Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/2284 en UTR 15/2307
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 juni 2015 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
1.de stichting Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (SSLU), te Utrecht,
2) de vereniging Koninklijke Nederlandsche Automobiel Club (KNAC),
verzoeksters
(gemachtigde: mr. C. van Oosten)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. R.J.G. Bäcker)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de vereniging
Vereniging Milieudefensie, te Amsterdam
Vereniging Milieudefensie, te Amsterdam
(gemachtigde: mr. A.H.J. van den Biesen).
Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2014, gewijzigd op 11 november 2014 heeft verweerder verkeersmaatregelen vastgesteld, inhoudende het plaatsen van waarschuwingsborden vanaf 1 januari 2015 en het plaatsen van verkeersborden C6 vanaf 1 mei 2015, ter vaststelling van een milieuzone voor een groot aantal, in het besluit genoemde, straten in de gemeente Utrecht.
Bij besluit van 25 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoeksters ongegrond verklaard.
Verzoeksters hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Tevens hebben zijde voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek van verzoekster 1 is geregistreerd onder zaaknummer UTR 15/2284 en het verzoek van verzoekster 2 is geregistreerd onder zaaknummer UTR 15/2307.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2015. Verzoekster 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verzoekster 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door dr. [A], directeur van de KNAC, en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die werd vergezeld door mr. [B], [C], drs. [D],. ir. [E] en drs. [F]. De derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die werd vergezeld door [G] en [H].
Overwegingen
1. Op grond van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen dat vereist.
2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Belanghebbende
3. Allereerst is ambtshalve de vraag aan de orde of verzoeksters en de derde-partij als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Immers op grond van artikel 8:1, eerste lid van de Awb in samenhang met artikel 8:81, eerste en tweede lid, van de Awb kan de bestuursrechter alleen op verzoek van een belanghebbende een voorlopige voorziening treffen.
4. Verzoeksters en de derde-partij zijn rechtspersonen. Op grond van artikel 2:1, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstelling en blijkens hun feitelijke werkzaamheden beogen te behartigen. Volgens de uitspraak van 1 februari 2006 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) moet voor het aannemen van rechtstreekse betrokkenheid van een rechtspersoon bij het bestreden besluit aan beide voornoemde eisen zijn voldaan (ECLI:NL:RVS:2006:AV1273). Uit de uitspraak van 15 december 2005 van de ABRvS, (ECLI:NL:RVS:2005:AU8449) volgt verder dat het bij belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend collectief belang, waarbij het belang los kan worden gezien van dat van individuele leden, en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen.
5. Verzoekster 1 is op 18 april 2005 opgericht en stelt zich volgens artikel 2.1 van haar statuten ten doel:
“bestrijding van luchtverontreiniging in Utrecht en de regio Utrecht en het tegengaan van blootstelling aan verontreinigde lucht, die schadelijk is voor de gezondheid en het milieu”
Volgens artikel 2.2 van de statuten tracht verzoekster haar doel te bereiken door:
- “ het geven van voorlichting, onderzoek en advies aan burgers, buurt- en wijkcomités,
gemeentebesturen en politieke partijen teneinde gedragsverandering te bewerkstelligen en
besluitvorming te beïnvloeden;
- rechtsmiddelen in te stellen (zowel bestuursrechtelijk als civielrechtelijk) tegen besluiten, plannen en situaties in de stad en de regio Utrecht, die schadelijk zijn voor de gezondheid en het milieu in verband met verontreiniging van de lucht, waarbij onder meer het verkeer een belangrijke rol speelt.”
6. Ter zitting heeft verzoekster 1 toegelicht welke feitelijke werkzaamheden zij verricht. Deze werkzaamheden zien alle op het bestrijden van luchtverontreiniging in de stad en de regio Utrecht en omvatten, naast het geven van voorlichting, advisering en het doen van onderzoek, onder meer, het instellen van beroep tegen besluiten die in haar optiek de luchtverontreiniging negatief beïnvloeden, zoals, als door haar betoogd, het onderhavige verkeersbesluit. Daarmee is haar doelstelling niet te algemeen geformuleerd, en naast functioneel ook geografisch beperkt.
7. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet er voorlopig dan ook voor worden gehouden dat verzoekster 1, gelet op haar doelstellingen en feitelijke werkzaamheden, rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt.
