Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/3954-E
einduitspraak van de meervoudige kamer van 4 mei 2018 in de zaak tussen
Stichting Pensioenfonds Metaal en Techniek, te Rijswijk, eiseres
(gemachtigden: mr. B.A.J. Haagen en mr. T.W. Veenendaal),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. J.C. van Oosten en P.M.J.J. Swagermakers).
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres van 28 mei 2014 om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 15 juli 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden mr. B.A.J. Haagen en G.F. van Hooijdonk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C. van Oosten en ing. P.J. Kleevens. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Vervolgens heeft de rechtbank op 6 maart 2017 een tussenuitspraak gedaan en verweerder in de gelegenheid gesteld de in het bestreden besluit 1 geconstateerde gebreken te herstellen.
Met het besluit van 14 april 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres genomen, onder intrekking van het bestreden besluit 1. Met het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en opnieuw beslist op het Wob-verzoek van eiseres.
Bij brief van 30 mei 2017 heeft eiseres hierop een zienswijze ingediend.
Vervolgens heeft verweerder op 24 november 2017 de eerdere besluitvorming aangevuld en gewijzigd (het bestreden besluit 3).
Bij brief van 22 december 2017 heeft eiseres hierop een zienswijze ingediend.
Bij brief van 22 december 2017 heeft eiseres hierop een zienswijze ingediend.
Een tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden 28 maart 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verder zijn als getuigen verschenen [A] , [B] en [C] , allen werkzaam bij verweerder. [D] , eveneens werkzaam bij verweerder is gehoord als informant. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
De rechtbank overweegt ambtshalve dat het beroep van eiseres op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking heeft op het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3, aangezien eiseres daar voldoende belang bij heeft. De rechtbank stelt vast dat verweerder het bestreden besluit 1 heeft ingetrokken. Gelet hierop heeft eiseres geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit 1. De rechtbank zal het beroep van eiseres voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1 daarom niet-ontvankelijk verklaren.
In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat verweerder het Wob-verzoek van eiseres te beperkt heeft opgevat en dat verweerder enkele documenten ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt. Wat de reikwijdte van het Wob-verzoek betreft heeft de rechtbank geconcludeerd dat verweerder niet heeft aangetoond dat er daadwerkelijk met eiseres is afgesproken dat het Wob-verzoek enkel binnen de context van de besluitvormingsprocedure rondom de revitalisatie van het La Vie-gebouw moest worden opgevat. Ook heeft verweerder de zogenoemde PRIS-overeenkomst ten onrechte niet onder het Wob-verzoek geschaard, terwijl dit gelet op de reikwijdte en de tekst van het verzoek wel had gemoeten. Over de weigering om documenten openbaar te maken heeft de rechtbank als volgt geconcludeerd. Van de vier te onderscheiden categorieën van documenten heeft verweerder openbaarmaking ten onrechte geweigerd met betrekking tot de tweede en de vierde categorie. Omdat verweerder de tweede categorie van documenten heeft gewist terwijl het verzoek van eiseres al was ingediend, is de rechtbank niet in staat om te toetsen of openbaarmaking daarvan terecht is geweigerd. Het moet er daarom voor worden gehouden dat de weigering van openbaarmaking van deze categorie ten onrechte is geweest. Met betrekking tot de vierde categorie van documenten heeft de rechtbank geconcludeerd dat verweerder deze stukken ten onrechte niet heeft betrokken bij de beoordeling van het Wob-verzoek en het bezwaar op dit punt gegrond had moeten verklaren. De rechtbank heeft verweerder naar aanleiding van het voorgaande in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken te herstellen, behoudens het geconstateerde gebrek met betrekking tot de tweede categorie aan documenten aangezien herstel daarvan niet mogelijk is.
De vraag of verweerder de geconstateerde gebreken in voldoende mate heeft hersteld beantwoordt de rechtbank ontkennend. Daartoe is het volgende van belang.
Verweerder heeft met het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3 het Wob-verzoek van eiseres opnieuw beoordeeld. In dit kader heeft verweerder overwogen dat het Wob-verzoek zo is opgevat dat daar alle documenten onder vallen over parkeergegevens binnen een straal van 1.000 meter van het La Vie-gebouw, met inbegrip van de Binnenstad en het Stationsgebied. Over de zoekslag die op basis hiervan is gemaakt heeft verweerder uiteengezet dat het Wob-verzoek is uitgezet bij de verschillende volgens verweerder relevante personen van verschillende relevante afdelingen, waaronder programmamanagers en een tweetal Wob-coördinatoren. Deze personen weten volgens verweerder welke personen specifieke kennis hebben over het desbetreffende onderwerp, zodat de juiste personen worden gevraagd de aanwezige en binnen de reikwijdte van het verzoek vallende documenten in te brengen. Verweerder heeft besloten om ook de vierde categorie van documenten, de PRIS-overeenkomst, e-mails en tien parkeerdrukmetingen (gedeeltelijk) openbaar te maken. Verder heeft verweerder geweigerd gegevens van de parkeergarage Paardenveld openbaar te maken op grond van artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob en artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Al met al is de zoekslag volgens verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt, in het bijzonder in het bestreden besluit 3.
