ECLI:NL:RBMNE:2014:4239 - Rechtbank Midden-Nederland - Tussenuitspraak over boete en terugvordering toeslag WAO-...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 13/6409 T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 16 september 2014 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats], eiser

(gemachtigde: mr. B.J.M. de Leest),

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), verweerder

(gemachtigde: mr. J. Ermers).

Procesverloop

Bij besluit van 19 juni 2013 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de over de periode van 1 oktober 2009 tot en met 30 september 2010 aan eiser betaalde toeslag op eisers uitkering op basis van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) ter hoogte van € 1.442,93 teruggevorderd.

Bij besluit van 19 juni 2013 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiser een boete van € 230,- opgelegd.

Bij besluit van 19 juni 2013 (het primaire besluit 3) heeft verweerder de over de periode van 16 september 2003 tot en met 31 mei 2013 aan eiser betaalde toeslag op zijn WAO-uitkering ter hoogte van € 16.653,75 teruggevorderd.

Bij besluit van 19 juni 2013 (het primaire besluit 4) heeft verweerder eiser een boete van
€ 10.868,- opgelegd.

Bij besluit van 30 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen deze vier primaire besluiten ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1.

Eiser ontvangt met ingang van 16 september 2002 een WAO-uitkering en een toeslag op basis van de Toeslagenwet (TW) op deze uitkering. Daarnaast heeft eiser inkomsten genoten uit zijn werkzaamheden als administratief medewerker bij Autohandel AF Garage / [naam]. Hier is eiser van juni tot december 2004 en van 1 oktober 2009 tot en met 30 september 2010 voor 10 uur per week werkzaam geweest. Eiser heeft zijn werkzaamheden in oktober en november 2009 bij verweerder gemeld door middel van een op 6 november 2009 ondertekend wijzigingsformulier. Verweerder heeft dit formulier op 11 november 2009 ontvangen. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder de primaire besluiten 1 en 2 genomen. Uit de gedingstukken blijkt verder dat eiser met ingang van 16 september 2003 een zogenoemde WAO-hiaatuitkering van NV Schadeverzekering Metaal en Technische Bedrijfstakken (NV Schadeverzekering) heeft ontvangen. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder de primaire besluiten 3 en 4 genomen.

Over de terugvordering van € 1.442,93 (het primaire besluit 1)

2.1.

Eiser voert in beroep aan dat onduidelijk is hoe de terugvordering is berekend; het lijkt er op dat dit terugvorderingsbedrag ook is opgenomen in andere terugvorderingen. In het bijzonder wijst hij op het besluit van verweerder van 5 januari 2010, waarin voor de inkomsten uit arbeid in oktober en november 2009 al een bedrag van € 253,18 van eiser is teruggevorderd.

2.2.

In artikel 11a, eerste lid, aanhef en onder a, van de TW is bepaald dat onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van toeslag en terzake van weigering van toeslag, het Uwv een dergelijk besluit herziet of intrekt indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van onder meer artikel 12 heeft Pro geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van toeslag.

Op grond van artikel 12 van Pro de TW is degene die aanspraak maakt op toeslag verplicht aan het Uwv op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen waarvan hem of haar redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag, de hoogte van de toeslag, het geldend maken van het recht op toeslag of op het bedrag van de toeslag dat wordt betaald.

Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de TW wordt de toeslag die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 11a onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, door het Uwv teruggevorderd.

2.3.

Niet in geschil is dat verweerder op grond van de artikelen 11a en 20 van de TW verplicht is in het geval van teveel betaalde uitkering over te gaan tot herziening en terugvordering. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat de terugvordering van € 253,18, in verband met de inkomsten uit arbeid in oktober en november 2009, niet nogmaals is betrokken bij de terugvordering van € 1.442,93 over de periode van 1 oktober 2009 tot en met 30 september 2010. Dit blijkt uit gedingstuk 35.5, de kolom “Ontvangen”. In zoverre is geen sprake van een dubbele terugvordering. Daarmee blijft echter onbeantwoord of de terugvordering van € 1.442,93 een doublure oplevert vanwege de teveel ontvangen inkomsten door de WAO-hiaatuitkering (het primaire besluit 3). Deze inkomsten vormen ook de grondslag voor de terugvordering van € 16.653,75 over de periode van 16 september 2003 tot en met 31 mei 2013. Die periode omvat ook de periode van 1 oktober 2009 tot en met 30 september 2010. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat in zoverre geen sprake is van een dubbele terugvordering. De door verweerder genoemde gedingstukken 39 en 40 bieden onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat de terugvordering juist is berekend. In de gedingstukken heeft de rechtbank dus onvoldoende feitelijke grondslag aangetroffen. Om die reden is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genomen.

