vervalt, of waarop zij in die zin wordt gewijzigd, dat het gebied der Gemeente aan het concessiegebied der Provincie wordt onttrokken.
In de memorie van toelichting bij de Elektriciteitswet 1989 (TK 1985-1986, nr. 3, p. 77) is onder meer het volgende vermeld:
"c. de zogenaamde rijksconcessies. Zoals opgemerkt is in par. 2 van deze memorie, zijn rond de eerste wereldoorlog op verzoek van de meeste provinciale energiebedrijven (..), concessies verleend door het rijk. Het betrokken bedrijf kreeg het recht in een bepaald gebied elektriciteit op te wekken, te transporteren en te distribueren. Daarbij nam het de verplichting op zich om onder meer de aanleg van elektriciteitswerken, de te hanteren tarieven en andere leveringsvoorwaarden, en de statuten van de vennootschap, ter goedkeuring aan de betrokken minister voor te leggen.
Naast het feit dat niet alle produktiebedrijven over een rijksconcessie beschikken en een wettelijke grondslag voor de concessies ontbreekt, bieden deze concessies onvoldoende mogelijkheden om de doeleinden van het wetsvoorstel, reorganisatie van de elektriciteitsproduktiesector en het creëren van de nodige bevoegdheden, te realiseren."
In de memorie van toelichting bij de Wet energie-distributie (TK 1990-1991, 22160, nr. 3, p. 38) is onder meer het volgende vermeld:
"Voorts merk ik op dat het in het voornemen ligt op verzoek van de desbetreffende bedrijven de intrekking van niet gebruikte rijksconcessies te bevorderen. Rijksconcessies waarvan de intrekking niet wordt aangevraagd hebben geen funktie meer. Overigens is een soortgelijke constructie (erkenning van algemeen nut van werken bij wet) met betrekking tot hoogspanningsverbindingen opgenomen in artikel 46 van Pro de Elektriciteitswet 1989.”
In de derde nota van wijziging bij de Wet energie-distributie (TK 1994-1995, 22160, nr. 14, p. 21) is onder meer het volgende vermeld:
"Voor de bestaande rijksconcessies van distributiebedrijven betekent artikel 27 dat Pro zij geen functie meer hebben. Deze concessies zullen dan ook worden ingetrokken.”
3.4.
Uit deze passages leidt de rechtbank af dat (in ieder geval) met invoering van de Elektriciteitswet 1989 per 8 december 1989 aan de reeds lange tijd geleden verleende rijksconcessies geen betekenis meer kan worden toegekend. Naar het oordeel van de rechtbank moet ook de aan de Provincie verleende rijksconcessie geacht worden vervallen te zijn per 8 december 1989. Gelet op het bepaalde in artikel 7 van Pro de Regeling, is de Regeling van rechtswege geëindigd op die datum. Overigens hebben ook de toenmalige rechtbank Haarlem in de uitspraak van 3 maart 2008 (ECLI:NL:RBHAA:2008:BD0832) en de rechtbank Amsterdam in de uitspraken van 22 juli 2013 (zaaknummers AWB 12/2285 en AWB 12/2286) over met de Regeling vergelijkbare regelingen op gelijke gronden geoordeeld dat deze van rechtswege zijn geëindigd per 8 december 1989.
Voor het onderhavige belastingtijdvak in 2012 staat de Regeling heffing van precariobelasting niet in de weg. De beroepsgrond slaagt niet.
De Koopovereenkomst en de Infrastructuurovereenkomst
4.1.
Eiseres voert aan dat de Koopovereenkomst en de Infrastructuurovereenkomst de heffing van precariobelasting ter zake van het gasnetwerk in de weg staan, omdat hierin een verbod is opgenomen om precariobelasting te heffen van (de rechtsopvolgers van) N.V. Regev. Eiseres betoogt in dit verband dat uit artikel 11.2 van de Koopovereenkomst volgt dat na een periode van tien jaar na de leveringsdatum van de aandelen een verkoper kan besluiten om het beleid ter zake van de heffing van precariobelasting te wijzigen. Volgens eiseres heeft de gemeente Naarden met artikel 1.5 van de Infrastructuurovereenkomst deze wijziging uitgewerkt. De gemeente Naarden is door het sluiten van de Infrastructuurovereenkomst overeengekomen dat zij geen precariobelasting van de netbeheerder zal gaan heffen voor het in eigendom hebben van het gasnetwerk in de gemeente Naarden, ook niet na het aflopen van de in de Koopovereenkomst opgenomen tienjaarstermijn.