8. Verzoekster 2 is op 2 juli 1898 opgericht en stelt zich volgens artikel 2, eerste lid, van haar statuten ten doel:
“a. het behartigen van de belangen van het wegverkeer in het algemeen en het personenautoverkeer in het bijzonder;
b. het behartigen van de belangen van het autotoerisme in het algemeen, zowel nationaal als internationaal;
c. het behartigen van belangen van haar leden onder de onder a. en b. genoemde gebieden;
d. het bevorderden van de veiligheid van het wegverkeer in het algemeen en in het bijzonder van haar leden, en
e. het bevorderen van de interesse voor de auto (historie) in de meest brede zin, onder meer door het (laten) organiseren van evenementen met al dan niet historische auto’s.”
Volgens het tweede lid van dit artikel tracht verzoekster haar doel te bereiken door:
“alle wettige middelen en activiteiten, welke daaraan dienstig kunnen zijn”.
9. Ter zitting heeft verzoekster 2 toegelicht dat zij op allerlei manieren opkomt voor de belangen van automobilisten, waarbij zij, anders dan bijvoorbeeld de ANWB, in het bijzonder de belangen van klassieke autorijders behartigt. Dat doet zij door het als gesprekspartner direct dan wel indirect betrokken te zijn bij besluitvorming die voor haar van belang is. Indien nodig voert zij daartoe ook procedures, maar dat is tot aan deze kwestie niet nodig geweest. Verzoekster 2 heeft dan ook niet eerder geprocedeerd.
10. Nu het bestreden besluit in algemene zin gevolgen heeft voor automobilisten die al dan niet om toeristische redenen de stad Utrecht bezoeken en voor bezitters van klassieke auto’s in het bijzonder, moet het er naar het oordeel van de voorzieningenrechter voorlopig voor worden gehouden dat verzoekster 2, gelet op haar doelstellingen en feitelijke werkzaamheden, door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt.
11. Ten aanzien van derde-partij overweegt de rechtbank het volgende.
Artikel 2, eerste lid, van haar statuten, vermeldt over haar doel het volgende:
“De vereniging stelt zich ten doel een bijdrage te leveren aan het oplossen en voorkomen van milieuproblemen en het behoud van cultureel erfgoed, alsmede te streven naar een duurzame samenleving dit alles op mondiaal, landelijk, regionaal en lokaal niveau, in de meest ruime zin en een en ander in het belang van de leden van de vereniging en in het belang van de kwaliteit van het milieu, de natuur en het landschap in de meest ruime zin voor huidige en toekomstige generaties”.
Dit doel tracht zij, zo volgt uit het tweede lid van artikel 2 van Pro haar statuten, te bereiken door
“het kritisch volgen van al die ontwikkelingen in de samenleving die effect hebben op het gebied van milieu, natuur, landschap en duurzaamheid, het beïnvloeden van besluitvorming daarover door middel van het gebruik maken van alle daartoe geëigende en geoorloofde middelen, het verrichten dan wel doen verrichten van onderzoek, het verspreiden en verstrekken van informatie in de meest ruime zin, het verkrijgen van gerechtelijke uitspraken en het uitvoeren van alle handelingen en acties die de vereniging nodig acht om haar doel te bereiken.”
12. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is ook derde-partij als belanghebbende aan te merken. Het in geding zijnde verkeersbesluit is gevraagd met het oog op milieubelangen. Deze belangen worden in het bijzonder door de derde-partij behartigd, gelet op de in haar statuten neergelegde doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden. Verder is het belang van de derde-partij rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit nu dit een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de luchtkwaliteit, althans op de kwaliteit van de woon- en leefomgeving in Utrecht, een stad met veel bewoners en bezoekers. Dit betekent dat de voorzieningenrechter de derde-partij voorlopig als belanghebbende aanmerkt het bij het hier in geding zijnde besluit.
Strijd met goede procesorde
13. Verzoeksters hebben bij aanvang van de zitting verzocht om het op 27 mei 2015 door verweerder ingediende verweerschrift buiten de behandeling van het verzoek te laten. Verzoeksters menen dat hierdoor de goede procesorde is geschaad nu dit stuk hen zo kort voor de zitting heeft bereikt dat zij niet meer van het volledige stuk kennis hebben kunnen nemen.
