Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 17/1776, UTR 17/2404, UTR 17/2405, UTR 17/2409, UTR 17/2410,
UTR 17/2412 t/m UTR 17/2416, UTR 17/2418 en UTR 17/2419 (verzoeken om voorlopige voorziening)
(UTR 17/781, UTR 17/783, UTR 17/814 t/m UTR 17/819, UTR 17/821 t/m UTR 17/824 (beroepen)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 juli 2017 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
1. [verzoeker 1] ,
2. [verzoeker 2] ,
3. [verzoeker 3] ,
4. [verzoeker 4] ,
5. [verzoeker 5] ,
6. [verzoeker 6] ,
7. [verzoeker 7] ,
8. [verzoeker 8] ,
9. [verzoeker 9] ,
10. [verzoeker 10] ,
11. [verzoeker 11] en
12. [verzoeker 12] ,
allen wonende te [woonplaats] ,
verzoekers
(gemachtigden: mr. A.F.M. Oudijk en mr. J.D.W. Roozemond),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder
(gemachtigden: mr. K.G.M. van Aken en A. van Dort).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats] , (gemachtigde: mr. R.P. Seger).
[derde-partij], te [woonplaats] , (gemachtigde: mr. R.P. Seger).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 8 juni 2016 (de primaire besluiten) heeft verweerder verzoekers een last onder bestuursdwang opgelegd om de bewoning van de stacaravan, woonunit of ander kampeermiddel op het perceel [adres] in [woonplaats] , plaatselijk bekend als camping [camping] , vóór 15 december 2016 te beëindigen.
Bij afzonderlijke besluiten van 20 januari 2017 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van verzoekers ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot
15 juni 2017. De begunstigingstermijn is bij besluit van 9 mei 2017 verder verlengd tot 15 juli 2017.
Verzoekers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Deze beroepen zijn geregistreerd onder de zaaknummers UTR 17/781, UTR 17/783, UTR 17/814 t/m UTR 17/819, UTR 17/821 t/m UTR 17/824. Zij hebben de voorzieningenrechter tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2017. Op deze zitting is ook de beroepszaak van derde-partij met procedurenummer UTR 17/882 behandeld. Verzoekers
[verzoeker 2] , [verzoeker 3] , [verzoeker 5] , [verzoeker 8] , [verzoeker 9] , [verzoeker 10] , [verzoeker 11] en [verzoeker 12] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. De overige verzoekers zijn bij gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter gaat bij de beoordeling van de verzoeken uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Derde-partij is sinds 2011 eigenaar van een perceel aan de [adres] , waar voorheen een agrarisch bedrijf (intensieve veehouderij) was gevestigd met als nevenactiviteit een minicamping. Op 3 augustus 2005 is door de milieudienst Zuidoost Utrecht een controle uitgevoerd op het perceel waarbij is geconstateerd dat er bedrijfsmatig geen vee meer werd gehouden en dat de aanwezige camping is uitgebreid naar 40 standplaatsen. In januari 2007 is bij een controle geconstateerd dat de situatie nagenoeg ongewijzigd was. In 2011 heeft verweerder een aantal brieven verzonden aan derde-partij en een aantal (toenmalige) bewoners over de op het perceel aangetroffen illegale situatie, waaronder met name het niet toegestane permanente wonen in de kampeermiddelen. Vervolgens zijn controles uitgevoerd op 7 mei 2013, 17 juni 2013 en 26 mei 2014 maar die hebben, ondanks het constateren van diverse overtredingen zoals permanente bewoning, op dat moment niet geleid tot het inzetten van een handhavingstraject door verweerder.