4.2.
Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de tienjaarstermijn om geen precariobelasting te heffen uit artikel 11.2 van de Koopovereenkomst is verstreken. Op grond van artikel 6.1 van de Infrastructuurovereenkomst gaat hetgeen is bepaald in de Koopovereenkomst voor op de Infrastructuurovereenkomst. De Koopovereenkomst en de Infrastructuurovereenkomst staan volgens verweerder niet in de weg aan heffing van precariobelasting.
4.3.
Artikel 11.2 van de Koopovereenkomst bepaalt - kort samengevat - dat het beleid van de verkopende gemeenten om geen precariobelasting te heffen van N.V. Regev door de verkopers ongewijzigd wordt voortgezet gedurende een periode van tien jaar na leveringsdatum en dat na afloop van de termijn een verkoper kan besluiten tot wijziging van dat beleid.
Artikel 1.5 van de Infrastructuurovereenkomst bepaalt dat de gemeente Naarden aan N.V. Regev het recht verleent om onder omstandigheden die Regev daartoe redelijkerwijs nopen, zonder dat daarvoor ene vergoeding verschuldigd zal zijn, een zakelijk recht te vestigen om in, op of boven de openbare grond (onderdelen van) het Distributienet in eigendom te hebben of te verkrijgen, vervanging, verlegging en uitbreiding van het Distributienet daaronder begrepen.
4.4.
De rechtbank is van oordeel dat precariobelasting, die op een publiekrechtelijke grondslag berust, niet kan worden gelijkgesteld aan de in dit artikel genoemde vergoeding voor het vestigen van een zakelijk recht. Uit dit artikel volgt dus niet zonder meer dat bedoeld is om de heffing van precariobelasting uit te sluiten. Daarbij komt dat gesteld noch gebleken is dat de in artikel 1.5 van de Infrastructuurovereenkomst genoemde zakelijke rechten daadwerkelijk zijn gevestigd, en onder welke voorwaarden, of dat bij een eventueel wel gevestigd zakelijk recht voor de gemeente zonder enige limitering in de tijd een gedoogplicht is ontstaan en zij daarom geen precariobelasting kan heffen. Eiseres heeft voor een dergelijke conclusie onvoldoende aanknopingspunten aangereikt.
Artikel 1.5 van de Infrastructuurovereenkomst staat dus niet in de weg aan heffing van precariobelasting.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast dat de in artikel 11.2 van de Koopovereenkomst bedoelde tien jaarstermijn ten tijde van het opleggen van de onderhavige aanslag over 2012 was verstreken. Ook artikel 11.2 van de Koopovereenkomst staat dus niet in de weg aan heffing van precariobelasting. De beroepsgrond slaagt niet.
5.1.
Eiseres voert aan dat de strekking van de Koopovereenkomst en de Infrastructuurovereenkomst is om de heffing van precariobelasting op het gasnetwerk uit te sluiten, zonder limitering in de tijd. Eiseres kan aan deze overeenkomsten daarom het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat zij van precariobelasting is vrijgesteld.
5.2.
Ook deze beroepsgrond slaagt niet. De tekst van artikel 11.2 van de Koopovereenkomst is duidelijk. Het beleid van de verkopende gemeenten om geen precariobelasting te heffen wordt voortgezet gedurende een periode van tien jaar. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat partijen bij het sluiten van de Koopovereenkomst een ruimere strekking voor ogen stond en dat eiseres het gerechtvaardigd vertrouwen op vrijstelling aan deze bepaling kon ontlenen. De bepalingen van de Infrastructuurovereenkomst maakt dit, gelet op hetgeen daarover in rechtsoverweging 4.4. is overwogen, niet anders.
Vrijstelling Verordening
6.1.
Eiseres voert aan dat de Infrastructuurovereenkomst en de Regeling haar een vrijstelling als bedoeld in artikel 4, onder a, en onder c, van de Verordening op de heffing en invordering van precariobelasting 2012 (de Verordening) verlenen.
6.2.