Over de boete van € 230,- (het primaire besluit 2)

3.1.

Eiser betoogt dat niet is uitgesloten dat met het opleggen van deze boete sprake is van dubbele bestraffing. Gelet op verweerders besluit van 27 januari 2010 is wegens het niet nakomen van de inlichtingenplicht, door het niet (tijdig) melden van inkomsten uit arbeid in de periode van 1 oktober 2009 tot en met 30 november 2009, al een boete opgelegd.

3.2.

Gelet op het verhandelde ter zitting is niet in geschil dat eiser de inlichtingenplicht van artikel 12 van Pro de TW heeft geschonden door zijn inkomsten in de maanden oktober 2009 tot en met september 2010 niet of niet tijdig door te geven aan verweerder. Ter zitting is aan de orde gekomen dat deze overtreding ten grondslag is gelegd aan zowel de in januari 2010 opgelegde boete als de huidige boete van € 230,-. Daarop heeft verweerder zich genoodzaakt gezien de boete van € 230,- in te trekken. De rechtbank onderschrijft deze noodzaak, omdat op basis van de gedingstukken niet kan worden uitgesloten dat eiser in deze situatie dubbel is bestraft voor dezelfde schending van de inlichtingenplicht. Ter zitting heeft verweerder toegezegd voor dit gedeelte over te gaan tot intrekking van het bestreden besluit. Als verweerder ten tijde van de einduitspraak in deze zaak nog geen (kenbaar) gevolg aan deze toezegging heeft verbonden door zijn besluitvorming op dit punt te herstellen, zal de rechtbank tot vernietiging overgaan. Als verweerder wel dat gevolg aan de toezegging verbindt, is vernietiging niet nodig, maar kan nog steeds aanleiding bestaan verweerder het griffierecht en de proceskosten van eiser te laten vergoeden, omdat deze fout immers pas aan het licht is gekomen door eisers beroep.

Over de terugvordering van € 16.653,75 (het primaire besluit 3)

4.1.

Eiser voert aan dat hij dubbel wordt geraakt door deze terugvordering, omdat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Houten de inkomsten uit de WAO-hiaatuitkering heeft gekort op eisers bijstandsuitkering. Ook heeft eiser bedragen aan huur- en zorgtoeslag misgelopen.

4.2.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat eiser de verantwoordelijkheid heeft om zijn inkomsten bij verweerder te melden. Gelet op het verhandelde ter zitting betwist eiser ook niet langer dat hij de inlichtingenplicht heeft geschonden. Dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Houten de WAO-hiaatuitkering naar het zich laat aanzien abusievelijk heeft gekort op de bijstandsuitkering, raakt verweerders bevoegdheid niet. Gelet op de in artikel 20 van Pro de TW aan verweerder opgelegde plicht tot terugvordering van onverschuldigd betaalde uitkering, waarvan verweerder alleen in geval van een dringende reden kan afzien, is het voor verweerder niet mogelijk de terugvordering te laten vervallen vanwege een korting op eisers bijstandsuitkering. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat eiser hierdoor per saldo minder huur- en zorgtoeslag heeft ontvangen. De beroepsgrond slaagt niet. Eiser kan zich met het primaire besluit 3, het bestreden besluit en deze uitspraak in de hand tot de desbetreffende bestuursorganen wenden met de vraag of zij bereid zijn hun besluitvorming te herzien. Als hij daartegen niet tijdig rechtsmiddelen heeft aangewend, is de uitkomst daarvan ongewis, maar dat is wel de aangewezen weg.

5.1.

Eiser voert vervolgens aan dat verweerder al tijdens een onderzoek in 2006 bekend had kunnen worden met de door eiser ontvangen WAO-hiaatuitkering, aangezien deze inkomsten volgen uit de gegevens in Suwinet. Het valt verweerder te verwijten dat in zoverre onvoldoende controle is uitgeoefend.

5.2.