6. Eiseres voert aan dat het haar ongeloofwaardig voorkomt dat er niet méér documenten onder verweerder berusten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen dan de tot op heden aangetroffen documenten. In dit kader wijst eiseres erop dat de geografische reikwijdte van het verzoek meer omvat dan enkel de parkeergarages Paardenveld, La Vie en het Stationsgebied. Er is immers ook verzocht om stukken van de Binnenstad, waaronder moet worden begrepen documenten over alle parkeergarages en alle andere parkeerplaatsen aldaar. Verder vindt eiseres het niet aannemelijk dat er door het college en/of de raad en/of commissies en/of ambtenaren niet zou zijn gesproken, vergaderd, informatie vergaard en verwerkt over de parkeerbalans, althans de parkeercapaciteit in de Binnenstad, het Stationsgebied en de directe omgeving van het La Vie-gebouw. Eiseres is van mening dat de enkele stelling van verweerder dat er intern navraag is gedaan onvoldoende is. Daarmee is het gemeentelijke proces niet inzichtelijk gemaakt. Eiseres merkt op dat het voor haar onmogelijk is om bewijs te leveren of er nog meer documenten bestaan die onder verweerder berusten en onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Mede gelet op die bewijspositie ligt het volgens eiseres op de weg van verweerder om ingenomen stellingen te onderbouwen en de verrichte onderzoekslagen controleerbaar en reproduceerbaar te maken, zodat er reële rechtsbescherming tegen mogelijk is. Dit betekent volgens eiseres dat verweerder de betrokken ambtenaren verklaringen had kunnen laten opstellen waarin iedere betrokken ambtenaar ondubbelzinnig verduidelijkt welke vraag hen is gesteld, door wie, wanneer en wat daarop het antwoord is geweest.
7. De rechtbank stelt voorop dat in de tussenuitspraak een oordeel is gegeven over de te enge interpretatie van verweerder van de reikwijdte van het Wob-verzoek (en daarmee de reikwijdte van de gemaakte zoekslag), de vier te onderscheiden categorieën van documenten plus de PRIS-overeenkomst en de vraag of het aannemelijk is dat er meer (bestuurs)stukken zijn. Gelet op het in de tussenuitspraak gegeven oordeel, het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3 en de door eiseres gegeven zienswijze beoordeelt de rechtbank of verweerders interpretatie van de reikwijdte van het Wob-verzoek nu correct is. Verder betrekt de rechtbank in haar oordeel, in ogenschouw nemend overweging 4.7 van de tussenuitspraak, dat verweerder na de tussenuitspraak méér (bestuurs)stukken heeft aangetroffen die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, waarmee de discussie over de mogelijke aanwezigheid van méér stukken is heropend.
8. De rechtbank overweegt dat op grond van vaste jurisprudentie van de ABRvS wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Het bestuursorgaan moet inzichtelijk maken op welke wijze het naar de verzochte documenten heeft gezocht. De rechtbank verwijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van de ABRvS van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1494). Ter zitting is door middel van het horen van getuigen verweerder in de gelegenheid geweest dit inzicht te geven, in aanvulling op hetgeen in de bestreden besluiten 2 en 3 is opgenomen over de zoekslagen.
9. De rechtbank volgt eiseres in haar betoog dat onvoldoende is gemotiveerd dat er niet meer documenten zijn die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen.
Allereerst is daartoe de wijze van onderzoek en voorbereiding van belang. Verweerder heeft ook tijdens de zitting nog onvoldoende inzichtelijk gemaakt op welke wijze het onderzoek naar de onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallende documenten heeft plaatsgevonden. De verwijzing van verweerder naar volgens verweerder relevante personen van verschillende afdelingen met specifieke kennis over het onderwerp is daartoe onvoldoende. Daarmee is immers slechts duidelijk geworden bij wie het Wob-verzoek is uitgezet, maar niet hoe er vervolgens door de desbetreffende personen is gezocht. Evenmin is hiermee inzichtelijk gemaakt hoe het Wob-verzoek, door verweerder in het algemeen en door de verschillende relevante personen in het bijzonder, is geïnterpreteerd en hoe die interpretatie van invloed is geweest op de zoekslag die is gemaakt. Zo heeft verweerder bijvoorbeeld nagelaten specifiek te vermelden welke systemen er zijn geraadpleegd, welke zoektermen er zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens verweerder relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in documenten de door verweerder genoemde Wob-coördinatoren vervolgens hebben gemaakt. Het voorgaande wringt te meer nu er tussen partijen discussie bestaat over de (geografische) reikwijdte van het Wob-verzoek en daarom juist relevant is hoe er concreet binnen de gemeentelijke organisatie is gezocht naar documenten. De personen die ter zitting zijn gehoord hebben geen ander licht op het voorgaande geworpen. Zo heeft [D] weliswaar verklaard dat alle relevante documenten in de beoordeling zijn betrokken en dat er geen schifting heeft plaatsgevonden waarbij een aantal onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallende documenten buiten beschouwing zijn gelaten, maar daarmee is nog altijd niet inzichtelijk over welke documenten dit gaat en hoe er concreet is gezocht.
