ECLI:NL:RBMNE:2018:4272

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 17/1960

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2018 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

Zorginstituut Nederland, verweerder

(gemachtigden: mr. M. Mulder en mr. K. Siemeling).

Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
Zilveren Kruis Zorgverzekeringen N.V.te Leiden (Zilveren Kruis), gemachtigde: mr. B. Megens,
dr. [A] ,te [woonplaats] , onderzoeker/ervaringsdeskundige bij het User Research Center van het Maastricht Universitair Medisch Centrum en
prof. [B] ,te [woonplaats] , voorzitter Divisie Hersenen bij het Universitair Medisch Centrum Utrecht.

Procesverloop

Bij besluit van 1 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van informatie over taperingstrips gedeeltelijk geweigerd.

Bij besluit van 24 maart 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij een deel van de gevraagde informatie alsnog aan eiser verstrekt met weglating van vertrouwelijke gegevens en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard Verweerder heeft eiser een vergoeding voor proceskosten bezwaar toegekend van € 990,-.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en daarbij een aantal documenten alsnog grotendeels openbaar gemaakt.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2017. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens is verschenen [C] van de [naam apotheek] .

De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst. Op 13 november 2017 heeft de rechtbank aan partijen een verkort proces-verbaal van de zitting toegezonden van de met partijen gemaakte afspraken. Daarbij is verweerder onder meer verzocht om toezending van alle relevante correspondentie van en naar derden, die om een zienswijze zijn gevraagd over het Wob-verzoek van eiser. Verweerder heeft aan dat verzoek voldaan.

De rechtbank heeft vervolgens derde-partijen alsnog uitgenodigd om deel te nemen aan de beroepsprocedure van eiser en ze in de gelegenheid gesteld om een schriftelijke reactie in te dienen.

Bij besluit van 7 december 2017 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I herzien en eisers verzoek om een proceskostenvergoeding en dwangsom wegens overschrijding van de beslistermijn alsnog afgewezen.

Eiser heeft de gronden van zijn beroep aangevuld.

Bij brief van 20 februari 2018 heeft verweerder afschriften van zowel de niet-gelakte als van de gelakte stukken van de zienswijzen van derde-belanghebbenden onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank toegezonden.

Partijen zijn vervolgens in de gelegenheid gesteld om op die stukken te reageren. Zij hebben de rechtbank toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, om mede op grond van die stukken uitspraak te doen op de beroepen.

Bij brief van 16 april 2018 heeft de rechtbank partijen om toestemming gevraagd om zonder verdere zitting uitspraak te doen. Partijen hebben deze toestemming verleend. Bij brief van 18 mei 2018 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1. [naam apotheek] is leverancier van zogenaamde taperingstrips. Doel van de taperingstrips is om een oplossing te bieden voor problemen die zich kunnen voordoen bij het afbouwen van antidepressiva, antipsychotica, slaap- en kalmeringsmiddelen en andere medicijnen. Taperingstrips bieden patiënten de mogelijkheid om zelf te kiezen hoe langzaam ze een dosis willen verlagen.

2. Bij brief van 6 juli 2017 heeft eiser verzocht om:

alle stukken in het bezit van/aanwezig bij Zorginstituut Nederland ten aanzien van taperingstrips, daaronder begrepen doch niet beperkt tot brieven, e-mails, notities (telefonische) correspondentie, agenda’s van vergaderingen, notulen, verslagen van interne besprekingen, besprekingen met derden of anderszins, concepten, samenvattingen en conclusies van besprekingen intern en/of met derden;
alle andere stukken met betrekking tot taperingstrips waar Zorginstituut Nederland op het moment van ontvangst van het Wob-verzoek over beschikt, ook indien dit stukken betreft die Zorginstituut Nederland in zijn bezit heeft, maar waarbij Zorginstituut Nederland niet de geadresseerde is.

Eiser heeft verzocht om alle aanwezige stukken in papieren of digitale vorm, ongeacht of die in een vast medium (harde schijf, netwerkschijf van een server waartoe Zorginstituut Nederland toegang heeft) of draagbaar medium (CD, DVD, USB-stick, flashdrive) zijn opgeslagen.