Aannemende dat eiser zich hiermee op het standpunt stelt dat de vordering van verweerder is verjaard, overweegt de rechtbank dat dit niet kan worden gevolgd. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) begint de verjaringstermijn voor het nemen van een terugvorderingsbesluit over een onverschuldigde betaling van een toeslag op het moment dat verweerder bekend is geworden met feiten of omstandigheden op basis waarvan voldoende duidelijk is dat een besluit tot terugvordering in de rede ligt. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van 10 juli 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BJ3262). Uit het dossier blijkt dat verweerder pas in mei 2013 bekend is geworden met de door eiser ontvangen uitkering. De rechtbank wijst hierbij op een interne memo van verweerder van 16 mei 2013 (gedingstuk 26) waarin staat dat eiser een uitkering van NV Schadeverzekering ontvangt. Op 30 mei 2013 heeft handhavingsdeskundige [A] ([A]) bij die vennootschap gegevens opgevraagd over de aard van deze uitkering. Uit de brief van NV Schadeverzekering van 7 juni 2013 (gedingstuk 32.1) blijkt het te gaan om een vanaf 16 september 2003 toegekende WAO-hiaatuitkering. Voorts heeft [A] in een memo van 10 juni 2013 geconstateerd dat deze uitkering in mindering moet worden gebracht op de door eiser ontvangen toeslag. De aanleiding voor verweerder om tot terugvordering over te gaan is dus pas op dat moment ontstaan. De rechtbank ziet in de stukken en wat eiser verder heeft aangevoerd geen aanleiding om aan te nemen dat verweerder dit eerder heeft geconstateerd dan op 10 juni 2013.

5.3.

Waar eiser aanvoert dat verweerder is tekortgeschoten in zijn controleplicht, overweegt de rechtbank dat eiser verantwoordelijk is voor het tijdig melden van feiten en omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag. De omstandigheid dat verweerder wellicht eerder bekend had kunnen zijn met de WAO-hiaatuitkering, wat daar ook van zij, beperkt verweerder niet in zijn mogelijkheid om de teveel ontvangen toeslag terug te vorderen. Het blijft eisers verantwoordelijkheid om aan de inlichtingenplicht te voldoen. De beroepsgrond slaagt niet.

5.4.

Omdat de rechtbank op grond van wat eiser aanvoert geen aanleiding ziet te oordelen dat er dringende redenen zijn om van terugvordering af te zien, heeft verweerder de terugvordering van het bedrag van € 16.653,75 in het bestreden besluit terecht gehandhaafd.

Over de boete van € 10.868,- (het primaire besluit 4)

6.1.

Eiser voert in beroep aan dat de boete ten onrechte is gebaseerd op het nieuwe, strengere boeteregime dat per 1 januari 2013 is ingevoerd. Daartoe stelt hij zich primair op het standpunt dat ervan moet worden uitgegaan dat verweerder de overtreding onder het oude recht heeft geconstateerd, omdat verweerder hiermee bekend had kunnen zijn vanaf het moment dat de WAO-hiaatuitkering in Suwinet stond. Voor zover de overtreding van eiser wel met toepassing van het nieuwe wettelijke regime moet worden beboet, betoogt eiser dat het overgangsrecht in strijd is met het zogeheten lex-mitiorbeginsel, zoals dat is neergelegd in artikel 5:46, vierde lid, van de Awb en in artikel 15 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).

6.2.

Verweerder heeft met toepassing van het overgangsrecht de boete opgelegd op grond van de op 1 januari 2013 in werking getreden Wet van 4 oktober 2012 tot wijziging van de wetgeving op het beleidsterrein van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het kader van de harmonisatie en aanscherping van de sanctiemogelijkheden ter versterking van de naleving en handhaving en bestrijding van misbruik en fraude, in de Kamerstukken verkort aangeduid als de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (de Wet aanscherping, Stb. 2012, 462).

6.3.

Met de inwerkingtreding van de Wet aanscherping per 1 januari 2013 is artikel 14a van de TW gewijzigd. Op grond van het eerste lid van dit artikel, voor zover van belang, legt het Uwv een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende of zijn wettelijke vertegenwoordiger van de verplichtingen, bedoeld in artikel 12 van Pro de TW.

In artikel 14a, achtste lid, van de TW is bepaald dat het Uwv (a) de bestuurlijke boete kan verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid; en (b) kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.

6.4.