14. De voorzieningenrechter stelt vast dat, hoewel verzoeksters het verweerschrift pas op de dag voor de zitting heeft ontvangen, zij diezelfde dag nog schriftelijk daarop hebben gereageerd en ook ter zitting hun reactie daarop naar voren hebben kunnen brengen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het toelaten en betrekken van het verweerschrift bij de behandeling en beoordeling van het verzoek dan ook niet in strijd met de goede procesorde.
Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
15. In de onderhavige procedure hebben verzoeksters enerzijds gewezen op de milieugevolgen van het verkeersbesluit en anderzijds de door verweerder daarbij gehanteerde bebording ter discussie gesteld.
16. Uit het stukken in het dossier volgt dat de gemeente Utrecht zich al vanaf 2009 ten doel stelt de luchtkwaliteit en de bereikbaarheid van de stad Utrecht te verbeteren. Daartoe is zij, in 2009, gestart met het Actieplan Luchtkwaliteit 2009 (ALU), inhoudende een beleidskader en het treffen van maatregelen, dit met het doel de luchtkwaliteit te verbeteren en, daarmee, te voldoen aan de Europese normen voor fijnstof (PM10) en stikstofdioxide (NO2).
Uit deze stukken volgt voorts dat in 2011, naar aanleiding van een monitoringsrapportage luchtkwaliteit en een door de Rekenkamers van de G4-gemeenten uitgebracht rapport (“Geen vuiltje aan de lucht”), is geconstateerd dat er ondanks alle reeds genomen maatregelen nog een aantal potentiële knelpuntlocaties waren en dat het niet zeker zou zijn dat in 2015 aan de gestelde grenswaarden voor NO2 zal worden voldaan. Deze constatering heeft de gemeente Utrecht doen besluiten aanvullende luchtkwaliteitsmaatregelen te formuleren.
Daartoe heeft zij een ontwerp-uitvoeringsprogramma opgesteld, “Gezonde lucht voor Utrecht”, met aanvullende maatregelen. In opdracht van de gemeente Utrecht hebben Royal HaskoningDHV en TNO op 20 februari 2013 vervolgens een advies uitgebracht over de effecten en de kosten van een, ten opzichte van het ALU, maar ook het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, aanvullend pakket luchtkwaliteitmaatregelen (Eindrapportage “Herprogrammering maatregelen luchtkwaliteit Utrecht, Onderzoek aanvullende maatregelen 2015”). Het instellen van de hier aan de orde zijnde milieuzone is een van deze maatregelen. Op dit advies zijn verschillende memo’s van Royal Haskoning DHV en TNO gevolgd, gedateerd 26 april 2013, 1 juli 2013 en 2 september 2013, welke memo’s specifiek gaan over de milieuzone en waarin onderzoek gedaan is naar de verschillende effecten bij verschillende pakketten te weren voertuigen. De Raad heeft op 3 en 30 oktober 2013 - kort samengevat - ingestemd met een milieuzode waarbij vervuilende voertuigen (Euro 0-2 diesel) worden geweerd. Verweerder heeft bij het bestreden besluit, onder verwijzing naar genoemde rapporten, uiteengezet dat met de milieuzone de toegang tot de betreffende straten is gesloten voor motorvoertuigen met meer dan twee wielen voor zover het gaat om dieselauto’s van voor 1 januari 2001. Dit wordt aangegeven met het bord C6 met een onderbord: ‘dieselauto’s van voor 01-01-2001’.
17. Tegenover deze rapporten hebben verzoeksters zich met het een door Stratus Lucht & Geluid opgesteld tegenrapport op het standpunt gesteld dat het in opdracht van verweerder verrichte onderzoek ondeugdelijk is, nu onvoldoende rekening is gehouden met, onder meer, de effecten van het omrijden met auto’s en bestelwagens teneinde de milieuzone te mijden. Verzoeksters bestrijden daarmee de rapporten die door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd en betoogt dat het instellen van een milieuzone geen effect dan wel zelfs een negatief effect heeft. Daarmee richten zij zich in eerste instantie op de milieugevolgen. Daarnaast hebben zij de bevoegdheid van verweerder om met de gekozen bebording de milieuzone vast te stellen ter discussie gesteld. Ter onderbouwing wijzen verzoeksters er op dat de door verweerder verzochte wijziging van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (RVV 1990) nog niet is doorgevoerd zodat een specifiek bord voor een milieuzone voor personenauto’s nog niet bestaat.