3. Verweerder heeft na inventarisatie vastgesteld dat het Wob-verzoek ruim 100 pagina’s (documenten), grotendeels e-mailberichten, omvat. Verweerder heeft alle documenten opgenomen in een inventarislijst die deel uitmaakt van het bestreden besluit I. Verweerder heeft een aantal documenten (deels geanonimiseerd) openbaar gemaakt. Voor het overige is het Wob-verzoek afgewezen. In het bestreden besluit I heeft verweerder nog een aantal documenten, waaronder alle extensies van e-mails en namen van rechtspersonen, openbaar gemaakt en deze aan eiser verstrekt. Ten aanzien van de geweigerde informatie heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob, dan wel artikel 11, eerste lid, van de Wob. Volgens verweerder bevatten de documenten persoonsgegevens waarvan de openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de betrokkenen om de gegevens geheim te houden dan wel zijn deze documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen.

4. Verweerder heeft in het verweerschrift medegedeeld dat in document 38 de antwoorden die door de medewerker van Zilveren Kruis in de e-mail van 3 juni 2016 zijn meegezonden, abusievelijk niet feitelijk openbaar zijn gemaakt. Verweerder heeft dit bij het verweerschrift alsnog gedaan. Verder heeft verweerder meegedeeld dat in document 39, een e-mail van 31 mei 2016 van verweerder, vragen van een medewerker zijn vermeld die bij nader inzien geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn of bevatten. Verweerder heeft deze vragen bij het verweerschrift alsnog openbaar gemaakt. De rechtbank stelt vast dat verweerder door deze openbaarmaking feitelijk het bestreden besluit I heeft herzien. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat het beroep van eiser tegen het bestreden besluit I reeds hierom gegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit I voor vernietiging in aanmerking komt voor zover daarin is geweigerd de in document 39 vermelde vragen van een medewerker openbaar te maken.

5. De rechtbank merkt het bestreden besluit II aan als een besluit in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb, zodat het beroep moeten worden geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit. De rechtbank zal hierna de gronden tegen de bestreden besluiten I en II beoordelen.

E-mailextensies en namen van rechtspersonen

6. Eiser voert aan dat verweerder in het bestreden besluit I heeft beslist dat de extensies van e-mailadressen en de namen van rechtspersonen openbaar gemaakt worden, maar dat hij daaraan feitelijk geen uitvoering heeft gegeven. Eiser stelt dat in een aantal documenten nog steeds gehele e-mailadressen inclusief de extensies zijn weggelakt. Als gevolg hiervan is het bestreden besluit onbegrijpelijk, onzorgvuldig en innerlijk tegenstrijdig, aldus eiser.

7. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat hij geen extensies heeft weggelakt, maar slechts de namen van de betreffende personen. Uit de inventarislijst is op te maken welke organisaties in de e-mailadressen zijn bedoeld. Voor de overige uitgeprinte e-mails geldt dat de extensies ook voor verweerder niet zichtbaar zijn.

8. Naar aanleiding van de zitting heeft verweerder bij brief van 25 januari 2018 een nadere reactie gegeven op de door eiser voorgestelde opties om de e-mailextensies en namen van rechtspersonen te kunnen printen. Verweerder heeft medegedeeld dat:

(1) het uitvinken van de optie “Alleen namen weergeven van personen in adresboek” niet beschikbaar is in Outlook 2013 en derhalve voor verweerder geen mogelijkheid biedt om de e-mails uit te printen inclusief de volledige e-mailextensies.
(2) de mogelijkheid van aanpassen van het tekstvlak bij “weergeven als” onder contactpersonen, evenmin beschikbaar is in Outlook 2013. Verweerder kan de weer te geven naam niet achteraf wijzigen, zodat die in de e-mailextensies zichtbaar zijn en geprint kunnen worden.
(3) verweerder niet beschikt over de door eiser genoemde plug-in en hij de e-mailextensies daarom niet op deze wijze kan printen. Het installeren van een plug-in om informatie die voorheen niet in een document is opgenomen alsnog in een document op te nemen, betekent naar de mening van verweerder dat er een nieuw document gecreëerd zou moeten worden, waartoe de Wob niet verplicht.
(4) het maken van een printscreen na een aantal maal klikken op de betreffende namen mogelijk is, maar dat dit evenzeer betekent dat er een nieuw document aangemaakt zou worden waarin de door eiser gewenste informatie alsnog is opgenomen, waartoe de Wob niet verplicht.