Het overgangsrecht, dat is neergelegd in artikel XXV van de Wet aanscherping luidt, voor zover hier relevant, als volgt:

Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht, met inachtneming van het tweede lid, van toepassing zoals dat gold op die dag.

Ten aanzien van beboetbare overtredingen voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden blijft het recht van toepassing, zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.

6.5.

In het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit) zijn nadere regels gesteld over de hoogte van de boete. Met het Besluit van 13 oktober 2012, houdende wijziging van een aantal algemene maatregelen van bestuur in verband met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (het Besluit aanscherping, Stb. 2012, 484) is het Boetebesluit per 1 januari 2013 gewijzigd. In verband hiermee heeft het Uwv op 9 december 2013 zijn gewijzigd beleid neergelegd in de Beleidsregel boete werknemer 2013 (Beleidsregel boete 2013, Stcrt. nr. 31799). Deze beleidsregel vervangt per 1 januari 2013 de oude Beleidsregel boete werknemer 2010.

In artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit, is bepaald dat de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150,- wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.

6.6.

De rechtbank stelt vast dat de schending van de inlichtingenplicht in het geval van eiser zich uitstrekt over de periode van 16 september 2003 tot en met 31 mei 2013. De schending van de inlichtingenplicht is dus begonnen voordat de Wet aanscherping en het Besluit aanscherping in werking zijn getreden. Op grond van de tekst van artikel 14a van de TW en het Boetebesluit zoals die golden tot 1 januari 2013 werd de bestuurlijke boete vastgesteld op 10 procent van het benadelingsbedrag met een minimum van € 52,- en een maximum van € 2.269,-. Met de inwerkingtreding van de Wet aanscherping en de daarmee samenhangende wijziging van het Boetebesluit heeft de wet- en regelgever dan ook besloten tot een verhoging van de op te leggen bestuurlijke boete.

6.7.

Naar het oordeel van de rechtbank moet de door eiser gepleegde overtreding door het schenden van zijn inlichtingenplicht in de periode van 16 september 2003 tot en met 31 mei 2013 worden aangemerkt als een voortdurende overtreding. Anders dan de CRvB heeft overwogen in zijn uitspraken van 10 mei 2000 en 6 maart 2001 (ECLI:NL:CRVB:2000:AA6466 en RSV 2001/173) is de rechtbank van oordeel dat voor de kwalificatie van een voortdurend delict aansluiting moet worden gezocht bij vaste strafrechtelijke rechtspraak van de Hoge Raad. Ter vergelijking wijst de rechtbank op de arresten van 16 december 1975 (NJ 1976/254) en 2 juli 2002 (ECLI:NL:HR:2002:AE3728). De rechtbank overweegt dat indien een betrokkene eenmaal heeft nagelaten de voor zijn uitkering relevante feiten en omstandigheden te melden, het diens plicht blijft om deze feiten en omstandigheden alsnog te melden. Zolang een betrokkene dat niet doet, laat hij de verboden toestand voortbestaan. Het gaat bij schending van de inlichtingenplicht om een samenstel van handelingen dat niet goed splitsbaar is.

6.8.

Gelet op het voorgaande valt de situatie van eiser onder het toepassingsbereik van het tweede lid van artikel XXV van de Wet aanscherping. Uit de tekst van dit artikel en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet aanscherping (Kamerstukken II, 2011/12, 33 207, nr. 3, p. 57) leidt de rechtbank af dat de wetgever met deze bepaling heeft bedoeld het nieuwe (strengere) boeteregime te laten gelden voor overtredingen die zijn begonnen vóór 1 januari 2013 en die hebben voortgeduurd tot na 30 januari 2013, dus ook wat het gedeelte van de overtreding dat zich vóór 1 januari 2013 heeft voorgedaan betreft. Omdat de boetehoogte direct is gerelateerd aan het benadelingsbedrag over de betrokken periode betekent dit dat de voortdurende overtreding in de periode tot aan die datum in de visie van de wet- en regelgever (aanzienlijk) hoger moet worden beboet dan op basis van het wettelijk regime tijdens die periode mogelijk was.

6.9.