1.2
Bij een op 23 oktober 2015 uitgevoerde controle is geconstateerd dat een groot aantal stacaravans, woonunits of andere kampeermiddelen permanent bewoond werd (een uitgebreide beschrijving van de controle is opgenomen in het rapport van het legalisatieonderzoek van 13 november 2015). Bij brieven van 26 februari 2016 heeft verweerder een vooraankondiging van een last onder bestuursdwang aan verzoekers gestuurd. Vervolgens heeft verweerder de besluiten genomen, zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. Op grond van het geldende bestemmingsplan “Leersum Buitengebied 2005/2009” (het bestemmingsplan) heeft het perceel de bestemming “Agrarisch gebied met landschapswaarden” met als functieaanduiding “15 kampeermiddelen toegestaan”. Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter stelt vast dat permanente bewoning van stacaravans, woonunits of ander kampeermiddelen in strijd is met artikel 26 van Pro de planvoorschriften van het bestemmingsplan dat het gebruik van gronden in strijd met de gegeven bestemming verbiedt. Er is dus sprake van een overtreding en verweerder is bevoegd om handhavend op te treden.
3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisering
4.1
Een omgevingsvergunning zou in dit geval alleen kunnen worden verleend indien verweerder bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volstaat in beginsel het enkele feit dat het college hiertoe niet bereid is, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Daarom is de rechterlijke toetsing van dit onderdeel zeer terughoudend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2004).
4.2
Verzoekers voeren aan dat zij er op hebben mogen vertrouwen dat verweerder de permanente bewoning zou legaliseren. Verweerder heeft de illegale bewoning ruim 20 jaar gedoogd en heeft eerdere handhavingstrajecten niet voortgezet. Verzoekers wijzen er verder op dat verweerder sinds jaar en dag op de hoogte was van de permanente bewoning, omdat alle bewoners staan ingeschreven bij de gemeente op het adres van de camping. Dit heeft bij hen het gerechtvaardigde vertrouwen doen ontstaan dat verweerder bereid is de voor de bewoning noodzakelijke omgevingsvergunning (voor gebruik afwijkend van de bestemming) te verlenen.
4.3
In de bestreden besluiten heeft verweerder toegelicht dat hij niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor de permanente bewoning van de kampeermiddelen, omdat dit in strijd is met het gemeentelijk, provinciaal en rijksbeleid. Verweerder wil verstening van het buitengebied voorkomen en het gebied beschermen voor agrarische bedrijvigheid, recreatie, landschap en natuur. Dat al lange tijd sprake is van permanente bewoning en dat verweerder, hoewel bekend met die situatie, daartegen niet eerder handhavend heeft opgetreden, betekent niet dat verweerder verplicht is de permanente bewoning te legaliseren. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is namelijk nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van
4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2004). Daarvan is hier geen sprake. Verder is het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving, hoe lang het ook heeft geduurd, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het bestuursorgaan van handhavend optreden behoort af te zien (bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4401).
4.4
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het betoog van verzoekers slaagt niet.
Handhavend optreden zodanig onevenredig dat van optreden behoort te worden afgezien?
5. Verzoekers voeren aan dat de nadelige gevolgen die zij ondervinden van de bestreden besluiten onevenredig zijn. Het gaat hier niet om zomaar een camping waar mensen permanent wonen, maar om een opvangplek voor mensen die tussen wal en schip zijn gevallen in de maatschappij. De bewoners van de camping zijn kwetsbare mensen met uiteenlopende klachten, zoals psychische klachten en drank- en drugsproblematiek. Camping [camping] vervult dan ook een belangrijke maatschappelijke functie in de gemeente Utrechtse Heuvelrug. De wijze waarop verweerder handhavend optreedt betekent dat een kwetsbare groep mensen, waaronder ook kinderen, op straat komt te staan. De gevolgen voor deze groep zijn onevenredig ten opzichte van de belangen van de gemeente die pas na twintig jaar een einde maakt aan de illegale bewoning. Mocht de gemeente al bevoegd zijn tot handhavend optreden, dan zijn verzoekers van mening dat zij erop mochten vertrouwen dat de gemeente met een passende oplossing voor hun huisvesting zou komen. Zowel de wethouder als diverse leden van de gemeenteraad hebben immers verklaard dat het belang van de bewoners voorop dient te staan. Daarnaast is duidelijk dat het voor de bewoners, ondanks de inzet van instanties als Leger des Heils, Humanitas en Kwintes, onmogelijk is om binnen de gestelde begunstigingstermijn te beschikken over vervangende woonruimte.
6. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat, gelet op het grote aantal mensen dat al geruime tijd in strijd met het bestemmingsplan permanent op de camping woont, geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst. Juist het buitengebied wenst verweerder te beschermen ten behoeve van agrarische bedrijvigheid, recreatie, landschap en natuur. Verweerder heeft verder benadrukt dat aan de hand van controles is vastgesteld dat de oorspronkelijke functie van de camping verloren is gegaan en de situatie van permanente bewoning zich steeds verder uitbreidt. Dat verweerder dit een halt wil toeroepen, acht de voorzieningenrechter begrijpelijk. Verweerder mocht naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook in redelijkheid het belang van herstel van de functies van het buitengebied zwaarder laten wegen dan het belang van verzoekers bij het permanent mogen blijven bewonen van de kampeermiddelen.
7. Door in de handhavingsbesluiten de begunstigingstermijn voor alle bewoners te stellen op - uiteindelijk - 15 juli 2017 heeft verweerder echter naar het oordeel van de voorzieningenrechter te weinig rekening gehouden met de individuele situatie van de verschillende bewoners. Verweerder heeft in de bestreden besluiten en ter zitting benadrukt ermee bekend te zijn dat een groot deel van de bewoners in een sociaal-economisch zwakke positie verkeert. Door de inzet van het dorpsteam en het hanteren van een ruime begunstigingstermijn, die ook nog meerdere malen is verlengd, is daarmee echter voldoende rekening gehouden volgens verweerder. De voorzieningenrechter volgt verweerder daarin niet.
8. Artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verplicht tot het gunnen van een termijn voor het beëindigen van de overtreding. Deze termijn hoeft op grond van zowel de toelichting als de rechtspraak op deze bepaling niet langer te zijn dan noodzakelijk om de overtreding ongedaan te maken. Gelet hierop heeft verweerder beoordelingsruimte bij het bepalen van de lengte van een begunstigingstermijn. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de hier aan de orde zijnde omstandigheden echter zo uitzonderlijk te noemen zijn, dat de gegunde termijn van (uiteindelijk) anderhalf jaar vanaf de vooraanschrijving niet voldoende is om de overtredingen ongedaan te maken. Daarbij speelt voor de voorzieningenrechter een grote rol dat verweerder voor alle bewoners dezelfde termijn heeft gehanteerd en daarin onvoldoende tot uitdrukking heeft laten komen dat hij heeft gekeken naar de individuele omstandigheden van de diverse bewoners. Zo is ook verweerder ermee bekend dat een aantal bewoners onder bewind staat, een groot aantal bewoners te kampen heeft met psychische en/of verslavingsproblematiek en het merendeel van de bewoners niet in staat is om zelfstandig het hoofd boven water te houden. Verder is aannemelijk, zo heeft verweerder ter zitting ook erkend, dat het vinden van vervangende woonruimte voor bijvoorbeeld een gezin met meerdere schoolgaande kinderen lastiger is dan voor een alleenstaande. Aan de hand van de stukken en het gesprek op de zitting is daarnaast duidelijk geworden dat ook de betrokken instanties hebben aangegeven dat het voor een groot aantal bewoners onmogelijk is om vóór 15 juli 2017 andere woonruimte te regelen. Verweerder kan inderdaad worden toegegeven dat in eerste instantie niet alle bewoners bereid waren de camping te verlaten en/of mee te werken aan het vinden van andere woonruimte en daardoor niet hebben meegewerkt aan een vlotte afwikkeling. Dat verweerder door het stellen van een harde termijn in de primaire besluiten een duidelijk signaal heeft willen afgeven, is gelet daarop dan ook begrijpelijk. In bezwaar hebben verzoekers er echter al op gewezen dat de laatste maanden met de hulp van diverse instanties hard is gewerkt om oplossingen te vinden. Ter zitting hebben medewerkers van deze instanties bevestigd dat zij geen tegenwerking ondervinden van de bewoners maar op dit moment juist medewerking. Voor een aantal bewoners heeft dat erin geresulteerd dat zij uitzicht hebben op alternatieve (tijdelijke) woonruimte. Het is ondanks de vele inspanningen echter niet gelukt om voor alle bewoners andere woonruimte te vinden. Daarbij speelt de krappe sociale woningmarkt binnen de gemeente Utrechtse Heuvelrug en in de regio ook een rol. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter had dit alles er bij verweerder toe moeten leiden om in ieder geval te bezien of er niet op individueel niveau aanleiding was om een ruimere termijn te stellen dan 15 juli 2017. Daarbij neemt zij in aanmerking dat gesteld noch gebleken is dat bijvoorbeeld omwonenden thans in enige mate van betekenis overlast ondervinden van de camping [camping] .