Verweerder heeft over het verstrekken van de e-mails in digitale vorm medegedeeld dat doorzending van de e-mails aan eiser niet mogelijk is, omdat daarmee de gehele e-mail, zonder dat deze is geanonimiseerd, openbaar wordt. Van de e-mails kan slechts een geanonimiseerde statische versie gemaakt worden in een pdf-bestand, dat verweerder dan digitaal aan eiser kan verstrekken. Op deze wijze wordt geen andere versie openbaar dan de reeds aan eiser verstrekte papieren versie en blijven de volledige e-mailextensies niet zichtbaar, aldus verweerder.

9. Ingevolge artikel 7, eerste lid, en onder a, van de Wob verstrekt het bestuursorgaan de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken.

10. De rechtbank stelt vast dat verweerder van een groot aantal e-mails de afzender in zijn geheel heeft gelakt, waardoor het deel na het @-teken niet zichtbaar is. Daardoor kan dus niet in alle gevallen worden gecontroleerd van welke organisatie de e‑mail afkomstig is en of de vermelding in de inventarislijst juist is. De rechtbank is daarom van oordeel dat sprake is van een motiveringsgebrek. Verweerder heeft immers beslist om alle e-mailextensies en de namen van rechtspersonen openbaar te maken, zodat duidelijk is van welke organisatie de e-mail afkomstig is, maar heeft hieraan feitelijk geen uitvoering gegeven. Nu verweerder stelt de informatie niet in digitale vorm aan eiser te kunnen verstrekken, zal verweerder om uitvoering te kunnen geven aan het bestreden besluit I de e-mailextensies en namen van rechtspersonen in geprinte vorm aan eiser moeten verstrekken. Gelet op wat verweerder heeft aangevoerd over zijn systeemtechnische mogelijkheden met betrekking tot de door eiser voorgestelde opties, kan verweerder dit enkel doen door het maken van een printscreen zoals beschreven onder optie 4.

11. De rechtbank overweegt dat met optie 4 het e-mailadres op het scherm zichtbaar kan worden gemaakt door meermalen erop te klikken en dat vervolgens door middel van een printscreen het e-mailadres en de daarin opgenomen namen geprint kunnen worden. De rechtbank is, anders dan verweerder, van oordeel dat gelet op de handelingen die moeten worden verricht bij het uitvoeren van optie 4 er geen sprake is van het vervaardigen van een nieuw document als bedoeld in de jurisprudentie van Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling).^[1]Verweerder heeft zich daarom niet op het standpunt mogen stellen dat hij de inhoud van de door eiser gevraagde informatie niet middels het uitvoeren van de optie onder 4 aan eiser hoeft te verstrekken maar kon volstaan met de vermelding op de inventarislijst. De beroepsgrond slaagt.

Persoonlijke beleidsopvattingen en intern beraad

12. Eiser voert aan dat verweerder bij het weglakken van persoonlijke beleidsopvattingen het uitgangspunt van de Wob, te weten ‘openbaarmaking, tenzij’ miskent. Ook ten aanzien van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad is het uitgangspunt dat deze openbaar gemaakt dienen te worden, met dien verstande dat persoonlijke beleidsopvattingen alleen worden verstrekt in een vorm die niet herleidbaar is tot de persoon die deze opvatting heeft geuit of ondersteund. Eiser voert aan dat in het geval in een document wordt gesteld ‘onze visie’ er geen sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen van één of meer individuele medewerkers, maar van een visie van verweerder als organisatie. Eiser is van mening dat gelet op de strekking van het e-mailverkeer over de kwestie taperingstrips tussen verweerder en andere zorgverzekeraars er duidelijk sprake is van structureel overleg tussen interne en externe organisaties en niet langer van intern beraad. Uit de openbaar gemaakte stukken blijkt volgens eiser dat door verweerder feitelijk advies wordt gegeven aan de zorgverzekeraars over welk standpunt zij het beste kunnen innemen om niet tot vergoeding over te gaan. Eiser wijst erop dat verweerder, die als overheidsorganisatie verantwoording schuldig is aan de maatschappij, gelet op het beginsel van transparantie uiterst kritisch moet kijken naar het weglakken van informatie. Eiser is verder van mening dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob en de gegevens niet heeft verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Gelet op de hoeveelheid medewerkers van verweerder kan uit de - in objectieve alternatieven geformuleerde visies - onmogelijk voor het publiek duidelijk worden welke medewerker welke visie heeft geformuleerd.

13. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat voor zover in de documenten wordt gesproken over “onze visie” dit niet betekent dat sprake is van een opvatting van verweerder. De betrokken medewerkers van verweerder spreken in een aantal gevallen uit naam van enkele personen die aan een ander persoon advies vragen. Dit maakt niet dat sprake is van een beleidsopvatting van verweerder, of een door verweerder als geheel ingenomen standpunt. Ook opvattingen en meningen die door meerdere personen of een groep van personen worden gedragen, kunnen vallen onder het begrip persoonlijke beleidsopvattingen. Hierbij acht verweerder voorts van belang dat geen sprake is van een visie van verweerder die, nadat het Wob-verzoek is ingediend, achteraf wordt gezien als een persoonlijke beleidsopvatting van één of meerdere medewerkers. Verweerder stelt verder dat het interne karakter van een document wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. Wanneer externe personen of organen betrokken worden bij het verzamelen van gegevens of het vormen van een standpunt kan volgens verweerder nog steeds sprake zijn van intern beraad, indien het oogmerk ten tijde van het opstellen van de documenten was dat deze documenten voor intern beraad zouden dienen.

14. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob^[2]volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Motief van de wetgever voor de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad is "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren."^[3]Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

15. Artikel 11 van Pro de Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.

16. Van een stuk bestemd voor intern beraad kan ook sprake zijn als het gaat om informatie of rapporten van externe personen of organisaties die bij de beleidsontwikkeling of besluitvorming van een bestuursorgaan zijn betrokken. De Afdeling heeft echter in de uitspraak van 20 december 2017,^[4]anders dan voorheen, geoordeeld dat aan het beraad het interne karakter ontvalt indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externen, zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen naar het oordeel van de Afdeling slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.

17. Verder is van belang dat de Afdeling in de uitspraak van 31 januari 2018^[5]haar rechtspraak over artikel 11 van Pro de Wob heeft gepreciseerd. De Afdeling heeft overwogen dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Voor zover in documenten voor intern beraad sprake is van feitelijke gegevens waarvan verstrekking niet vanwege verwevenheid kan worden geweigerd, geldt voorts het volgende. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Op informatie die reeds van overheidswege openbaar is gemaakt is de Wob niet van toepassing,^[6]aldus de Afdeling in voornoemde uitspraak.

18. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van de door verweerder overgelegde documenten waarover het Wob-verzoek gaat. Tevens heeft de rechtbank kennisgenomen van de door verweerder overgelegde zienswijzen van derde-partijen. De rechtbank heeft met inachtneming van de genoemde uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018 beoordeeld of verweerder de documenten voor zover die niet (alsnog) openbaar zijn gemaakt, op grond van artikel 11 van Pro de Wob heeft mogen weigeren. Daarbij heeft de rechtbank per document, voor zover aan de orde, ook de positie van derden betrokken en beoordeeld of sprake is van een eigen belang als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017. De rechtbank heeft voorts beoordeeld of verweerder de openbaarmaking van de in de documenten vermelde persoonsgegevens op grond van artikel 10, tweede lid, onder e van de Wob heeft mogen weigeren. De rechtbank heeft vastgesteld dat de toepasselijke weigeringsgrond niet in alle documenten duidelijk is omschreven. De rechtbank heeft in voorkomende gevallen gekeken naar de weigeringsgrond vermeld in de inventarislijst.

19. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat verweerder met de weigering van de informatie de doelstelling van de Wob heeft miskend. De rechtbank is, mede gelet op wat hierna bij de afzonderlijke documenten is overwogen, van oordeel dat de e-mails over de taperingstrips ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld. Verweerder heeft door openbaarmaking van de gelakte informatie in de e-mails op grond van artikel 11 van Pro de Wob te weigeren, op juiste wijze uitvoering gegeven aan de Wob. Dat in de e-mails wordt gesproken over ‘onze visie’ betekent niet dat sprake is van een door verweerder als organisatie ingenomen standpunt en daarom niet langer van persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob^[7]volgt dat niet alleen natuurlijke personen, maar ook rechtspersonen, commissies en werkgroepen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen hebben. Volgens jurisprudentie van de Afdeling^[8]is het niet noodzakelijk dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, tot een individueel persoon herleidbaar zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarom niet worden gezegd dat de in de documenten vervatte opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe aangevoerde argumenten van medewerkers van verweerder die niet tot een individueel persoon herleidbaar zijn per definitie niet als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt. De beroepsgrond slaagt niet.