De beroepsgrond van eiser dat ervan moet worden uitgegaan dat de overtreding in zijn geval vóór 30 januari 2013 is geconstateerd, namelijk op het moment dat de WAO-hiaatuitkering zichtbaar in Suwinet stond, slaagt niet. De rechtbank verwijst hierbij naar wat in overweging 5.2 staat vermeld over verweerders constatering van de overtreding op 10 juni 2013. Voor de vraag wanneer de overtreding is geconstateerd, is niet bepalend wanneer verweerder het had
kunnenconstateren.

6.10.

Met eisers beroepsgrond over het lex-mitiorbeginsel en zijn toelichting ter zitting daarover ziet de rechtbank zich voor de vraag geplaatst of de boete in strijd is met dan wel het samenstel van artikel 5:4, tweede lid, en 5:46, vierde lid, van de Awb, dan wel artikel 7 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dan wel artikel 15 van Pro het IVBPR. Op grond van deze artikelen, in het bijzonder artikel 7, eerste lid, tweede volzin, mag geen zwaardere sanctie worden opgelegd dan die welke gold ten tijde van het plegen van de overtreding.

Zoals hiervoor in overweging 6.7 is overwogen, moet in het geval van eiser worden uitgegaan van een voortdurende overtreding waarbij geen afzonderlijke periodisering van het tijdvak mogelijk is. De rechtbank, aansluiting zoekend bij de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaken Ecer en Zeyrek tegen Turkije van 27 februari 2001 (www.hudoc.echr.coe.int; nrs. 29295/95 en 29363/95) en Veeber tegen Estland (Nr. 2) van 21 januari 2003 (nr. 45771/99, EHRC 2003/23), is van oordeel dat het toepasselijk verklaren in wet- en regelgeving van het nieuwe en strengere rechtsregime op een voortdurende overtreding die al eerder is begonnen, op zichzelf niet in strijd is met genoemde artikelen. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat het in het tweede lid van artikel XXV van de Wet aanscherping neergelegde overgangsrecht als zodanig niet in strijd is met die artikelen. Er bestaat dan ook geen aanleiding om het overgangsrecht om die reden buiten toepassing te laten.

6.11.

Het voorgaande wil nog niet zeggen dat het opleggen van een hogere boete op grond van de huidige wet- en regelgeving ook in overeenstemming is met de in overweging 6.10 genoemde artikelen. De rechtbank overweegt dat dit gelet op het beschermingsbereik van deze artikelen afhangt van de mate waarin het voor eiser voorzienbaar was dat voor zijn overtreding van de inlichtingenplicht gepleegd voor 1 januari 2013, een dergelijke hogere boete zou worden opgelegd. Zoals hiervoor onder overweging 6.6 is overwogen, gold vóór die datum voor de overtreding van artikel 14a van de TW een boete van 10 procent van het benadelingsbedrag met een maximum van € 2.269,-. Omdat het ten tijde van het schenden van de inlichtingenplicht in de periode tot 1 januari 2013 voor eiser niet voorzienbaar was dat een hogere boete dan dit oude maximumboetebedrag zou worden opgelegd, heeft verweerder het bestreden besluit in zoverre in strijd met de genoemde artikelen genomen. De rechtbank overweegt - zonder er op vooruit te lopen wat het precieze gevolg zou zijn indien het voor eiser wel voorzienbaar was - dat zij, gelet op wat eiser en verweerder over en weer hebben gesteld, geen aanleiding ziet om te oordelen dat eiser concreet op de hoogte was van de op stapel staande wijziging van het boeteregime. Algemene informatie, zoals bijvoorbeeld kon worden verkregen via televisie, reclamefolders of de website van verweerder, volstaat daarbij niet. Tot een vergelijkbare conclusie is de rechtbank Rotterdam gekomen in haar uitspraak van 27 maart 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:2157).

6.12.

Gelet op het voorgaande had de boete vanwege de voortdurende overtreding over het tijdvak van 16 september 2003 tot aan 1 januari 2013 moeten worden bepaald volgens de in die periode geldende wet- en regelgeving. Alleen voor zover de overtreding is begaan in de periode na 1 januari 2013, had het met ingang van die datum op grond van de Wet aanscherping geldende rechtsregime moeten worden toegepast. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder het benadelingsbedrag vastgesteld op een bedrag van € 10.868,-. Daaraan is gelet op de maximale hiervoor geldende termijn van vijf jaar de terugvordering in de periode van 1 juli 2008 tot en met 31 mei 2013 ten grondslag gelegd. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat dit bedrag onjuist is, behalve op het punt dat hiervoor is besproken in overweging 2.3: van het bedrag van € 1.442,93 voor de terugvordering over de periode 1 oktober 2009 tot en met 30 september 2010 is onduidelijk of dit bedrag dubbel wordt teruggevorderd. Gelet op wat hiervoor is overwogen moet het totale bedrag worden gesplitst in een deel van voor 1 januari 2013 van € 9.772,88 of € 8.329,95 (afhankelijk van het antwoord op de vraag of er een doublure in de terugvorderingen zit) en een deel van na 1 januari 2013 van € 1.095,12.