9. Alle belangen tegen elkaar afwegend, ziet de voorzieningenrechter daarom aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. Die voorlopige voorziening zal luiden dat de voorzieningenrechter de in de bestreden besluiten bepaalde begunstigingstermijn verlengt tot en met 6 oktober 2017. De voorzieningenrechter realiseert zich dat door het opnieuw stellen van één termijn voor alle bewoners geen recht wordt gedaan aan de individuele belangen van de bewoners, maar het ontbreekt de rechtbank nu eenmaal aan informatie en inzicht om per bewoner(sgroep) een aparte, individuele, termijn vast te kunnen stellen.
10. Verweerder kan in de genoemde periode de individuele omstandigheden van de bewoners nader onder de loep nemen en bezien of er aanleiding is in voorkomend geval de termijn aan te passen naar een later tijdstip. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting verklaard dat de burgemeester haar telefonisch heeft laten weten bereid te zijn tot het leveren van maatwerk. De periode tot 6 oktober 2017 kan daardoor verder worden benut voor het vinden van vervangende woonruimte voor verzoekers. Ter zitting heeft
[A] (werkzaam als coördinator bij Humanitas) zich bereid verklaard hierin een coördinerende rol op zich te willen nemen. De voorzieningenrechter ondersteunt dat aanbod van harte. De voorzieningenrechter merkt, wellicht ten overvoede, op dat de bewoners van de camping zich moeten realiseren dat de vervangende woonruimte misschien niet zal voldoen aan hun wensen. Gezien hun huidige illegale woonsituatie en gezien het feit dat verweerder verantwoordelijk is voor alle schrijnende gevallen in de gemeente, en niet alleen die van verzoekers, mag van hen echter verwacht worden dat zij zich daarin schikken.
11. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken toe en treft de voorlopige voorziening dat de in de bestreden besluiten en de primaire besluiten opgenomen en later verlengde begunstigingstermijnen zijn geschorst tot en met 6 oktober 2017. De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat gelet op de bijzondere omstandigheden in deze zaken het zogenaamde ‘kortsluiten’ thans niet aan de orde is. Om die reden wordt de verdere behandeling van de beroepszaken van verzoekers aangehouden en, indien nodig, voortgezet op een nadere zitting. De rechtbank heeft hiervoor zittingsruimte gereserveerd op vrijdag
6 oktober 2017 vanaf 9.30 uur. De rechtbank verzoekt partijen op 1 september 2017 en
1 oktober 2017 haar te informeren over de vorderingen van verzoekers bij het zoeken naar woonruimte.
12. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
13. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van de verzoekschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Ten aanzien van de verzoeken om voorlopige voorziening
De voorzieningenrechter:
- schorst de in de bestreden besluiten en de primaire besluiten opgenomen en verlengde begunstigingstermijn tot en met 6 oktober 2017;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van
€ 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. R. in 't Veld, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
10 juli 2017.
griffier voorzieningenrechter
Ten aanzien van de beroepen
De rechtbank:
- houdt de beroepszaken aan tot de zitting van 6 oktober 2017, te 09:30 uur;
- verzoekt partijen op 1 september 2017 en 1 oktober 2017 haar te informeren
over de vorderingen van verzoekers bij het zoeken naar woonruimte.
Waarvan proces-verbaal,
mr. M.H.L. Debets mr. drs. R. in 't Veld,
griffier voorzitter van de meervoudige kamer
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter staat geen rechtsmiddel open.