20. De rechtbank is van oordeel dat de in geding zijnde e-mailberichten ook niet het karakter dragen van advisering of gestructureerd overleg tussen interne en externe organisaties. Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in de uitspraak van 4 maart 2015,^[9]kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011^[10]kan worden afgeleid dat van structureel overleg of advisering geen sprake is als het gaat over een specifiek onderwerp en in een tijd afgebakende periode of voor een concreet project.

21. Verweerder heeft terecht overwogen dat de e-mails van en correspondentie met externen, zoals zorgverzekeraars, de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie (NVvP) en het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS), in beginsel wel als intern beraad kunnen worden aangemerkt. Verweerder heeft deze externen ingeschakeld bij zijn besluitvorming. Verweerder heeft over het contact met deze externen in het verweerschrift opgemerkt dat het primair aan de zorgverzekeraars is om te beoordelen of de apotheekbereidingen waar taperingstrips onder vallen, voldoen aan de criteria om voor vergoeding in aanmerking te komen. Alleen als er discussie is over een bepaalde vorm van zorg, overleggen de zorgverzekeraars met elkaar. Pas als de zorgverzekeraars niet tot een eensluidend oordeel kunnen komen, kan verweerder op grond van artikel 64 van Pro de Zorgverzekeringswet om een advies worden gevraagd. In dit geval heeft Zilveren Kruis verweerder gevraagd om een standpunt in te nemen over de taperingstrips. Verweerder heeft naar aanleiding van dat verzoek de NVvP gevraagd om een handreiking te schrijven over het onderwerp. De NVvP heeft zich daartoe bereid verklaard op de voorwaarde dat verweerder daar formeel om zou verzoeken. Verweerder heeft Zilveren Kruis vervolgens laten weten dat hij geen duiding als bedoeld in artikel 64 van Pro de Zorgverzekeringswet zal doen. Gelet op deze informatie, alsmede op het feit dat de e-mailcorrespondentie ziet op een beperkte periode en op een specifiek onderwerp, namelijk de vergoeding van taperingstrips, is naar het oordeel van de rechtbank van structureel overleg of advisering tussen verweerder en externe organisaties geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.

22. Met betrekking tot de weigering om toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid van de Wob, wordt overwogen dat verweerder voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het verstrekken van informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen uit de e-mails in niet tot personen herleidbare vorm, niet goed mogelijk is. Naast de aard en inhoud van deze documenten, waardoor de opvattingen praktisch niet goed zijn te objectiveren, heeft verweerder in aanmerking genomen dat deze opvattingen zijn geuit door een beperkt aantal medewerkers die zich met het dossier taperingstrips bezighouden. Daardoor is niet onaannemelijk dat de identiteit van deze medewerkers ook bij openbaarmaking van hun opvattingen in geanonimiseerde vorm, betrekkelijk eenvoudig zal zijn te achterhalen. Verweerder heeft daarbij van belang mogen achten dat volgens de wetsgeschiedenis^[11]geen recht op het verkrijgen van brokstukken onrijpe of eenzijdige informatie ontstaat. Het verschaffen daarvan kan immers leiden tot onnodige onrust of ongefundeerde verwachtingen dan wel tot onjuiste conclusies. Verweerder heeft derhalve in redelijkheid kunnen afzien van toepassing van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob, gegeven bevoegdheid.

Afzonderlijke documenten

23. Document 1-5 van de inventarislijst betreft een e-mailcorrespondentie van 22 maart 2016 tussen ambtenaren van verweerder met doorgestuurde e-mails van medewerkers van derde-partijen en [naam apotheek] als bijlagen. De e-mailcorrespondentie betreft een discussie over de brief van MUMC met als onderwerp ‘conflict vergoeding taperingstrips’. Verweerder heeft de documenten met weglakking van persoonsgegevens openbaar gemaakt. De brief van MUMC (document 102-116) is op 21 juni 2016 openbaar gemaakt en valt daarom buiten het Wob-verzoek. De rechtbank is van oordeel dat ten aanzien van de identificerende persoonsgegevens zoals persoonsnamen, telefoonnummers en e-mailadressen in de documenten verweerder het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder heeft mogen laten wegen dan het algemene belang van openbaarheid. Verweerder heeft deze persoonsgegevens daarom op grond van artikel 10, tweede lid onder e, van de Wob geheim mogen houden.