7.1.

Eiser voert vervolgens aan dat de in het primaire besluit 4 opgelegde boete in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Daartoe betoogt hij dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, omdat verweerder jarenlang een onjuiste situatie heeft laten voortbestaan, omdat te weinig controle is uitgeoefend op de uitkering. De gegevens over de WAO-hiaatuitkering waren al langer zichtbaar in Suwinet. Verder zijn er persoonlijke omstandigheden op grond waarvan de boete moet worden gematigd. Het kost eiser vanwege zijn verleden veel moeite zich staande te houden in Nederland. Voor het invullen van formulieren is hij afhankelijk van derden. Eiser heeft altijd te goeder trouw gehandeld en moet nu leven van een inkomen op minimumniveau. Omdat eisers bijstandsuitkering ten onrechte is gekort met inkomsten uit de WAO-hiaatverzekering, is hij huur- en zorgtoeslag misgelopen.

7.2.

De rechtbank stelt voorop dat gelet op artikel 14a, eerste lid, van de TW, waarin de bestuurlijke boete is bepaald op ten hoogste het benadelingsbedrag, de wetgever in de wettelijke regeling zelf de maximaal op te leggen boete fors heeft verhoogd. De wetgever heeft in zoverre dus de afweging gemaakt dat een boete van maximaal het benadelingsbedrag binnen de evenredigheidsgrenzen blijft. Verder is, zoals al overwogen, in artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit, de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag met een minimumboete van € 150,-, waarmee dus de lagere regelgever een boete ter hoogte van het benadelingsbedrag en dus een boete die in beginsel altijd op het maximale bedrag staat, evenredig heeft geacht.

7.3.

De rechtbank merkt op dat de invoering van de Wet aanscherping per 1 januari 2013, mede in het licht bezien van het voorheen geldende boeteregime, leidt tot een situatie waarin bestuursorganen enorm zware boetes (moeten) opleggen die zeer ingrijpen in de financiële situatie van privépersonen die zich doorgaans in een uitkeringssituatie bevinden. De kennelijk bij de wet- en regelgever levende gedachte dat zo'n boetehoogte leidt tot meer normconform gedrag, acht de rechtbank niet bepaald zeker. Gelet op de verhouding tussen de wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende macht kan de rechtbank er niet aan voorbij gaan dat de wet- en regelgever uitdrukkelijk voor deze boetesystematiek heeft gekozen. Zoals ook in artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen is geformuleerd, mag de rechter de innerlijke waarde of billijkheid van wetgeving niet beoordelen. Dit artikel staat binnen het systeem van het nationale recht er dan ook aan in de weg dat de rechtbank de Wet aanscherping om die reden buiten toepassing zou laten.

7.4.

Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, wordt het kader voor de toets aan het evenredigheidsbeginsel gevormd door artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Volgens dit artikellid legt het bestuursorgaan ondanks de wettelijk gefixeerde boete een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. In het kader van de beoordeling of een wettelijk vastgestelde bestuurlijke boete evenredig is, moet de rechtbank beoordelen of en in hoeverre in de wettelijke regeling zelf rekening is gehouden met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank verwijst hiervoor naar een arrest van het EHRM in de zaak Malige tegen Frankrijk van 23 september 1998 (nr. 27812/95; NJCM-bulletin 2000, 4; p. 873-893). Hieruit volgt dat het op basis van artikel 6, eerste lid, van het EVRM, waarin het recht op een eerlijk proces is neergelegd, nodig is dat de geheel door de wet ingevulde punitieve sanctie aan bepaalde evenredigheidseisen voldoet. Mede op basis van deze rechtspraak overweegt de rechtbank dat voor het bepalen van de indringendheid van de toets van de boete door de bestuursrechter achtereenvolgens moet worden beoordeeld:

- in hoeverre de wet- en regelgever de evenredigheid heeft afgewogen;

- in hoeverre het bestuursorgaan een afweging heeft gemaakt over de evenredigheid van de opgelegde boete; en

- in hoeverre de rechter van oordeel is dat een evenredige boete is opgelegd, rekening houdend met de mate waarin zowel de wet- en regelgever als het bestuursorgaan invulling heeft gegeven aan de toets aan het evenredigheidsbeginsel.