Artikel 4 van Pro de Verordening bepaalt dat de precariobelasting niet wordt geheven ter zake van het hebben van:
a. voorwerpen, indien de gemeente ter zake van het gebruik van de voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond waarop het voorwerp of de voorwerpen zich bevinden een recht heft op grond van artikel 229, eerste lid, onderdeel a, van de Gemeentewet, dan wel een privaatrechtelijke vergoeding is overeengekomen;
b. (…);
c. voorwerpen, welke op grond van een wettelijk voorschrift, een overeenkomst of anderszins rechtens moeten worden gedoogd;
d. (…).
6.3.
Zoals de rechtbank reeds onder 3.4. heeft overwogen, is de Regeling van rechtswege geëindigd per 8 december 1989. Met betrekking tot de Infrastructuurovereenkomst heeft de rechtbank onder 4.4. geoordeeld dat gesteld noch gebleken is dat de in artikel 1.5 van de Infrastructuurovereenkomst genoemde zakelijke rechten daadwerkelijk zijn gevestigd. Gesteld noch gebleken is voorts dat bij een eventueel wel gevestigd zakelijk recht voor de gemeente zonder enige limitering in de tijd een gedoogplicht is ontstaan. Aan de in artikel 4 van Pro de Verordening genoemde voorwaarden is dus niet voldaan. Het beroep van eiseres op artikel 4 van Pro de Verordening slaagt niet.
Tariefstelling
7.1.
Eiseres voert aan dat de bestreden uitspraak op bezwaar en het primaire besluit uitgaan van een onevenredig hoog en naar willekeur vastgesteld tarief van precariobelasting. De gehanteerde tariefstelling impliceert een heffing van € 98,- per huishouden per jaar, terwijl gemeenten als Bloemendaal en Leiderdorp respectievelijk € 23,- (2010) en € 30,- (2011) per huishouden per jaar heffen. De gemeente Nieuwkoop hanteert voor het belastingjaar 2011 een tarief van € 0,74 per strekkende meter per jaar, terwijl de gemeente Naarden een tarief van
€ 2,16 per strekkende meter per jaar hanteert. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt hoe dit tarief is vastgesteld en waarom het tarief in de gemeente Naarden een veelvoud is van de tarieven in andere gemeenten.
€ 2,16 per strekkende meter per jaar hanteert. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt hoe dit tarief is vastgesteld en waarom het tarief in de gemeente Naarden een veelvoud is van de tarieven in andere gemeenten.
7.2.
Deze beroepsgrond slaagt evenmin. Aan de gemeenten is, binnen de grenzen van de Gemeentewet, een autonome bevoegdheid toegekend om de tarieven voor de heffing van precariobelastingen vast te stellen. Gebruik van die bevoegdheid mag echter niet een onredelijke belastingheffing tot gevolg hebben waarop de wetgever niet het oog kan hebben gehad bij het toekennen van deze bevoegdheid aan de gemeenteraad. Het tarief voor de onderhavige precariobelasting is in artikel 5 van Pro de Verordening op de heffing en invordering precariobelasting 2012 afhankelijk gesteld van het aantal meters van de leidingen en kabels, te rekenen met een vast bedrag per meter. Deze maatstaf is in beginsel niet willekeurig of onredelijk. De gemeenten zijn ook niet verplicht een rechtevenredig of degressief tarief te hanteren. Eiseres heeft met de enkele verwijzing naar lagere precariotarieven in drie andere gemeenten niet aannemelijk gemaakt dat de onderhavige tarieven leiden tot een willekeurige of onredelijke belastingheffing.
Beginselen van behoorlijk bestuur
8.
Eiseres voert aan dat de bestreden uitspraak op bezwaar in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Eiseres onderbouwt deze stelling in feite met de hiervoor besproken inhoudelijke beroepsgronden. Nu die beroepsgronden niet slagen, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de bestreden uitspraak op bezwaar in strijd is met de genoemde beginselen. De beroepsgrond slaagt niet.
Proceskosten in bezwaar
9.
Tot slot voert eiseres aan dat verweerder bij de bestreden uitspraak op bezwaar ten onrechte heeft geweigerd de door eiseres in bezwaar gemaakte kosten te vergoeden.
Ook dit betoog slaagt niet. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden de kosten door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is hier geen sprake. Verweerder heeft dan ook terecht geweigerd de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, te vergoeden.
Conclusie
10.
Geen van de beroepsgronden slaagt. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. S. Lanshage en mr. A.B. Blomberg, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Menger, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.