18. De voorzieningenrechter stelt vast dat zich in het dossier niet alleen uitvoerige rapporten bevinden, maar ook diverse, milieutechnische, berekeningen en analyses. Deze stukken zijn ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Daarbij geldt dat de milieuzone voor personenauto’s die met dit besluit wordt ingesteld, de eerste in Nederland, een flinke impact heeft op een grote stad als Utrecht, waar zich dagelijks vele auto’s en bestelwagens begeven. Zoals de voorzieningenrechter ter zitting al kenbaar heeft gemaakt zullen de door verzoeksters ingestelde beroepen, in verband met al deze (milieu)aspecten, daarom door een meervoudige kamer van deze rechtbank worden behandeld. Deze complexiteit van de zaak brengt met zich mee dat de onderhavige procedure zich niet leent voor het geven van een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het in geding zijnde verkeersbesluit.
Belangen
19. Aan de orde is voorts de vraag of de door verzoeksters gestelde belangen afgewogen tegen het belang van verweerder, zodanig zwaarwegend en spoedeisend zijn dat het treffen van een voorziening is vereist.
20. Ter onderbouwing van het onderhavige verzoek hebben verzoeksters naar voren gebracht dat met de inwerkingtreding van de geslotenverklaring bewoners van de milieuzone met een auto of bestelbus waarop het bestreden besluit betrekking heeft hun auto niet meer kunnen gebruiken en dat automobilisten die zich met een dergelijke auto of bestelbus in de milieuzone begeven een boete opgelegd kunnen krijgen. Daarnaast zullen eigenaren van een auto of bestelbus met een dieselmotor van voor 1 januari 2001 zich wellicht genoodzaakt zien deze te verkopen en kosten te maken voor een vervoermiddel waarmee zij de milieuzone wel mogen betreden.
21. Verweerder heeft hier tegenover gewezen op het belang dat de gemeente Utrecht hecht aan het voldoen aan de wettelijke eisen ten aanzien van de luchtkwaliteit, voortvloeiend uit het NSL en de door de gemeente Utrecht voor 2015 gestelde grenswaarden voor NO2. Bij dit alles staat het verbeteren van de gezondheid van de bewoners van de stad Utrecht voorop, aldus verweerder. Daarnaast wijst hij op de maatregelen die hij heeft genomen, namelijk de op 20 januari 2015 vastgestelde beleidsregels voor de beoordeling van aanvragen voor ontheffingen van de milieuzone voor bestel- en personenauto’s, teneinde bepaalde (bestel)autobezitters die worden geraakt door de milieuzone tegemoet te komen. Ter zitting is nader toegelicht dat bij toewijzing van de gevraagde voorziening het voldoen aan de gestelde grenswaarden voor 2015 in het gedrang komt, waardoor de met het pakket van maatregelen nagestreefde effect minder zal worden.
22. De voorzieningenrechter is, anders dan verzoeksters, van oordeel dat de omstandigheid dat aan een bewoner met of bestuurder van een personenauto of bestelbus die onder het bestreden besluit valt een boete kan worden opgelegd niet een rechtsgevolg is van het bestreden besluit. Deze boeteoplegging is immers het gevolg van het, bewust, in strijd met het bestreden besluit handelen van een persoon. Ook aan het aan- of verkopen van een voertuig ligt een zelfstandige rechtshandeling ten grondslag en is geen direct rechtsgevolg van het bestreden besluit. Voor zover dit handelen in strijd met de geslotenverklaring financiële gevolgen heeft ontstaat er, anders dan door verzoeksters betoogd, ook geen onomkeerbare situatie. Mocht in beroep worden geconcludeerd dat het bestreden besluit niet rechtmatig is, dan kunnen de gevolgen van het opleggen van boetes worden teruggedraaid en overige financiële gevolgen worden gecompenseerd. Het voorgaande brengt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat het belang van verzoeksters bij schorsing van het bestreden besluit niet zo spoedeisend is dat het zwaarder dient te wegen dan het belang van verweerder bij handhaving van het bestreden besluit, dat wil zeggen, handhaving van de milieuzone. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter de omstandigheid dat het bestreden besluit onderdeel uitmaakt van geheel aan maatregelen waarmee de gemeente Utrecht de luchtkwaliteit tracht te verbeteren en in het geval van de ingestelde milieuzone binnen de voor 2015 gestelde grenswaarden NO2 probeert te blijven.
23. Het verzoek zal daarom worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E. Timmerman-Roosjen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2015.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.