Het voorgaande houdt in dat de rechter, alle feiten en omstandigheden in aanmerking nemend, moet beoordelen of de boete evenredig is, waarbij hij acht slaat op het hele boetesysteem in regels en praktische uitvoering.

7.5.

De rechtbank overweegt dat de volgende factoren met name relevant zijn voor het bepalen van de evenredigheid van een bij wettelijk voorschrift vastgestelde bestuurlijke boete:

de aard en de ernst van de overtreding:

Naar het oordeel van de rechtbank is dit aspect in beginsel volledig afgewogen door de wetgever, zie bijvoorbeeld paragraaf 1.2 en 2.1.2 in de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2011/12, 33 207, nr. 3, p. 3-8). Het is echter denkbaar dat er omstandigheden zijn waaronder de overtreding is begaan die zo specifiek en bijzonder zijn in verband met de aard en de ernst van de overtreding dat die niet volledig zijn meegewogen door de wetgever.

de mate van verwijtbaarheid:

Gelet op de in artikel 2a, tweede lid, van het Boetebesluit neergelegde criteria voor verminderde verwijtbaarheid en de nadere uitwerking hiervan in de artikelen 4 tot en met 6 van de Beleidsregel boete 2013, gaat de rechtbank ervan uit dat dit aspect grotendeels door de lagere regelgever en het bestuursorgaan is ingevuld. Gelet op de tekst van artikel 2a, tweede lid, aanhef, van het Boetebesluit betreft dit geen limitatieve opsomming zodat er in zoverre enige ruimte bestaat voor een aanvullende beoordeling door zowel het bestuursorgaan als de rechter.

bijzondere omstandigheden van het geval:

Het bestuursorgaan heeft op basis van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, de plicht te beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot het vaststellen van een lagere boete, bijvoorbeeld in de zin van de persoonlijke omstandigheden van de overtreder zoals financiële draagkracht, medische toestand en relationele omstandigheden. Het moet hierbij wel gaan om uitzonderlijke omstandigheden die de beboete persoon onderscheiden van anderen. Naar hun aard zijn dergelijke bijzondere omstandigheden niet verdisconteerd in de wet- en regelgeving. Dat betekent onder meer dat de omstandigheid dat een betrokkene in een uitkeringssituatie of anderszins in een lage inkomenssituatie zit, op zichzelf geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb kan vormen voor het matigen van de boete. Het bestuursorgaan en in volgende instantie de rechter moeten vaststellen of de gestelde bijzondere omstandigheid zich voordoet en zo ja, welke gevolgen dat moet hebben voor de hoogte van de boete.

In het kader van de factoren onder 3 moet bij het opleggen van de boete rekening worden gehouden met het gelijkheidsbeginsel en een consistente boeteoplegging. Anders dan bij de factoren onder 1 en 2 gaat het bij bijzondere omstandigheden óók om de beoordeling van de situatie ten tijde van de boeteoplegging.

Het bestuursorgaan en in volgende instantie de rechter moeten op deze wijze het evenwicht bewaken tussen de keuze van de wet- en regelgever voor deze boetesystematiek aan de ene kant en de relevante feiten en omstandigheden aan de andere kant.

7.6.

Met toepassing van het hiervoor beschreven beoordelingskader oordeelt de rechtbank als volgt over de evenredigheid van de aan eiser opgelegde boete.