24. Document 6 betreft een e-mailcorrespondentie van 24 maart 2016 tussen ambtenaren van verweerder. Document 7-8, dat als bijlage bij document 6 is gevoegd, betreft een artikel in de Volkskrant van 24 maart 2009 dat openbaar is. Document 9-15 betreft een e-mailcorrespondentie van 24 maart 2016 tussen ambtenaren van verweerder met drie bijlagen en doorgestuurde e-mails van 24 maart 2016 van ambtenaren van verweerder en van VWS. Document 10-11 (bijlage 1) is de brief van 28 januari 2016 van [naam apotheek] met daarin een verzoek over afbouwmedicatie van antidepressiva. Document 12-13 (bijlage 2) is een interne memo van verweerder over het verzoek van [naam apotheek] . Document 14-15 (bijlage 3) is de conceptreactie van 24 maart 2016 van verweerder op het verzoek van [naam apotheek] .

25. De rechtbank is van oordeel dat verweerder openbaarmaking van de in de documenten 6 en 9-15 opgenomen identificerende persoonsgegevens zoals persoonsnamen, telefoonnummers en e-mailadressen heeft mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. De rechtbank is van oordeel dat de gelakte informatie in de verschillende e-mails in document 9 persoonlijke beleidsopvattingen van de betrokken ambtenaren bevat dan wel dat daarin informatie van feitelijke aard is opgenomen die zodanig is verweven met deze persoonlijke opvattingen dat deze niet zijn te scheiden. De rechtbank is van oordeel dat over de positie van VWS in de correspondentie met verweerder over taperingstrips niet gezegd kan worden dat deze een eigen belang vertegenwoordigt als bedoeld in de uitspraak van 20 december 2017 van de Afdeling, waardoor het interne karakter van het beraad zou zijn komen te vervallen. Verweerder heeft daarom de gelakte informatie in document 9 op grond van artikel 11, eerste lid van de Wob mogen weigeren. De rechtbank is van oordeel dat document 12-13 een intern karakter heeft en dat de weggelakte informatie persoonlijke beleidsopvattingen bevat in de zin van artikel 1, onder f, van de Wob. Voor zover het document feitelijke gegevens bevat zijn die zodanig nauw met die beleidsopvattingen verweven dat verweerder ook die gegevens met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob heeft mogen weigeren.

26. Document 16-18 betreft een e-mailcorrespondentie van 12 mei 2016 tussen ambtenaren van verweerder met twee bijlagen en doorgestuurde e-mails van 11 mei 2016 van ambtenaren van verweerder en van een medewerker van Zilveren Kruis. De in deze documenten opgenomen identificerende persoonsgegevens heeft verweerder mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. Dit geldt ook voor de namen van de personen en van de werkgroepen vermeld in document 22-28, de e-mailcorrespondentie van 25 en 26 mei 2016 tussen ambtenaren van verweerder en medewerkers van Friesland Zorgverzekering. Op document 29, dat niet op de inventarislijst staat vermeld, heeft verweerder eveneens de naam van de afzender geheim mogen houden.

27. Document 30-32 ziet op een ander medicijn en valt daarom buiten bereik van dit Wob-verzoek. Document 53-55 is reeds openbaar gemaakt en valt daarom eveneens buiten het bereik van het Wob-verzoek.

28. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ook in de hierna te noemen documenten de openbaarmaking van de namen van personen, telefoonnummers en adresgegevens als ook de namen van werkgroepen op grond van artikel 10, tweede lid onder e, van de Wob heeft mogen weigeren. Het betreft de documenten 33-35, 36-38, 39-42, 43, 44-47, 48, 49-52, 67-68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 76, 77-79, 80, 81-82, 83, 84, 85, 86, 87 (disclaimer); 88-91, 92-95, 96-99, 100-101, 117, 119-127 en 128-130. Bij document 78 merkt de rechtbank nog op dat bij de weglakking in het e-mailbericht van 4 juli 2016 na “Onze visie:” als weigeringsgrond is vermeld art. 10 lid 2 sub e van Pro de Wob. De rechtbank beschouwt dit als kennelijke verschrijving en neemt aan dat hier, mede gelet op de inventarislijst en de weigeringsgronden vermeld bij het vervolg van de tekst, artikel 11 lid 1 van Pro de Wob is bedoeld.