Dat er niet zorgvuldig is gezocht en dus ook onvoldoende is gemotiveerd wordt bevestigd doordat verweerder zelf, ook binnen de eerder door hemzelf erkende omvang van het verzoek, met het bestreden besluit 3 nog nieuwe stukken heeft gevonden.
Verder zijn er op grond van de verklaringen van de getuigen ter zitting aanknopingspunten die het standpunt van eiseres dat er meer documenten moeten zijn, onderschrijven. Ook al zouden veel documenten volgens de getuigen al openbaar zijn. Zo heeft getuige [B] ter zitting verklaard dat concepten van documenten niet zijn gedeeld omdat de eindversie van het document al openbaar is gemaakt. Uit de besluitvorming van verweerder blijkt echter niet dat deze concepten in de beoordeling zijn betrokken. Hoewel voorstelbaar is dat op concepten een weigeringsgrond uit de Wob van toepassing kan zijn, dient een dergelijk stuk wel in de beoordeling van het Wob-verzoek te worden betrokken. Verder heeft eiseres ter zitting een overeenkomst tussen de gemeente en Corio (thans: Klépierre) en een tripartite overeenkomst met exploitanten van verschillende vastgoedprojecten in het stationsgebied ter sprake gebracht. Getuige [C] heeft ter zitting verklaard dat de overeenkomst tussen de gemeente en Corio vermoedelijk de bilaterale ontwikkelovereenkomst betreft en dat er parkeergegevens in staan. Dit stuk is echter niet in de beoordeling van het Wob-verzoek betrokken en onduidelijk is gebleven waarom niet. Verder heeft getuige [C] verklaard dat de tripartite overeenkomst ziet op het Jaarbeursterrein waarbij de exploitant dient te voorzien in zijn eigen parkeervoorziening. Op de vraag waarom dit stuk niet is verstrekt heeft getuige [C] verklaard dat hij het stuk kennelijk niet als vallend onder de geografische reikwijdte van het Wob-verzoek heeft geïnterpreteerd. Voor zover verweerder meent dat deze documenten terecht niet in de beoordeling zijn betrokken omdat zij buiten de geografische reikwijdte van het Wob-verzoek vallen overweegt de rechtbank als volgt. Ter zitting is duidelijk geworden dat verweerder wat de geografische reikwijdte van het Wob-verzoek betreft een loopafstand van 1.000 meter heeft aangehouden. Dit acht de rechtbank niet onredelijk erop gelet dat eiseres hierover op de eerste zitting heeft betoogd dat het haar te doen is om gegevens over de parkeergelegenheid in een straal van 1.000 meter rondom het La Vie-gebouw, wat ook nog in de zienswijze van 30 mei 2017 is benadrukt. Verweerder heeft nagelaten te onderbouwen of de jaarbeurszijde van het station wel of niet binnen het zoekgebied valt. Dit mocht echter wel van verweerder verwacht worden omdat eiseres in het Wob-verzoek over de geografische reikwijdte nadrukkelijk opgemerkt dat daaronder in ieder geval het Stationsgebied en de Binnenstad moet worden begrepen en verweerder in de “Parkeerbalans Stationsgebied” ook het Jaarbeursplein noemt. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder in ieder geval de hiervoor genoemde documenten ten onrechte niet in de beoordeling van het Wob-verzoek heeft betrokken.
10. Gezien het voorgaande is het beroep tegen het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3 gegrond omdat deze besluiten onvoldoende zorgvuldig tot stand zijn gekomen en daardoor een afdoende motivering ontberen. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder nogmaals in de gelegenheid te stellen de geconstateerde gebreken te herstellen, aangezien de bestuurlijke lus, gelet op de eerdere gelegenheid die de rechtbank verweerder heeft geboden en de aard van de aanwezige gebreken in de besluitvorming, in dit geval geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Wel zal de rechtbank bepalen dat verweerder binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen, met inachtneming van dat wat in deze uitspraak en de tussenuitspraak is overwogen. Overigens kan de rechtbank zich voorstellen dat gezien hetgeen ter zitting is besproken over de vergunningvoorwaarde van eiseres, partijen (nogmaals) in overleg gaan over een redelijke oplossing die alle belangen dient.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen op twee zittingen, 1 punt voor het indienen van twee schriftelijke zienswijzen op twee herstelbesluiten na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.004,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, mr. V.E. van der Does en mr. O. Veldman, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.A. ter Schure, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.