Vaststaat dat verweerder bij het opleggen van de boete een volledige verwijtbaarheid heeft aangenomen. Naar het oordeel van de rechtbank is het de plicht van eiser om tijdig melding bij verweerder te maken van de feiten en omstandigheden die relevant zijn voor het recht op toeslag op zijn WAO-uitkering. Dat de WAO-hiaatuitkering op enig moment in Suwinet stond, doet zoals al overwogen niet af aan eisers inlichtingenverplichting op dit punt. Specifiek in het kader van boetes overweegt de rechtbank dat zij geen aanleiding ziet om te oordelen dat op verweerder een zo zware onderzoeksplicht zou rusten dat het nalaten van dit onderzoek bij hem leidt tot een zekere verwijtbaarheid. Dat er op grond van beleidsoverwegingen bij verweerder een zekere prioritering bestaat wat de controle van lopende uitkeringen betreft, pakt wellicht zuur uit voor eiser, maar maakt niet dat verweerder de schending van de inlichtingenplicht aan de zijde van eiser minder verwijtbaar had moeten achten. Wat de stelling van eiser dat hij voor het invullen van formulieren afhankelijk is van derden betreft, overweegt de rechtbank dat het eisers plicht is om een formulier op juiste wijze ingevuld te krijgen. Dat hij daarvoor hulp moet inroepen, doet niet af aan deze verplichting. Het onjuist invullen van formulieren door derden komt voor eisers risico. Verder is de rechtbank van oordeel dat, op grond van wat eiser heeft gesteld en aan bewijsmiddelen heeft overgelegd, niet aannemelijk is dat de overtreding eiser vanwege zijn psychische gesteldheid niet volledig kan worden aangerekend.

De omstandigheid dat eiser ten onrechte is gekort op zijn bijstandsuitkering, ten gevolge waarvan hij bovendien huur- en zorgtoeslag is misgelopen, maakt wel dat sprake is van een situatie waarin matiging van de boete had moeten plaatsvinden. De rechtbank heeft verweerder daarover ter zitting twee naar haar oordeel vergelijkbare zaken voorgehouden (de nu nog lopende zaken UTR 13/6564 en UTR 13/6548) waarin verweerder vanwege dat nadeel de boete op 75 procent van het benadelingsbedrag heeft gesteld in het kader van de evenredigheidsbeoordeling. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat onder die omstandigheden het door eiser geleden nadeel alsnog moet worden berekend op die grondslag. Dit brengt mee dat het bestreden besluit voor zover het de bij het primaire besluit 4 opgelegde boete betreft, in strijd is met artikel 5:46, derde lid, van de Awb.

In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen de onder overwegingen 2.3 en 6.11, 6.12 en 7.6 geconstateerde gebreken te herstellen. Dat herstellen is wat het primaire besluit 4 betreft mogelijk met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Het herstellen is wat de mogelijke doublure in terugvorderingen betreft mogelijk met een verbeterde motivering en heldere berekenwijze als de bedragen gelijk blijven en een nieuwe beslissing op bezwaar indien er wel een doublure in de terugvorderingen blijkt te zitten. Of in dat laatste geval de terugvordering in het primaire besluit 1 of 3 wordt verlaagd met € 1.442,93 is op zichzelf indifferent. De rechtbank merkt hierbij op dat indien de gedingstukken verweerder onvoldoende informatie bieden voor herstel van de gebreken, met name waar het betreft het in het kader van de bijstand en de huur- en zorgtoeslag geleden nadeel, eiser op verzoek nadere gegevens moet overleggen. Over de jaren 2009 tot en met 2011 (gedingstukken 54.1 en 54.2) heeft eiser een berekening van het nadeel van het mislopen van huur- en zorgtoeslag verstrekt en verweerder heeft daarvan ter zitting verklaard dat ook hij van de juistheid daarvan uitgaat. Ter vergelijking wijst de rechtbank partijen voor de uitvoering van een beoordeling van de splitsing in twee tijdvakken en een evenredigheidsbeoordeling op haar uitspraak van 30 juli 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:3270). De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. In zijn reactie kan verweerder dan ook vermelden hoe hij de verdere besluitvorming als besproken in overweging 3.2 heeft vormgegeven. Gelet op de overwegingen over de boete in het primaire besluit 4 ligt het in de rede dat deze aanzienlijk omlaag zal gaan. Daarom schorst de rechtbank in afwachting van de einduitspraak deze boete op grond van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb.

Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

10.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent dat zij over de precieze hoogte van de boete, de proceskostenvergoeding en het te betalen griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- schorst het primaire besluit 4 en het bestreden besluit voor zover dat daar betrekking op heeft tot de einduitspraak op het beroep;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. S. Lanshage en
mr. M. Stapels-Wolfrat, leden, in aanwezigheid van mr. F.M. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 september 2014.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.