29. De rechtbank is voorts van oordeel dat de (overigens) gelakte informatie in de documenten 48, 56, 58, 59, 60-61, 62, 65-66, en 77-78 persoonlijke beleidsopvattingen vermelden in de zin van artikel 1, aanhef en onder f van de Wob. De documenten zijn e-mails afkomstig van medewerkers van verweerder en van medewerkers van derden (zorgverzekeraars en de NVvP). De e-mails zijn vaak geformuleerd als ‘ik vind dat …’ en bevatten persoonlijke meningen en discussies naar aanleiding van het verzoek van de [naam apotheek] over de vergoeding van taperingstrips. Daarmee is deze informatie naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen van de opstellers van de e-mails. Verweerder heeft daarom openbaarmaking van deze e-mails met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob mogen weigeren.

Nader onderzoek en dwangsommen

30. Eiser voert aan dat hij naar aanleiding van zijn Wob-verzoek over een ander medicijn redenen heeft om te veronderstellen dat verweerder niet alle onder het verzoek vallende documenten bij zijn beoordeling heeft betrokken. Eiser verwijst hiertoe naar een e-mail van 18 oktober 2016 van een medewerker van verweerder waarin staat
: ‘Nee, dan hoeft het niet, dat valt buiten het bereik van het WOB-verzoek. Gelukkig ;-). Eiser wijst erop dat verweerder geen sms- en WhatsApp-berichten openbaar heeft gemaakt en geen onderzoek heeft ingesteld naar dergelijke berichten op telefoons met een abonnement op naam van verweerders organisatie, terwijl het Wob-verzoek daar wel op ziet. Eiser is van mening dat het bestreden besluit ook daarom onzorgvuldig voorbereid is genomen en onvoldoende is gemotiveerd. Eiser verzoekt daarom verweerder op te dragen nogmaals te laten onderzoeken of alle relevante documenten zijn geselecteerd en openbaar zijn gemaakt. Eiser verzoekt voorts verweerder een dwangsom, schadevergoeding, of een boete op te leggen van € 1.000,- voor iedere pagina van een document die achteraf bezien na een nieuwe beslissing op bezwaar nog niet op een zichtbare wijze bij de Wob procedure is betrokken. Om te voorkomen dat de procedure niet langer onnodig wordt vertraagd, verzoekt eiser om verweerder te verplichten dat binnen vier weken een nieuwe beslissing op bezwaar wordt genomen en wordt overgegaan tot openbaarmaking van de documenten op straffe van een dwangsom van € 500,- voor iedere dag dat verweerder de door de rechtbank gestelde termijn overschrijdt.

31. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij alle relevante documenten heeft geselecteerd en voor zover mogelijk openbaar heeft gemaakt. Voor een nader onderzoek naar eventuele niet openbaar gemaakte documenten en het opleggen van een dwangsom, ziet verweerder geen aanleiding.

32. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling^[12]is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot wat uit het onderzoek door het bestuursorgaan volgt, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Verweerder heeft medegedeeld dat hij alle relevante documenten met betrekking tot taperingstrips voor het Wob-verzoek heeft geselecteerd en voor zover mogelijk openbaar heeft gemaakt. De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van deze mededeling van verweerder te twijfelen. De verwijzing naar de passage in de e-mail van de medewerker van verweerder acht de rechtbank hiertoe onvoldoende, mede omdat dit een e-mail uit een andere Wob-zaak betreft en hieraan geen conclusies kunnen worden verbonden voor deze zaak. Verweerder heeft voorts medegedeeld dat er in de periode tot het Wob-verzoek van 6 juli 2016 geen sms- of WhatsApp-berichten zijn verzonden of ontvangen op telefoons met een abonnement van verweerders organisatie die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. De rechtbank acht dat ook niet ongeloofwaardig. Verweerder heeft daarom de sms- en WhatsApp-berichten buiten de beoordeling van het Wob-verzoek kunnen laten. Voor zover verweerder nog documenten heeft gevonden die onterecht niet waren toegevoegd, heeft hij deze bij het bestreden besluit I alsnog verstrekt. De rechtbank ziet dan ook geen reden om te aan te nemen dat de door verweerder openbaar gemaakte stukken over taperingstrips onvolledig zijn. De op zitting besproken literatuurstudie is een document van Zilveren Kruis en bevindt zich niet fysiek onder verweerder. Een bestuursorgaan heeft niet de verplichting de informatie elders te vergaren. Dit is slechts anders wanneer het gaat om informatie die bij het bestuursorgaan behoort te berusten. Hiervan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Voor een nader onderzoek naar eventueel niet openbaar gemaakte documenten die onder het Wob-verzoek vallen, bestaat dan ook geen aanleiding. Dit betekent dat er evenmin aanleiding is tot het opleggen aan verweerder van de door eiser in dit kader gevorderde dwangsom, schadevergoeding of boete.

Proceskosten in bezwaar

33. Verweerder heeft bij het bestreden besluit II de aan eiser toegekende vergoeding van

€ 990,- voor proceskosten in bezwaar alsnog afgewezen. Verweerder heeft overwogen dat tijdens de behandeling van het beroep op de zitting bij de rechtbank is gebleken dat eiser het bezwaarschrift niet namens een derde maar op persoonlijke titel heeft ingediend. Daarom is in bezwaar geen sprake geweest van door een derde verleende rechtsbijstand. Verweerder is niet gebleken van andere kosten als bedoeld in artikel 1 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) die voor vergoeding in aanmerking komen.

34. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij wel beroepsmatig is opgetreden voor een derde maar dat zijn cliënt enkel ten tijde van het indienen van het Wob-verzoek niet met naam en toenaam bekend wilde worden gemaakt. Bovendien wist verweerder dat eiser in de bezwaarprocedure als advocaat in opdracht van zijn cliënt [naam apotheek] , optrad. Nu eiser heeft verzocht om kostenvergoeding op grond van artikel 7:15 tweede Pro lid van de Awb, stelt eiser dat verweerder in ieder geval zijn reis- en verblijfkosten en de verletkosten als partij voor het bijwonen van de hoorzitting moet vergoeden.

35. De rechtbank stelt vast dat het Wob-verzoek en het bezwaarschrift door eiser op persoonlijke titel zijn ingediend. Het is de proceskeuze van eiser om in bezwaar voor zichzelf op te treden en niet namens zijn cliënt, de [naam apotheek] . De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder met gebruikmaking van zijn bevoegdheid van artikel 7:11 van Pro de Awb de aan eiser toegekende vergoeding voor proceskosten voor door een derde verleende rechtsbijstand in redelijkheid heeft kunnen herzien en afwijzen. Voor een vergoeding in bezwaar van de kosten van eiser als partij bestaat geen aanleiding. Eiser heeft in zijn bezwaarschrift niet aangegeven dat hij reis- en verblijfkosten en/of verletkosten heeft gemaakt en dat hij die kosten vergoed wilde hebben. Hij heeft enkel verzocht om vergoeding als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Uit de enkele aanwezigheid van eiser op de hoorzitting, heeft verweerder niet hoeven afleiden dat eiser als partij kosten heeft gemaakt als bedoeld in artikel 1, aanhef, en onder c, en d, van het Bpb en vergoeding daarvan wenste. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

36. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit I berust gelet op wat is overwogen onder 4 en 10 op een ondeugdelijke motivering en geeft daarnaast geen blijk van een voldoende zorgvuldige voorbereiding, zodat het in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt. Verweerder wordt opgedragen de e-mailextensies en namen van rechtspersonen door middel van optie 4 feitelijk openbaar te maken.

37. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat verweerder geen uitvoering zal geven aan de uitspraak van de rechtbank. Voor het opleggen van de gevorderde dwangsom op grond van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb ziet de rechtbank daarom geen aanleiding.

38. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb zal verweerder het door eiser gestorte griffierecht van € 168,00 dienen te vergoeden.

39. De rechtbank stelt vast dat eiser ook in beroep op eigen naam procedeert en dat [naam apotheek] niet is aangemeld als belanghebbende in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van het Bpb. Nu eiser als partij zijn gestelde reis- en verblijfkosten en zijn verletkosten niet heeft gespecificeerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder te veroordeling in de door eiser gevraagde proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit I gegrond;
- vernietigt dat besluit voor zover daarin is geweigerd de vragen in document 39 openbaar te maken en voor zover daarin is overwogen dat, ondanks het niet zichtbaar zijn van e- mailextensies, door de vermelding van namen van rechtspersonen in de inventarislijst is voldaan aan eisers verzoek;

- draagt verweerder op om binnen vier weken door middel van de hiervoor genoemde optie 4 de e-mailextensies en de namen van de rechtspersonen feitelijk openbaar te maken;

- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit II ongegrond;

- draagt verweerder op het betaalde griffierrecht van € 168,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, voorzitter, mr. R.J. Praamstra en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Openbaarmaking e-mailextensies en persoonlijke beleidsopvattingen inzake taperingstrips